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       摘要：一站式办公制度对打造城市文化核心竞争力具有重要作用，但是目前一站式办公制度的建设还存在着诸多问题，严重地影响了城市文化核心竞争力的提升。为此我们要创新和完善一站式办公制度；加强一站式办公制度的行为文化建设；提高从业人员的素质；完善监督制约机制；科学设置“窗口”；积极推动电子政务等，以提升城市文化核心竞争力。
       关键词：城市文化核心竞争力；一站式办公；制度文化；效率文化
       中图分类号：D523
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2007)04—0103—05
       未来城市的核心竞争力将主要表现为文化的核心竞争力，城市文化核心竞争力是指城市文化中那些有个性的、难以复制的、具有可持续竞争优势的文化竞争力。效率文化是形成城市文化核心竞争力的主要内容。一站式办公就是城市政府及其各职能部门为了方便企业和群众办事，切实简化办事程序，规范行政行为，提高行政效率，将办公地点集中起来的一种政务制度文化。这一制度文化的核心、灵魂及其优势所在，就是“一站式办公，一条龙服务，一个窗口对外”。作为一种由改革开放催生而成的城市制度行为文化现象，一站式办公在不同的城市有不同的效果，其原因在于城市所具有的文化个性相异。在经济发达的城市，一站式办公正以它的实际行动向人们昭示了政府就是为人民服务，服务就必须要有高效率。高效率就是珍惜群众的办事时间，注重政府的办事效率，增强投资者的信心，推动城市化的快速发展。因此，一站式办公制度的有效实施，将通过政府制度的行为文化方式的改变，对打造城市文化核心竞争力起到重要作用。学界对此问题的研究目前才刚刚起步，但此前关于政府改革的研究已有相当规模。国外学界比较有代表性的是戴维·奥斯本和特德·盖布勒所著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书。该书就改革美国政府提出了十大原则，其中之一是“竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去”。这十大原则传递着一个核心思想，那就是对政府进行企业化改造或改革，即“企业化政府”。应该说，政府企业化是20世纪70年代以来流行于西方许多国家的一种政府组织思想。美国政府的企业化改革内容之一就是行政理念的更新，即参照企业经营理念中的顾客、服务、质量、效益等概念，破除行政本位、管理导向、对上负责的传统观念，确认纳税人或公众为政府的顾客，由对上负责转变为对顾客负责，在公共行政中强化服务意识、淡化管理意识，并力求提供高质量的优质服务，强调少花钱、多办事、办好事的行政法则。进入21世纪以来，国内学者对企业化政府也给予了更多关注，其中较有代表性的，如李沂明先生的文章《企业化政府与中国的政府再造》；张琪、张荷莲、陈文满先生的文章《政府文化与企业文化的比较分析：借鉴与创新》等。综合他们的观点可以概括为：(1)政府存在的目的在于对民众的需要应给予充分的回应，政府再造最重要的在于塑造一个具有公共服务精神的政府，服务型政府意味着政府是手段，而人民是目的，政府是公共利益的代表，政府不仅要重视行政资源的有效运用，也应该重视公共服务水平；(2)要在整个政府大系统内大力推进更新工作观念，强化政府人员的服务行政观念、效率观念和效能观念，要赋予政府文化以新的内容，培育自觉的政府意识，塑造规范的政府伦理，要确立绩效型制度文化、契约型制度文化，以适应市场经济发展要求的法理型政府文化的需要并以此为发展方向，建立契约化服务关系等；(3)多个办公窗口集中于大厅并不重要，一站式服务要立足于网络等。还有一些学者针对当前政府审批制度的改革提出“强调服务型政府的重要性”和“发挥中介组织的积极作用”等主张，都很有独到之处，从而也为笔者的立论提供了印证。笔者认为，一站式办公制度的优劣与城市文化核心竞争力的强弱成正相关，它不仅仅是一个办公方式改革的问题，更重要的它还是一个城市文化核心竞争力的问题。
