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       摘要：如何办好高等教育，走特色发展之路是世界各国积极探索的永恒主题。加拿大高等教育管理的制度化、层次化和依法办学等成功经验，对我国的高等教育的改革和发展有着许多可供借鉴之处。
       关键词：高等教育；管理体制；加拿大；中国
       中图分类号：G512
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2007)05—0137—05
       加拿大政府审时度势，承担了发展高等教育的责任，并采取各种措施，推动和促进了加拿大高等教育的进步，基本上满足了加拿大公民接受高等教育的要求，为加拿大公民提供了平等的接受教育的机会，从而培养了一大批优秀人才，增强了国家的科技实力和国际竞争力。这种做法对我国高等教育有很大的借鉴意义。
       一、加拿大高等教育的发展历史及其特点
       早期的加拿大高等院校是仿照欧洲大学的模式创办的，并与宗教有着非常密切的联系。从19世纪后期到20世纪初期，加拿大高等教育经历了一个较重要的发展时期；第二次世界大战结束后至20世纪70年代，是加拿大高等教育蓬勃发展的时期；20世纪60年代，加拿大的高等教育步入了黄金发展期，形成了以公立大学为主的制度化办学方式；20世纪后期至21世纪初，加拿大进入高等教育普及化阶段。目前，在仅有3068万人口的加拿大共有90多所大学、120多所学院，全部为省辖公立院校。这些大学主要集中在安大略省和魁北克省，高等教育的毛入学率达到50％。
       加拿大高等教育主要有以下一些特点：(1)教育的多样化、多元化与国际化；(2)大学具有公立性、相对独立性与自主性；(3)办学具有很强的产业意识、市场观念；(4)教学管理是以人为本，重视学生应用能力的培养；(5)办学模式和经费筹措的灵活多样性。这些鲜明的特点对我国的高等教育具有借鉴意义。
       (一)制度化、层次化和依法办学的管理体制
       1．加拿大的高等院校由省政府管理，具有公立性质。加拿大联邦政府不设教育部，高等教育由各省设立的教育部负责，各省对大学的责任主要体现在以下几个方面：一是提供与政府提出的目标(如入学、项目质量和研究)相联系的基本运作资金；二是通过《学位授予法》建立规范的新学位授予机构；三是根据大学的要求，修改建立新大学的法规。省级政府的管理仅限于制定全省的高等教育的方针、计划以及负责向各校拨款等事宜。加拿大的高等院校都由省政府举办，是公立性质的省辖大学。因此，加拿大没有全国统一的教育政策和规章制度，各省在学制、课程、考试等方面的规定都不完全相同，它们都有自己的教育管理系统，负责制定全省的高等教育的方针、计划及向各校拨款等政策。
       这一由省政府管理高等院校的教育管理体制，从客观上调动了各省政府举办高等教育的积极性，各省在制定自己的教育方针和政策时，都适应了当地的特点和要求，充分体现了本省的地区特点和特有的文化传统。
       2．联邦政府与大学的关系通过成立的有关组织机构进行协调。由于联邦政府不设教育部，所以各省教育部组成了一个协调组织，称为“教育部长委员会”(The Council of Ministers of Education of Canada简称CMEC)。在联邦政府的授权下，负责协调处理各省和地区间共同关心的教育问题，具体承办与其他国家的教育交流工作。此外，各省还成立“大学理事会”或“高等院校联合会”(简称AUCC)。如安大略省组成了由18所高等院校参加的“大学理事会”或“大学联合会”，作为协调联邦政府与大学关系的组织机构。各校具体的行政和教学事宜则由大学自行决定和实施。
