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       摘要：由于财政分权和垂直控制的人事体制使地方政府处于一种独特的“自主”地位，并蜕变为具有自我特殊利益诉求的行动主体。只有恢复它们的公共性基础，地方政府才能克服这种“自主性”，才能实现向服务型政府的转型。
       关键词：财政分权；垂直控制；人事体制；公共性；服务型地方政府
       中图分类号：D631.12
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2007)04—0108—06
       随着建设服务型政府的呼声的高涨，地方政府的转型也越来越成为学者关注的热点。然而，这种理想的服务型政府体制的建构与我国地方政府体制的现状又紧密相关，它形成了政府改革的历史性路径依赖。因此，只有深入分析我国地方政府的现实状况及其制约性因素，才能真正实现服务型政府体制的建构。
       在现实的政治实践和理论研究中可以看出，影响政府转型的核心因素是财政体制和人事体制的变革和发展，因为二者决定着利益分配和权力运作的发展逻辑，是体现政府性质的主要标志。因此，只有了解我国地方政府在财政和人事体制方面变革的内在规律，才能对地方政府的运作机制有一个客观的认识，在构建服务型地方政府体制的过程中做到有的放矢。从财政分权和人事体制的视角来分析我国地方政府转型的研究，主要有以下两种分析模式。
       第一种是从财政分权和财政制度建设上来研究地方政府的转型，认为由于配套制度建设的不完善，导致了在财政分权的背景下地方政府自我利益的膨胀。王绍光(1997年，2002年)从财政分权的视角研究我国政府转型，在学术界有着较大的影响。他认为，财政分权导致地方政府在与中央政府和地方社会的博弈中处于有利的地位，从而使它蜕变成为一个具有自我利益取向的主体。在自我私利的驱动下，地方政府向服务型政府转变的进程受到了负面的影响。在如何解决这一问题的思考中，王绍光主要侧重于财政监督和制度的改革，较少涉及人事体制与财政分权对地方政府转型的双重影响。姚洋(2003年)则关注到财政分权之后，地方政府的“自利性”在我国垂直控制的人事体制之下，并未得到有效的监督和制约，反而使地方政府的预算外收入进一步增加。他主张从监督的制度化、可控性等层面进行改革，但其对政府“公共性”的社会基础在地方政府转型中的作用则较少涉及。
       第二种是从以人事体制为核心的行政体制来研究地方政府的转型，认为由于人事的垂直任命和控制，导致了地方政府在行政体制中缺乏自主的空间，形成了地方政府依赖上级政府的“压力型”行政体制，它导致了地方政府与地方社会的脱离。荣敬本先生主持下的调查组(1998年，2001年)在对河南省新密市等地进行了长期考察调研的基础上，提出了“压力型政治体制”的分析视角。他指出，由于我国的各级地方政府的管理主要是靠上级制定指标、层层加码、逐级实压等方式进行的，从而导致地方政府被迫以完成上级任务为工作重心，与地方社会的公共利益相脱离。在这种“压力型”体制下，垂直控制的人事管理方式是它的主要组成部分，人事的垂直控制将地方政府的政治绩效考核和官员的升迁，与上级政府紧密相连，使地方政府脱离地方社会，丧失了自主性空间。
       仅仅从人事控制方面来研究地方政府，自然就会得出荣敬本先生的这种结论，但如果把它和财政分权结合起来就会发现，地方政府却有着较大的、谋取自我利益的制度空间，这也是本文所要探讨的核心内容。本文分为三个部分：一是说明现代政府运作的内在机制和我国构建地方服务型政府的目标；二是分析我国地方政府转型的现状和制约因素；三是对我国地方政府的转型提出探索性建议。
       一、现代政府的运作逻辑与我国构建服务型地方政府的目标
       现代国家的诞生对政府自身的发展具有重大的历史意义。它意味着政府不再是维护君主或帝王统治的权力工具，而是具有“公共性”的、主权意义上的组织主体。因此，对政府的研究也不再局限于权力和控制，而是着重研究政府如何实现人民主权、体现民意、代表人民进行统治这些方面。也就是说，如何建立服务型政府成为学者们研究和关注的重点。这也是行政学为什么能够成为一门独立的学科并日益受到人们的重视的原因所在。但在现实的政治实践中，政府要摆脱权力控制的工具性角色，真正代表人民进行统治，成为具有“公共性”的主体，依旧还有很长的路要走。