       一、打造城市文化核心竞争力需要一站式办公制度的支持
       (一)一站式办公制度应符合市场经济发展的要求
       我国传统的行政审批程序，是由具有行政审批权的部门自行设置审批条件等事项，且由自己组织行政审批活动的、具有计划经济特征的审批程序。这种审批程序有三大弊端：一是透明度不商；二是效率低下；三是滋生腐败。这是与发展市场经济相矛盾的。在以往，凡是经商办企业的人几乎都有一个共同感觉，那就是申办营业执照很困难、手续很繁杂，如新办一个企业，总是要先到工商行政管理部门进行名称预先登记，还需要开具房产证，进行验资、审批。如果申办的是歌厅、舞厅或经销烟草等，还要到文化管理部门、烟草专卖管理部门审批，之后又回到工商行政管理部门领取营业执照，接着再到公安部门进行印章审批，到银行开设账户，接下来的还有税务、统计、社会保险等一系列登记内容。随着市场经济的发展，人们的时间观念和效率意识都随之加强，那种人浮于事、推委扯皮的行政审批程序已成为城市经济发展的桎梏。如何迅速改变这种状况，简化行政审批程序，成了事关城市文化建设的关键问题。鉴于市场经济具有公平性、开放性、竞争性的特点，一站式办公制度应运而生。一站式办公制度具有集中办公、公开审批的特点。它通过程序的简化，减少了政府对企业的干预，最大限度地为企业发展提供了便利条件，这既有利于保障市场主体的公平竞争，也有利于行政主体依法行政。在一站式办公制度下，由于审批事项能在同一个窗口接件，同一个窗口领取审批结果，从而大大缩短了审批时间，提高了服务效率，同时这样的阳光作业方式公开、透明，对于清除滋生腐败的土壤有着重要的作用，因而它符合市场经济发展的要求，适应市场竞争的需要。一站式办公制度作为开放型中国的一种崭新的政府办公方式，体现了城市政府制度行为文化的创新，它意味着政府部门开始由以往的低效率的“衙门”式部门向今后的高效率服务型部门的转变。
       (二)一站式办公制度应适应WTO的挑战
       中国加入WTO，与其说是中国的企业加入WTO，不如说是中国的政府加入WTO。从WTO的规则看，更多的是对成员国政府的约束而不是对企业的约束。简言之，就是要求成员国政府的相关行为必须公平、公开、高效、廉洁等。这些均意味着行政审批的项目、条件、程序都必须按照统一、公正、合理的方式实施。否则，不仅会受到WTO规则的制裁，而且还会阻碍中国对外开放和融入世界经济主流的进程。一站式办公制度减少了行政审批的随意性，增加了透明度，提高了工作效率，真正体现了WTO对政府职能转变的要求。这种办公方式通过对服务窗口进行整合实行业务重组，解决部门之间条块分割的“拼盘”现象，形成合理的工作流程，从而减少了审批环节，缩短了审批时间，方便了投资创业者，提高了办事效率，对于切实转变政府职能，改善投资环境，促进城市经
       济跨越式发展具有重要的推动作用。城市化的机遇之争，在很大程度上就是环境之争。随着市场经济的发展以及与国际惯例的接轨，投资者对于投资环境的要求越来越高，对于环境的选择也越来越严格，从某种角度看，环境就是资本、环境就是效益。硬环境的改善能给城市增光，软环境搞好了更能为城市添彩。因此，政府必须以开明、开放、优惠的投资政策和高效、快捷、优质的服务，树立良好的对外开放形象。一站式办公制度的实行，犹如从政府机关内刮出的一阵清风，刮出了高效率、新作风，也刮出了城市政府的好形象，对优化投资环境，推动城市发展，打造城市的文化核心竞争力起着越来越明显的作用。
       (三)一站式办公制度有利于反腐倡廉