       3．大学与学院分工明确，各自承担不同的任务。加拿大高等教育管理体系包括大学、学院、专科技术学校或私立职业学校三个层次。大学和学院是层次清楚、分工明确的两个系统，主要体现在：大学有高度的办学自主权和学术自由，而学院主要接受省政府的管理和控制；大学主要学习基础知识、基本理论，而学院主要学习实用技术，着重于应用；大学侧重于基础理论和学术的研究，而学院侧重于实用技术的研究；大学不接受省政府的评估，由专业学会评估排名，而学院则直接接受省政府组织的评估；大学主要培养本科生和研究生，学院则主要培养专科应用人才；学院大多寻求与大学的合作、交流，特别是大学与学院之间互认学分，这有利于专科学生毕业后到大学继续深造。
       (二)大学具有较大的办学自主权和具有特色鲜明的管理机构与制度
       1．大学具有相对独立性和办学自主权。加拿大各省政府对大学调控的权力非常有限，主要对专科学院有较大的控制权。大学则具有很强的办学自主权和独立性，学校的管理和教学均由学校自行决定和实施。教育质量由组成的专门协调委员会负责处理，具有行业管理的特点。大学的办学自主权主要表现在：(1)自主招生，不同的省不同的学校甚至同一学校的不同的院系，可以根据自己的需要和条件制定不同的招生标准；(2)自主设置专业和专业研究方向；(3)自主设置课程及学分；(4)自主制定人事分配制度聘任教职员工；(5)自主进行联合办学；(6)自主开展国际教育合作与交流。
       2．大学建立特色鲜明的组织管理机构。大学行政系统的最高权力机构是校董事会，由当地政府官员、企业界人士、教育行政官员、学校教员和学生组成。大学学术方面的最高权力机构是校学术委员会(有的称评议会)，主要由学校各院系的代表组成，负责一切教育和学术活动，包括安排学科课程、制定教学计划和科研规划、聘任教授、授予学生学位等。大学的行政负责人是校长，其职务由校董事会任命。
       3．各大学实行规范的管理制度。第一，建立教师聘任制度，教师员工聘任制实行“全职”与“非全职”并用的制度，“非全职”的教职员工占有较大比例，实行终身教授制度；第二，建立以法治校的制度，把学校的一切事务都纳入到法律的程序解决；第三，实行严格的专业及课程申报制度；第四，实行教师工会制度；第五，制定颇具特色的募捐制度；第六，制定具有战略眼光的国际化教育制度；第七，教学管理实行以人为本和完全学分制制度；第八，跨学科组建科研中心和实行科研经费制度；第九，实行后勤社会化制度。
       (三)以法治校的管理理念与运作模式
       加拿大高校采用以法治校的理念与运作模式，做到有法可依、有法必依、以法治校、依法办学。下面以多伦多大学为例。
       1．聘请法律顾问与律师帮助学校依法办学。多伦多大学为了以法治校，聘请了7位校内律师，又从校外聘请了10位核心律师和40多个辅助律师，帮助学校解决技术转让、商议募捐等事项，预防案件的发生，及时传递有关法律的新信息等。
       2．学校的一切事务均纳入到法律程序解决。从学校的管理、政策的制定、税收、知识产权的保护、劳
       资合同的签订、大学养老金的管理以及人权、资产、信托、遗产继承、房地产等问题，大到学校的行政法规的制定，小到学生考试作弊的处理均由律师提供法律服务，并协助学校纳入到法律程序解决。
       3．设立学校内部小法庭，专门审理学校内部案件。对违犯学校纪律(伪造成绩单、考试作弊、替考等)的行为以及违法行为(偷窃、损害学校名誉的行为等)的处理，均由学校内部法庭对违纪违法人员进行审理解决。法庭主席从校外聘请，以保证案件处理的客观、公正。
       (四)以人为本的办学理念和富有启发性的教学方法
       1．加拿大的各个大学和学院倡导和贯彻以人为本、以学生为中心的办学理念，从学生一踏入校门就保证学生能得到各种优质服务。学校为新生设立专门的服务网站，为新人校的学生提供服务。
       2．实行完全学分制，给学生较大的自由。加拿大的大学采用完全学分制，学生入学后没有固定班级，学生可以按规定的必修学科和学分要求自选课程、自选授课教师。完全学分制有利于学生自由地选课、转系或转校，学生可根据自己的情况选择专业，选修课程，及时调整自己的学习方向，并可以自主决定提前完成学业或延长学习年限，同时学生还可以边打工边学习。