       由于国际生存环境的激烈的竞争和国内政治稳定的需要，政府运用权力进行社会控制依旧有它的必要性。它们实现政治控制的主要方式，就是通过对财政权和人事权的控制对社会资源进行垄断性分配，从而实现国家主权的独立和社会的稳定。然而，随着人民主权和自由等价值观念的深　入人心和实践的发展，人民日益要求政府从政治控制的角色中摆脱出来，转向为社会服务，从而真正实现人民当家做主，这也是当代政治民主化的一个重要内容。因此，在对现代政府转型的研究中，考察财政权和人事权不同的结合方式，可以判断出一个政府是集权性质还是分权性质，从而对民主政治建设作出实质性的判断。这里的分权主要是指中央政府分权予社会和地方政府，让社会和地方政府共同参与政治治理。其分类有四种：(1)财政集权与人事任命、人事控制的结合，这样的政府是典型的集权政府；(2)财政分权与人事分权相结合，这是理想的政府模型，它是服务型政府的终极目标；(3)财政集权与人事分权相结合，这是一种理论意义上的设计，当前还很难在现实中找到与之相对应的模式；(4)财政分权与人事任命、人事控制相结合的政府，这是一种过渡性模式，即在政治实践中，它是从集权政治控制转向分权服务型政治的过渡模式，它与我国当前政府发展模式类似，因而具有借鉴意义。正因为如此，笔者采用了这一分类模式，试图对我国如何构建地方服务型政府进行分析。
       我国虽然是与资本主义国家有着本质区别的社会主义国家，政府的性质和使命已经有了根本性的变化，但是在特定的革命环境和国际生存压力下，建国初期我国采取了计划经济和行政控制的统治方式。在这种历史的路径依赖下，对我国当前提出的建构服务型地方政府有着深刻的影响，这将在本文的第二部分进行详细论述。现主要论述我国构建地方服务型政府与财政权以及人事权的内在关联。
       “以人为本”是我国建构服务型地方政府的理念和价值取向。“人”就是指广大人民群众，它要求政府的一切管理活动的终极目标和根本价值的选择是以广大人民群众为根本，这是现代公共服务型地方政府的本质特征。在这一价值理念的指导下，政府不再是以政治控制为主要运作方式，而是回归社会，以社会为本，即政府不再是公共管理的唯一主体，而是重要的主体之一，政府应该分权社会，发动社会各种组织主体和公民广泛地参与政治决策，走政府与社会共同治理的道路。参与、合作、互动则是它具体的实现途径。
       长期以来由于我国地方政府一直是一种官本
       位、权力本位的管制型政府的运作方式，“单边主义”和信用缺失的现象比较严重。在这种动作模式下，运用财政权和人事任命权控制地方的社会资源，出现了以发展经济、经营城市的名义进行圈地、兴建开发区，以公共利益的名义强行拆迁民房，以及拖欠农民工工资等现象。这就脱离了“以人为本”的管理理念，很难把中国的改革事业推向一个新的阶段，甚至政府的合法性也会遭到一定程度的挑战。与此同时，广大群众却又日益迫切地期望能建设一个公开、透明和没有腐败的政府。
       要摆脱当前这种困境，构建“以人为本”的服务型地方政府，就需要地方政府能够分权于地方社会，走地方社会共同治理的道路。具体方式就是改变地方政府运用财政权和人事权对地方社会资源垄断的局面，实现地方社会的独立自主，充分发挥地方社会参与公共治理的积极性。
       二、地方政府改革的制约因素及其现状分析
       十一届三中全会以来，我国政治体制改革所体现的重要规律就是经济发展推动政治的演变，也就是财政的分权推动人事体制的变革。因为，我国从全能性政府向有限性政府的改革就是从经济分权即中央与地方财政分权开始的。然而，随着经济的快速发展，尤其是社会主义市场经济的建立，我国政治体制改革具有明显的滞后性，也就是政治控制阻碍了经济的发展。而政治控制的核心逻辑就是人事体制的垂直控制，它决定了下级政府的绩效考核是以上级政府制定的指标为标准，从而丧失了为社会服务的“公共性”。因此，我国地方政府在财政分权和人事控制这种体制下，面临着一系列困境，主要表现为：地方政府官员的行政任命来自上级政府，与地方社会公共利益相分离；财政分权赋予了地方的自主性，但是分配的主体却又是与地方公共利益无关的行政官员，因此用于地方公共建设的财政资源蜕变为政府官员获取政治资本的工具。
       (一)财政分权与地方“自主”
       自1978年以来，财政分权一直都是中国经济和政治改革的重要组成部分。有关分权的一系列的财政制度安排使得地方政府，尤其是省级政府享有对财政收入的剩余控制权，这些制度安排为促进地方政府的经济改革和发展当地经济提供了重要的财政激励。同时，分权也增加了地方政府的“自主性”，这不仅使它在与中央进行利益博弈中取得讨价还价的优势地位，更为重要的是，地方政府在博弈过程中获得了独立的利益空间和自己的利益诉求。