       启蒙思想家洛克认为，如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使自己免于服从自己所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反社会和政府的要求。可见，制定法律和执行法律两者权力的分离，对保证权力和利益的脱钩意义重大。就行政审批而言，当审批依据、审批条件、审批程序的确定及审批费用的收取等完全与行政审批部门分离，审批部门只具有严格依法履行程序的职权时，才能确保审批过程的客观、公正。传统行政审批程序导致审批权力高度集中，缺乏透明度和规范性。同时，国家也未制定统一的法规约束审批的各个环节。因此，受部门利益和个人利益的驱动，行政审批难免“暗箱操作”，“权钱交易”也会不时产生，虽然国家也采取了一定措施，力图消除这些现象，但收效甚微。实际上，在传统审批程序中，审批机构的工作人员如何以及是否从审批中获得好处，在很大程度上取决于他们的职业道德与意志，掌握审批权的人要完全抵制利益的诱惑是相当困难的。但一站式办公制度却不同，一站式办公制度采取公开办公的方式，避免了“暗箱操作”，成为真正的“阳光作业”，消除了腐败滋生的条件和土壤。程序的公开性、规范性、审批人员的相对独立性和审批收费的统一性，都能有效地遏制审批中的非法干预和不正当利益的获取，从而克服了行政审批中的腐败行为，推进了干部的廉政建设。
       (四)一站式办公制度有利于塑造良好的城市政府形象
       考察一个城市的政府是否执政为民，关键要看其是否在为城市全面、协调和持续的发展谋事。以往的计划经济条件下长期的官本位意识，使得政府部门养成了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“衙门”作风，投资项目审批事项多，审批程序不同步，各部门自行其是，办事效率低下，审批行为迟缓。办事程序不公开、办事行为不规范等现象，既增加了政府行政成本，又给企业发展带来了麻烦，势必影响城市的竞争力。因此，必须重塑政府形象，积极推进以规范政府行为为重点的各项政务管理改革。一站式办公制度的实行，极大地方便了办事群众。原来因科长不在或局长不在而拖延了审批时间的现象没有了，即使值班领导均不在，只要手续齐全，其他办事人员也可代为办理。这种办公方式，拉近了干群距离，增强了政府与民众之间的亲和度。同时，多个部门在一个办事大厅中工作也是一种互相学习和监督的机会。政府各窗口在相互学习和敦促中，不断提高服务质量，使政府的整体形象得以有效提高。
       二、一站式办公制度文化建设目前面临的问题
       一站式办公方式作为一种制度已在我国各城市中得到普及，不少城市尤其是发达地区的城市，通过一站式办公制度的具体实施，在树立城市形象、增加城市吸引力、打造城市文化核心竞争力等方面成效显著。但在更多的城市中，这种制度文化建设尚需时日，一些突出的亟待解决的问题成为一站式办公制度推行中的梗阻，主要表现在以下四个方面：
       (一)三种关系尚未理顺
       在一站式办公制度内存在着三种基本关系，即原审批部门与派出人员之问的关系、联合办公机构与各窗口服务人员之间的关系、联合办公机构与原审批部门之间的关系。我们只有处理好这三种关系，才能保证一站式办公制度的正常运转。但从实际来看，这三种关系并未理顺。具体表现在：(1)原审批机关对派出人员的支配和控制权过大，使派出人员的行为难以独立；(2)联合办公机构对各窗口的管理和监督权过小，往往仅起协调作用；(3)原审批单位和联合办公机构对窗口服务人员的监督管理权交叉、重叠，要么使审批人员夹在两者之间而难以适应，要么两机构推卸责任而疏于对服务人员的管理和监督。上述关系如不能给予理顺，将会对一站式办公制度构成极大的危害。因此，必须予以足够重视。
       (二)规范程度不够
       一站式办公制度要求审批行为的条件、环节等各方面都应按照统一、规范的标准进行，但在实践中并未完全落实。主要有以下表现：(1)公开内容随意性强。本应公开的内容，如审批所需材料、收费标准等往往不齐全，有些内容甚至不予公开。(2)收费制度不完善。在实践中仍有一些小型联合办公机构并不设立统一收费机构，而由各办事窗口自行收费，这难免使人们对收费的公正性和去向产生疑问。(3)办公窗口的审批权限、审批方式没有明确。一些办事窗口并没有审批实权，而是接收申请并带回原单位由具有实权的部门进行审批。由此来看，一站式办公制度也就名存实亡。除此之外，在审批期限、公开方式等方面也存在不够规范的现象。
