摘要：农村社会养老保险陷入清理、整顿的困境，特别是在欠发达地区农村这个问题更加突出。其原因一方面是因为社会养老保险制度产生在工业化的社会环境，而我国欠发达地区农村基本上仍处于工业化之前的自然经济状态；另一方面，社会养老保险的不同筹资模式所适应的社会经济条件在欠发达地区农村不具备。因此，我国欠发达地区农村解决养老问题，不应采用社会养老保险的方式，而应以建立适当的社会福利等制度来逐步解决。
关键词：欠发达；农村；养老保障
中图分类号：F840
文献标识码：A
文章编号：1000－5242(2008)01－0092－05
收稿日期：2007－08－10
作者简介：梅瑞江(1968－)，男，河南洛宁人，河南大学经济学院金融证券研究所副教授。
一、问题的提出
民政部1987年开始农村社会养老保险试点。十多年中，民政部为此投入了大量的人力、物力。发展最好的1997年，试点推广到了全国30个省(自治区、直辖市)的2000多个县(市、区)。总计有8280万农村人口参加了农村社会养老保险，积累基金140亿元，约55万人开始领取养老金，发放养老金约1.6亿元。同时，还建立了各级农村社会养老保险管理机构近3万个，配备专职人员近4万人。2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险陷入清理、整顿的困境。特别是在欠发达地区农村这个问题更加突出。2007年中央积极推进农村最低生活保障以来逐步缓解了这一矛盾。
农村社会养老保险制度的政策实施结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了这种结果呢?许多研究者从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：杨翠迎、张晖、马利敏、王国军等学者分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，主要认为该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单一、运营层次低、大多数农民选择2—4元／月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷、保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等。
还有的学者从社会学的角度探求其萎缩的原因。例如：邓志旺、樊海林、刘庚长等学者认为社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念，因此，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民；该制度坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则与社会变迁事实不相符；“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“社会保险保障”的转变仍需要一定的过程。
笔者试图从社会养老保险制度的产生原因及社会适应性的角度对此进行分析，探求欠发达地区农村养老保障的出路。
二、社会养老保险制度产生及适应的社会背景
社会养老保险制度的创立，始于19世纪80年代德国所通过的疾病、工伤、老年及残废社会保障立法，距今已有一百多年的历史。现代社会养老保险制度最主要是从养老资金来源的角度来设计的。
1．工业化之前的养老保障
在工业化以前，老年人的养老的经济保障问题主要依靠家庭或家族来解决。由于绝大多数人生活在农村，家庭依赖耕地或家庭手工为生，家庭生活可以自给自足，其中包括老年人养老的经济来源也可以由家庭自给自足。老年人也可以从事一些力所能及的生产劳动。
以农业为主的经济是自给自足的经济，在这种经济体制下，家庭的需要较为朴素，家庭和家庭之间是通过朴素的感情和共同的利益紧密联系在一起。家庭成员有充足的时间和空间从事家务劳动，因此这时由家庭供养鳏寡孤独以及无职业或者无劳动能力的人。