       3．课堂教学采用启发式和互动式的教学方法。(1)重视学生学习主动性的发挥；(2)重视培养学生的实践能力和创新能力，每学习一门课程都要求学生完成一个课题，学生根据课程的内容自己独立提出一个实验项目，经教师认可后由学生自己独立查阅图书资料或进行实验论证，独立思考、独立完成；(3)注重学习氛围的营造和现代教学手段的应用。
       (五)采取联合办学的模式，实行教育国际化
       加拿大各大学与学院强力推行高等教育国际化，实行与国外教学、科研的合作。
       采取不拘一格的联合办学模式。它可以概括为四种模式：(1)大学与学院的直接联合。以约克大学和圣力嘉学院的联合为例。圣力嘉学院的一个分院就建立在约克大学的校园内，两校实行资源共享、学分互认，对学院的学生实行专升本的“直通车”，两所学校共同谋求发展。(2)大学与学院合作产生出一个教学机构。如格尔夫大学和罕伯学院经过联合产生出一个分院——Guelph-Humber学院。该分院由政府拨款具有独立的法人地位，有自己的董事会，有独立的财政权，教师由两个学校派出，可以发给学生两个学校的毕业证书。(3)多所大学共同组建一个新的合作项目。如加拿大安大略省的10所大学共同建立了护士联盟，该联盟有自己单独的财政预算和独立的董事会，制定护士联盟统一的教学计划和教学质量检查标准，以协调10所大学的护士课程。而这10所大学各校学生的课程仍安排在各个高校进行，由各个高校发放文凭。(4)依托学院发展组建出一个新的大学。如由安大略省政府批准在安大略科技学院与通用汽车公司合作发展的基础上，建立了安大略大学。
       (六)建立经费筹措体制和高度重视应用性专科的教育
       1．加拿大大学的经费主要来自四个渠道：第一，省政府和联邦政府的资助；第二，大学自身的收入，主要来自学生的学费，还有科研合同费等；第三，公众提供的基金，包括个人捐款、公司赞助以及慈善机构的赠款等；第四，学生上交的杂费，包括办理图书证、学生证的费用、学生做实验的费用和毕业典礼费用等。
       在建立经费筹措体制中，加拿大高校办学的思想普遍具有明确的产业意识、市场观念和成本核算的理念。市场定位准确，所开设的专业、课程随社会经济发展的需要而变化；产业意识很强，有些项目的计划与实施是按照产业化的方式运作，各种办学资源的配置均要进行成本核算，计算投入与产出的比率。而个人、家庭、社会均把上学交费作为一种基本投入。学费采取分类收取的方法制定标准，受省政府控制和调节的专业由省政府制定收费标准。把募捐作为学校经费补充的重要渠道。如规模较大的多伦多大学每年获捐款10亿元左右。
       2．高度重视应用性专科的教育。加拿大高等院校高度重视应用技术层面的专科教育和职业培训。加拿大的社区学院、应用技术学校由省政府资助建立，这些学校的课程侧重于应用文科、商科、工科和其他职业训练，修学时间长短不一，一般1—2年。学生毕业后得到毕业证书，或应用性的学位证书。这些专科学院的学生在校期间还可以选修升入本科大学的课程，考试合格后可以再转入正式的本科大学，继续攻读学士学位。由于社区学院授课灵活、学费低、毕业生就业率高，所以深受学生和家长的欢迎。
       二、加拿大高等教育的许多成功经验
       对深化我国高等教育改革的启示
       (一)强化政府宏观调控，扩大高校自主办学权
       1．强化政府宏观调控职能。由于高等教育是整个社会的一个子系统，各高校对经济社会的发展所需人才的分析判断，对劳动力市场所需人才数量及人才结构信息的分析判断和对接受高等教育者的就业、预期收益率的分析判断都具有一定的局限性。因此，政府应进一步强化宏观调控，从宏观上制定具有一定弹性的高等教育规划，科学核定各级各类高校教育的成本，保证教育经费的投入；对办学条件和质量作出评估，建立和实施奖学金、助学贷款制度，以保证教育公平；制定高等教育管理的政策法规等，来保证高等教育与经济社会的协调发展，维护高等教育的秩序，营造良好的高等教育环境。