       (三)服务人员的素质参差不齐
       由于对联合办公的目的和性质认识不同，一些派出部门把敬业精神强、业务水平高的人员派到服务窗口，但也有单位派送的人员业务能力差，缺乏敬业精神。一些单位过分强调派出人员的文凭、行政级别而忽视其办事能力；还有些单位强调派出人员的审批经验而忽视其行政级别，也就是说新派出的普通人员往往难以独立行使职权。一些部门对派驻办事窗口的人员不固定，还有一些部门把业务生疏或不懂业务的人员派来充数。另外，也不排除即便在一站式办公大厅工作的人员也会发生权利寻租现象。由此导致办事窗口的职能发挥不充分，该办的事办不了，反而增加了办事手续，拖延了办事时间，影响了工作效率，背离了设立一站式办公的初衷。可见，办事窗口服务人员的素质的高低直接影响到审批的公正与效率，关系到申请人的利益，同时也影响了办事窗口形象，也有损窗口间的协调配合，使一站式办公制度难以达到理想的效果。
       (四)联合办公机构和服务窗口设置随意性大
       由于目前一站式办公制度尚处于探索阶段，国家没有相关法律、法规明确规定哪一级政府应设联合办公机构，这种机构应包含哪些服务窗口，联合办公机构内部应设立哪些配套机构等，因而客观上造成了目前各级政府或行政职能部门纷纷设立联合办公机构而导致混乱的局面。如有的联合办公机构规模过小，只是原审批机构的简单组合；有的联合办公机构规模
       过大，其内部所设立的部门众多，形成职权重叠或交叉；更有甚者，有的审批项目既可在联合办公机构办理，也可在原审批部门办理，或原审批部门只分出部分审批项目而继续垄断部分审批权。这些现象均给审批申请人造成极大的不便。另外，一些联合办公机构的设施简陋，便民措施欠缺，从而削弱了联合办公窗口的服务性、示范性，给人一种形同虚设的感觉。
       三、完善一站式办公制度，努力打造城市文化核心竞争力
       一站式办公制度的上述不足，已经严重制约了城市文化核心竞争力的形成，必须及时采取措施予以改善。具体路径如下：
       (一)加强一站式办公制度行为文化的建设
       一站式办公制度行为文化的建设，是在建立一站式办公制度的基础上，要求参与该项工作的部门和人员养成相应的服务意识和工作习惯，这种将一站式办公制度内化为工作部门和工作人员的内在品质的过程就是一站式办公制度行为文化的建设过程。因此，相关部门和人员应该从培养服务意识做起达到习惯养成的目标，具体要做到以下几点：
       一是严格执行办理事项公开制度。实行“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”，要坚决制止明进暗出、“双轨”办理等违规行为。二是严格执行限时办理制度。对要求审批的一般事项，原则上应在规定工作日内完成，对重大事项的审批，管理机构应尽快联络和组织有关人员进行协商，并在规定工作日内予以回复。三是建立反馈意见制度。管理机构应依法受理企业、群众对各级政府及其所属部门以及个人违法违纪行为的投诉。一般性投诉应立即予以解答，重大事故或案件应迅速组织人员向政府报告，并在规定工作日内予以回复。四是严格执行征求意见制度。及时收集和了解企业、群众在生产经营和生活中遇到的问题和困难，要热情地为他们出主意、想办法、排忧解难，增强企业发展的信心与动力，使企业愿意来、引得进、留得住，形成以商招商、以外引外，留住一家，带来百家的招商引资新格局。
       (二)注重队伍建设提高从业人员的素质