2．社会养老保险制度产生的社会背景
随着工业化和城市化的推进，传统的家庭养老的客观环境发生了变化。大工业在国民经济中占据主要地位，自给自足的农村自然经济解体，大量的农村人口向城市迁移，城市人口剧增。这种背景下老年人养老的经济保障出现危机。一是因为家庭失去了自给自足的土地和工具，只有靠从事工业的各行各业获得工资生活。二是雇佣劳动制度使得人们年老很难再就业，无法获得生活来源。三是因为工业化与城市化使原有的家庭功能变化，大家庭、大家族同住的现象越来越少，即便是子女也因工作或谋生与父母不一起生活。再加上医疗卫生水平的提高使人口平均寿命延长，老龄化趋势的加重，后代越来越少等原因，使老年人养老的经济来源无法保障。如果依靠年轻时储蓄养老，可能因为寿命较长，储蓄资金不够养老，也可能因为寿命较短，储蓄资金用不完，这样年轻时就会过分艰苦。
社会养老金制度就是在工业化和城市化背景下为保障老年人养老的经济来源所设立的一种经济保障制度。它是通过社会立法的形式确立下来的强制实施的一种制度，目的是保障年老时养老所需的基本费用。
三、社会养老保险制度成功开办的几个条件
总结世界许多国家开办社会养老保险的经验，以下几个原则是社会养老保险成功的必要条件。
1．享受现金补助的就业关联制度享受现金补助的就业关联制度规定：享受养老金或其他定期补助的权利，直接或间接取决于就业和工龄的长短，家属津贴和工伤保障，则取决于是否存在雇佣关系。政府是所有保障待遇的最后保证人，国家财政往往充当最后“出台人”的角色。即政府可以按照受保工人工资总额的一定百分比，从总收入中实行财政拨款，作为支付给受保人的保险金。资金一般来源于工人和雇主交纳的保险费，剩余部分由国家财政资助。
2．社会养老保障具有明显的政府行为，带有明显的强制性无论是俾斯麦时代或者罗斯福时代的《社会保障法》，还是目前已经建立各种社会保障制度国家的有关社会保障法律或者法规，它们都带有明显的强制性。
各国均规定，不论社会公众的贫富、地位、职业、年龄、文化素质等，只要符合参加社会养老保障的法定条件，无论个人愿意否，都必须按时按标准交纳保险费，并从社会保障专门机构那里定期享受应有的保障待遇。也就是说，社会总产品在进行分配时对社会养老保障基金的扣除是强制性的，不能取决于被扣除者留与不留、留多留少的主观愿望，必须依靠国家的权力，采取法律的形式，通过强制性的手段来提取。
3．社会养老保障的水平是适度的，不能超过劳动者原有的工资水平社会保障的分配水平既不能太高，也不能太低。从宏观的角度来讲，社会保障的规模不能超出国家财政承受能力。在国家财政收入一定时，用于社会保障的支出越多，用于经济发展的资金积累就会越少。在经济发展的基础之上，社会
保障支出逐年有所增加，但是社会保障的增加幅度要小于社会积累增长的幅度。从微观的角度分析，社会保障收入不能超过劳动者的工资收入，否则，谁也不愿意上班劳动，积极退休，社会保障成为鼓励人们懒惰的温床。
四、我国欠发达地区农村开办社会养老保险存在的限制条件
欠发达地区是一个相对的、历史的区域范畴，其基本含义是指某一地区在发展程度上较低或发展不充分。欠发达地区不仅在中西部地区广泛分布，而且在东部沿海发达省份也部分存在，如江苏的苏北、山东的鲁西南地区等，研究、探索欠发达地区尤其是农村加快发展是落实科学发展观的现实要求。
(一)工业化程度不高
我国欠发达地区农村一般呈现如下特征：地方财力薄弱；基础设施投入不足，工业化及城镇建设进程滞后；社会事业不发达，人力资源亟待开发；思想观念保守陈旧，开拓创新意识不强等等。以传统分散的自然农业经济为主。农民的就业以家庭务农为主，其他从事的劳动只能算是打零工。农民从生至老赖以生存的主要收入来源是务农，基本不存在失业和退休问题。
因此，我国欠发达地区农村仍处在工业化以前的经济状态，以农业为主的经济是自给自足的经济。没有工业社会农民失去了自给自足的土地和工具，只有靠从事工业的各行各业获得工资生活，以及雇佣劳动制度使得人们年老很难再就业，无法获得生活来源等现象。我国欠发达地区农村社会养老保障是一种“土地+家庭”的保障模式，其中，家庭是最重要的主体，土地是最主要的保障手段。