       2．扩大高校办学自主权。加拿大各省教育部仅对大学和学院的招生计划、学费标准进行宏观调控，大学具有制定入学标准、设置专业和课程的自主权，具有人事和财务的高度自治权。而作为半自治机构的学院，由于在就业市场和职业发展政策中起着十分重要的作用，加拿大各省政府则直接参与学院招生政策、专业课程设置、学院发展规划的制定等方面的决策。在我国，一方面要加强政府的宏观调控，同时要根据我国颁布的《高等教育法》，逐步扩大高等院校在招生、专业设置、教师聘任、收入分配等方面的自主权，使高校真正成为面向经济建设和社会发展的具有独立法人资格的办学实体。同时，促进高校之间的合作和竞争，不断提高教育质量和办学效益。
       3．不断完善高校的领导体制。加拿大大学最高权力机构是董事会，主要负责学校资金的筹集、监督财政管理，保证学校与政府、社会之间的联系等事务；校长由董事会聘任，是学校行政管理负责人；学术最高权力机构是校评议会，由各院系的教授组成，负责教学和学术活动；工会由教师、行政管理人员组成，主要代表教工与校方进行劳资关系和福利待遇的谈判、协调，维护教工的合法权益。
       在我国不断扩大高校办学自主权的同时，也增强了学校的责任和压力。因此，根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《高等教育法》的规定，高校应进一步研究制定有关高校领导体制的具有可操作性的实施细则，以规范党委、行政、学术
       委员会、工会的职责、权限和运行机制，建立有效的自我约束和自我发展的机制。
       (二)继续大力推进教育优先发展的战略，加快高等院校的教育改革和发展
       1．在20世纪50年代以前，加拿大的高等院校主要是教会举办的私立学校，高等教育毛入学率不到3％。1959年，加拿大联邦政府决定大力举办公立大学和学院，建立以省政府拨款为主，多渠道筹措教育经费的高教投资体制，实行国家助学贷款的教育公平保障制度。这有效地推动了加拿大高等教育持续、快速的发展，从而使加拿大成为一个高等教育大国。加拿大高等教育的办学体制、投资体制、教育公平保障体制与我国基本相同，因此具有重要的借鉴意义。
       我国应抓住高等教育体制改革和高等教育不断扩招的机遇，加快高等教育由大众化向普及化发展的进程，尽快缩小与发达国家高等教育平均水平的差距，满足我国经济社会快速发展对各类高层次人才的需求。
       2．切实保证政府对高等教育投资的主体地位，建立多渠道筹措教育经费的体制。加拿大法律规定，公立大学和学院的教育经费的筹措是各省政府的责任，省政府对高校的投资约占各高校教育经费支出的60％。这与我国的政策和投资比例基本相同，但在学费收入、学校服务收入、捐赠收入等方面，我国与加拿大相比却有较大的差距，其做法与经验值得借鉴。
       首先，我国的高等院校应通过多种途径，千方百计地保证发展性经费的供给。其次，建立动态的成本核算和成本分担与补偿机制。在加拿大，由于各省经济发展状况、财政状况的不同，各省政府对公立大学和学院投资的数量和比例以及学费标准都有一定的差异，政府控制的学费标准一般为高教成本的30％左右。第三，科学核定学费标准。学费是高校经费的重要组成部分，由于我国普通高校在校生规模庞大，学费标准的高低对高等教育经费收入总量以及教育质量都会产生重大的影响。又由于学费标准涉及到各级各类高校的教育成本、财政收入水平、城乡居民收入水平等因素，因此对学费标准的核定要高度重视，科学核定。每年科学核定各级各类高校的教育成本，按25％—30％进行成本分担和补偿，这是符合国际通用规则的合理选择，也是社会公共资源合理分配的正确选择。
       3．大力推行国家助学贷款制度，保证教育公平原则的实现。在加拿大，政府通过控制学费标准，建立国家助学贷款制度，保证受教育者不分种族、性别都有平等接受高等教育的机会。大学和学院则通过与企业、社会的广泛联系，在学校内部设置研究生助教等工作岗位，给学生提供勤工俭学的机会，吸引学生，扩大生源，资助困难学生。由于我国金融信用体系还不够完善，实施国家助学贷款制度成本高、风险大，执行困难，但由于助学贷款是国家的责任，我国政府应采取有效措施，大力推动国家助学贷款制度的落实。