       一站式办公制度是展示政府形象的“窗口”，也是展示单位领导形象的“窗口”。“窗口”是一线工作岗位，由政府机关作后盾；“窗口”是主战场，政府机关是大后方。“窗口”形象差，城市政府形象就要受损，单位领导的形象也好不了。因此，必须把“窗口”人员的选拔当作大事来抓，当作本部门形象来抓，做到单位围着“窗口”转，“窗口”围着群众转、围着企业转。正因为“窗口”太重要了，所以各单位在选派人员的资格认定方面要严格把关，保证派驻办公大厅的人员必须是精兵强将。一般来说，这些人员应该具有较高的政治思想觉悟和职业道德水平；具有较丰富的行政审批经验和扎实的专业知识；熟悉与行政审批事项有关的法律、法规和规章制度；拥有行政审批权力和一定的行政级别。同时，为保证服务人员的队伍稳定，原派出单位应采取特殊措施，以确保派出人员在福利待遇、晋级、调薪等各方面不受歧视。为了提高服务人员的办事能力，派出机关或服务中心的管理机构还应对服务人员进行多层次、多种形式的培训。单位领导要定期到“窗口”值班，形成部门领导值班制度。
       (三)完善监督制约机制
       历史学家阿克顿说过：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”因此，对权力必须进行有效的制约和监督。目前，有不少对服务窗口人员的监督主体，但最有效的是原派出单位，因为它几乎控制了服务人员的选派、升迁、待遇等各个方面。但由于派出人员集中办公，所以派出单位对服务人员的经常性、连续性监督是难以落实的。同时，由于联合办公机构管理部门的主要职责在于协调和服务，所以原派出单位也难以有效地监督各服务窗口的工作。虽然，在实践中一些服务中心也成立了由同级纪检、监察部门组成的监督小组，但要对各窗口服务人员进行全方位监督仍显不足。因此，应该在联合办公机构内部设置自己的、专门性的监督机构，其主要职责在于及时发现服务人员的违法、违纪行为，并给予有关违法、违纪人员行政处分或通报有关部门进行处理。同时，它还拥有建议权，如建议有关行政机关撤销违法实施的行政审批项目等。为了及时保护申请人的合法权益，在上述的监督机构可设立“投诉中心”，以便监督机构了解情况和解决争议，或对违法、违纪的审批人员进行处理。这样一来，专门监督机构既可以履行对窗口服务人员的日常性监督，又可以作为派出部门监督其派出人员的桥梁，从而避免派出部门对派出人员的监督缺位或滥用监督权。要把服务窗口置于社会监督之下，服务窗口的运作质量如何，各部门的服务满意程度如何，要由群众和社会各界来评价。要真诚地欢迎群众监督、舆论监督、法律监督和民主监督。
       (四)科学设置服务窗口
       进入一站式办公大厅审批的项目，要选择那些真正与基层和群众密切相关且又需要公开透明的项目。要本着实事求是的原则，业务多的部门可以多设几个办事“窗口”，业务少的可以少设几个“窗口”，优化“窗口”的服务内容，严格杜绝形式主义。各部门的服务窗口集中设置在一个大厅，各职能部门要授予本部门人驻大厅的服务窗口一定的行政决定权和审批权，由各服务窗口依权办理相关事项。要成立一站式办公大厅管理机构，用以协调各个服务窗口。所有受理事项，能够由服务窗口即时作出处理的，要即时处理；一般问题和一般审批事项需要由职能部门审批的，由本部门按程序审批，审批结果由服务窗口转达行政相关人员；重大问题和审批事项需要有两个以上相关部门共同办理的，由管理机构统一协调相关部门的服务窗口，形成互联审批。
       (五)电子政务应是一站式办公的最高境界
       由于一站式办公是手段，提高行政办事效率是目的，因此，一站式办公服务模式也需要不断创新。应利用信息时代的微电子网络技术协同办公，提高行政办事效率。这既有利于政府的公平、公正、公开原则的贯彻实施，也有利于推动市场交易和竞争秩序的规范化。北京海淀区政府已经摸索出了一套切实可行的办法，这对于解决群众到政府办事难、手续繁琐和填表麻烦的状况是行之有效的好办法。当下有条件的城市应当采取有效措施，积极鼓励和推动电子政务的推广和应用。
       综上所述，一个有竞争力的城市必然有一个重视政务文化建设的政府。城市的发展需要市场经济的推动，市场经济是时间经济、效率经济。一站式办公制度的有效实施，是城市政府时间观念、效率观念、服务意识等政务文化的集中体现，而保持、发扬和创薪这样的政务文化，正是一个城市的可持续竞争优势之所在。
       [责任编辑　王华生]