(二)收入来源以务农为主，收入水平不高
欠发达地区农村农民收入以家庭经营性收入为主，2003年以来占总收入的60％以上，其他收入主要是农民打工收入，极不稳定(见表1)。因而，农民的就业以家庭务农为主，其他不能算是职业，只能算是打零工。2003年全国农村居民家庭人均纯收入2622元，农村居民家庭人均消费支出1943元，占全部收入的74％。农村居民家庭恩格尔系数(即居民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重)为45.5％。农民除了基本消费之后的剩余很少，欠发达地区农村状况更差(见表2)。如果开办社会养老保险，能够用于支付养老保险费的部分很少，而且保障水平应低于年人均纯收入，这样低的水平起不到保障作用。
(三)我国欠发达地区农村社会条件不适应开办社会养老保险
目前，在国际上经济理论界判断一定社会条件下社会养老金计划适合采用何种模式，其方法是采用该地区社会经济的“艾隆条件”来评价。即社会人口自然发展带来的更多后代养前代的效益——“生物收益率”，其数值约等于人口增长率和工资增长率之和；“生物收益率”大于市场投资收益率的社会养老保险适合采用现收现付制；反之，则适合采用基金制。
社会养老保险体制按照养老金筹资模式的不同可分为现收现付制和基金制；这两种筹资模式适应的社会条件不同。
现收现付制养老保险即养老保险计划按照“以支定收”的原则确定缴费收入，当期的缴费收入只能满足当期的养老金支出(包括管理费用)，收支相抵后没有过多的节余；养老金计划只留少量的储备基金，以应付养老金计划临时性的支大于收的局面。这种模式具有代际间的收入再分配功能，年轻人的缴费可以被当期用于向退休者支付养老金。所以，现收现付式养老金是一种靠后代养老的方式，养老金的支付不依赖基金在资本市场的投资收益。
这种模式最大的问题是，随着人口老龄化，老年人制度性依赖率(领取养老金的退休职工数比上缴费的在职职工数)会不断提高，因而养老金的缴费率也随之攀升。所以，现收现付制养老金计划应付人口老龄化方面会有巨大问题。
完全基金制的社会养老保险也称完全积累式社会养老金体制。指受益人在享受津贴之前自我积累基金，每个人设立个人账户，按照保险精算各期缴费总额的现值与未来各期支付的养老金总额的现值相等的原则来确定养老金计划的缴费，不具有代际间的收入再分配功能，各代均自我养老，不需要下一代向上一代转移收人，有利于应付人口老龄化。完全基金制的养老金开始缴费时会有一个高的起点，以后会形成相当大规模的储备基金。养老金的支付依赖于养老基金在资本市场的投资收益。
以河南农村为例说明欠发达地区农村社会养老保险适合的筹资模式，其他欠发达地区农村也有相似的结论。河南省农村社会经济的现实条件如下：
1．人口增长率
近年来，河南省人口增长率很低，特别是近三年人口出现负增长，(见表3)2002年人口增长率为-1.2％，2003年和2004年分别为-1.35％和-1.83％。人口负增长呈加快趋势。由于计划生育等原因，这种趋势会成加速之势。
另外，河南省农村65岁及以上人口占总人口的比率近年达到7.4％，达到了国际上人口老龄化社会的标准。未来人口老龄化会越来越严重。
2．工资增长率
用人均纯收入来表示农村工资水平，四年来，人均纯收入平均增长不足1％。(见表3)
3．资本收益率
从2004年开始我国资本市场允许各种基金制养老金进入，农村社会养老金若采用基金制，完全可以分享资本市场带来的收益。近年来由于经济增长，我国各项投资收益率可观，近10年来我国投资基金平均年收益率为10.17％。5年期国债平均年收益率为6.4％。
未来中国资本收益率是个未知数。然而，根据著名经济学家邹至庄教授的估计：中国工业资本的边际效率已经达到17％，建筑业资本的回报率会更高一些，而房地产和零售业资本的回报率则略低。因此，即使作一个保守的假定，未来中国资本的实际边际回报率也将达到12％。