       4．为高校增加服务收入和捐赠收入提供政策支持。加拿大各大学普遍采取募捐、资助等办法，广泛吸收社会、企业和个人的资金，使捐助人或投资者把钱直接投入到学校，并采取以投资者或捐助者的名字来命名学院和教学楼的名称的方法满足投资者或捐助人的要求，这一点很值得我们借鉴。对学校的服务性收入和社会捐赠实行一定的免税政策，鼓励各高校通过项目捐赠，减轻财务压力，改善办学条件，增强办学活力。
       (三)建立对本科、专科院校实行分类指导、分级管理的管理模式
       虽然我国与加拿大国情不同，但加拿大对本、专科院校实行分类指导、分级管理的管理模式仍值得我们借鉴。
       1．根据经济社会的发展对各级各类人才的需求，科学预测本、专科院校的招生规模和确定在校生的规模，有利于形成合理的人才结构，提高有限的教育资源的使用效益。
       2．对专科学校的学生升入本科院校要科学论证，严把关。主要通过加强本、专科学校的交流与合作构建专升本的立交桥，为专科生继续深造创造条件。
       3．高等职业技术学院由地级市举办管理，并承担教育投资的责任。高等职业技术学院主要为地方经济社会的发展培养实用人才，研究开发实用技术，促进高等职业技术学院的人才培养模式、教学内容与课程体系、教学方式等方面的改革，更好地为地方的经济建设和社会发展服务。
       4．我国的本科院校应由国家教育部统一组织教学评估，专科学校应由省教育厅组织对办学条件和教育质量的评估，以提高教育质量和办学效益。
       (四)建立以学分制为主要内容的教学管理体系
       在加拿大乃至整个西方发达国家的高校普遍实行完全学分制，体现了以人为本的教育思想。高等院校实行完全学分制其基本条件是，高校应具有高素质的教师队伍，全面、充足的可供学生选择的课程，开放的教室、实验室、图书馆，严格、规范的教学管理制度。这种学分制的主要优点是，学生可以根据个人的兴趣、爱好、天赋、特长以及未来发展的需要自主设计学习方法、选择课程，自主学习，形成个性化的知识、技能体系；学生还可以根据市场需求有针对性地选择学习的课程，为将来就业或进一步深造做好知识结构和专业技能方面的准备；实行弹性学制，学生可以根据自身经济条件和其他方面的因素，自主选择学习课程。
       总之，在学习外国高校先进经验和总结我国学分制改革经验的基础上，制定出学分制的管理办法和实施细则，以便实施严格、规范的管理。高校可以按学科门类招生，允许学生在学科门类范围内自主选择课程，完善知识结构、提高专业技能，培养创新精神和实践能力，为学生的就业或深造奠定良好的基础。同时，制定按学分收费的管理办法，培养学生具有分担与补偿高教成本的观念，减少拖欠学费的现象，保证学费及时足额地到位，实现学校经费的正常运行，提高教育质量和办学效益。
       (五)加强国际教育的合作与交流
       1．我国的高等教育应进一步强化政府对高校招收国际留学生的指导、协调和服务职能。
       2．强力推动教育的国际交流与合作，进一步加大在教师培训、学生交流、与国际的合作研究等方面的力度。
       3．制定相关政策，推动高校之间教师互聘、仪器设备和图书资料等资源的共享，建立产、学、研合作体系。
       加拿大的高等教育虽然有许多特色和经验值得我们借鉴，但是由于国情的不同，我们要具体问题具体分析。例如：加拿大联邦政府不设教育部，没有制定统一的教育政策和制度，各省教育事务由各省教育部负责，属于高度地方分权型的高等教育管理体制。我国高等教育实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省为主的体制，属于中央集权和地方分权相结合的高等教育管理体制。由于我国幅员辽阔，各省、区之间的教育、经济、科技、文化、人口差异较大，这一高等教育管理体制是符合我国国情的正确选择，它有利于推动我国高等教育的快速、平衡发展。
       [责任编辑　焦薇缜]