从以上分析可知，河南省农村的“生物收益率”即人口增长率和工资增长率之和多年来呈负数。现在和未来相当长的时期资本收益率大于8％。河南省农村社会养老保险现在和未来相当长的时期适合采用个人账户式的基金制养老金筹资模式。
但是，基金制养老金有一个突出特点，即缴费有一个相当高的起点，到期的领取额才能起到养老保障的作用，适合于经济发展水平较高的社会地区。这对于人均纯收入低于全国平均水平的河南，绝大多数地区农民负担不起。
因此，无论是现收现付制还是基金制在河南和其他欠发达地区农村都不适合。
五、市场化、工业化背景下欠发达地区农村社会养老保障的出路选择
改革开放之后推动了中国农村市场化、工业化和城镇化的发展，为中国农村社会保障制度创新创造了新的条件，突出的影响体现在两方面：一是大量的农民工进城务工；二是农业产业化及乡镇工业化使不少农民不再依赖土地家庭而成为工人。另外，其他的临时进城务工、没有固定工作和可靠收入的农民工其基本保障仍然依赖于“土地+家庭”的生活保障方式，基本上没有被工业化覆盖。
(一)农民工的社会养老保障制度的建立
这里所说的农民工是指连续在城市务工三年以上的有相对稳定职业的进城务工农民，这是欠发达地区农村被工业化所覆盖的部分，失去了传统的社会保障方式，需要通过现代社会保障制度来获得社会保障。
对于农民工的社会保障可参照城市社会保障制度来设计，纳入城镇社会保障体系。
最为重要的是政府必须严格规范用工制度，要求企业在雇用农民工时必须依法签订劳动合同。从目前的现状来看，进城农民工的就业所从事的多为城镇人口所不屑于从事的工作，而且工资一般都比较低，因此，虽然雇用农民工的企业缴纳各项社会保障基金后工资成本会有一定的增加，但并不会改变农民工比较城镇职工相对低工资的状况，企业不太可能寻求更为廉价的劳动力而减少对农民工的需求。从另一角度来说，如果以牺牲农民工的权益来保证企业的效益，显然是有失公平的。
目前保障农民工社会保障权益既缺乏法律制度保障，也缺乏公正权威的维权主体。这样的角色只有政府来担任，各级政府在千方百计为农民工务工流动的工作中，应把制定相关法律法规制度，维护农民工权益作为重中之重来抓。在西方国家工会和行业协会也是一个重要的维权主体。我国也应该逐步建立合法健全的农民工工会和农民工协会来促进农民工权益保障。这样有利于中国的城市化和工业化的发展。
(二)农业产业化及乡镇工业化覆盖的农民社会养老保障制度的建立
随着农业产业化的发展，一部分原来以务农为生的农民进入了一些农业产业链中，这一部分农民一般以土地作为资本参与到一种农业产业当中，自身一般也从业于这个产业。例如目前的许多农业观光园，有机农业生产园、绿色农业和食品生产园区都是以公司形式经营，不少农民以土地人股并从业于这些产业。他们已经脱离了传统的“土地+家庭”的保障方式。这一部分农民已经转化为非农人员。
另外，一些地区的乡村兴办了不少的乡镇企业，甚至于形成了产业集群，大量的原来以务农为主的农民加入了这些产业，成为以务工务商为主的非农人员。例如河南省长垣县，上个世纪80年代后期就开始了快速工业化的进程。目前已经形成了卫生材料、起重机械、防腐建筑、厨师4大支柱产业，大小企业940家，吸纳就业人口30多万人，占全县全部劳动力总数45.8万人的59.61％。
对于这些被农业产业化及乡镇工业化覆盖的农民，其社会保障完全可以纳入城镇社会养老保障制度的体系当中。
(三)没有被工业化城镇化所覆盖的传统农民的养老保障出路
由于我国经济发展不平衡特别是广大的农村更是千差万别，现代社会养老保障制度的建立也只能先在有条件的被工业化所覆盖的地区或人群中建立，逐步推广到全体公民。欠发达地区农村广大的未被工业化覆盖的农民不能通过建立现代社会保障制度来解决其社会养老保障问题，在相当长的时期仍然依靠“土地+家庭”的传统的保障方式。
但是，由于人均土地越来越少、人口老龄化及农民工带来的家庭功能弱化等种种原因，使一些人生活无所依靠，疾病无所医治，老年无所养老。这些社会问题目前只能通过社会福利、社会救济等制度来解决。如目前我国许多欠发达地区农村实行了农民最低生活保障制度、五保救济制度、福利院救助制度等就是针对这一部分人群的。
[责任编辑 蔡胜勋]