       首先，财政分权对地方政府的财政激励削弱了中央政府的税基，中央政府向地方政府的转移支付和中央与地方政府之间的税收分配体制，使地方政府获得了规模巨大的预算外收入和非预算自筹基金。这进而导致了中央政府的财政收入占财政总收入的比例持续下降，从1978年的35％下降到1992年的12％。虽然，1994年的财政改革，也就是分税制改革，极大地改变了国家收入的分配体系以及中央政府和地方政府财政收入的能力之问的对比，然而支出责任之间的划分并未作出相应的调整。地方政府对地税的管理享有更多的控制权，从而使地方政府对财政资源的剩余控制权进一步扩大。因此，始于20世纪80年代的财政分权在1994年分税制改革后并没有停止。地方政府支出自主权的扩大会使地方政府的投资行为扭曲，因为地方政府想从中央政府得到更多的资金。此外，更多的支出责任使地方政府有了取得预算外收入的动机，下放的财权又使地方政府具有了取得预算外收入的权力，这事实上为软预算约束提供了更大的空间。
       其次，在地方政府公共物品的供给方面，财政分权背景下的财政激励不仅显著地改变了公共物品供给的结构，而且改变了政府预算内支出和预算外支出的模式。在财政分权的背景下，地方政府与中央政府之间并不是良性合作的关系，而是一种利益博弈的关系，在这种博弈中地方政府有着自身的利益诉求。当地方政府在获得较大的自主权之后，尤其是随着预算外收入和非预算自筹资金比重的急剧扩张，地方政府在为地方社会提供公共物品的过程中，逐渐形成了一个具有自我利益的行动主体，有明显的自身利益的诉求。它为地方社会提供公共物品的方式是运用预算外支出和非预算自筹资金，在缺乏有效监管的条件下，这些资金运作效率低下，而且它的真正目的在于行政扩张而不是经济增长。这样，“国家”的各级机构就越来越将“国家”的职能即提供公共物品的职能作为业余的职能。因此，政治分权的改革为地方政府成为独特的自我利益主体的行动者留下了制度空间，而且在财政分权的影响下进一步膨胀。
       针对以上现象，上级政府为了防止地方政府过度“自主”，进一步加紧了对下级政府人事的控制权。地方主要领导是由上级政府任命的，上级政府对下级政府官员具有几乎绝对的权威。为了强化领导和便于官员的管理，上级政府往往依赖一些可以度量的指标来考核下级政府官员，尤其是“一票否决”制度给地方政府造成了很大的压力。由此而造成的结果是，下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视了本地民众的要求。这几乎成了中央政府制约地方政府的唯一方式，也几乎是地方政府受监督制约的唯一的有效方式。但事实证明这种监督制约方式在中央政府与地方政府利益博弈的影响下，也是有限度的。
       从结果来看，地方政府并没有成为地方社会公共利益的代表者，而是一个具有独特利益的结构性行动主体。究其原因，笔者认为主要在于地方政府自我定位的错误和有效监督的缺失，即在授权机制上，地方政府的委任源自自上而下的任命，并没有真正意义上的地方授权。正是在这种授权机制下，地方社会无法实现对政府进行有效的制约和监督，而且处于弱势地位，对地方社会公共物品的供给是地方政府为了塑造自我政绩形象的目的，而非公共利益；与此同时，财政分权和市场化的政治改革虽然带来了经济的增长，但另一个重要的后果就是，中央对地方的监督也随之弱化。所以，地方政府的“自主性”也就是一种“公共性”缺位意义上的、自我利益与公共利益对立的“自主”。因此，为了更好地了解和分析这些现象，我们需要对地方政府的人事任命和绩效考核体制进行深入分析。
       (二)垂直控制的人事体制
       从我国行政体制来看，总体上仍体现为一种集权特征。在改革前，它是以单位制为细胞、以纵向组织为中介的高度中央集权的体制。单位制是整个社会的细胞，在单位之上，是以层层行政区为中介的各级组织，而中央则是纵向组织的最高层。整个组织是高度中央集权的，从某种意义上来说，省、地、县区、乡镇各级领导单位机构都是中央政府派出或延伸的机构，其主要职能是贯彻中央的方针政策。改革开放之后，我国尽管在转变政府职能以及市民社会重建方面有重大发展，但全能主义时期形成的基本政治与组织框架仍然存在，国家控制社会与经济的状况并未发生根本变化。它主要体现在行政人事体制的垂直控制，即下级政府及其官员的政绩考核以及奖惩标准均来自上级政府制定的一系列可以量
       化的指标。而且这些指标自上而下层层加码，形成了“压力型”的行政体制。
       所谓“压力型”体制，就是地方政府的政治绩效和考核标准来自上级政府，其主要目的是在区位竞争中实现经济赶超。具体而言，就是地方社会的经济和政治的发展，是与上级政府下达的各项指标紧密相关，并以所下达的各项指标来评价。为了完成经济赶超任务和达到各项指标，各级政府把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩和人事考核。由于这些任务和指标主要部分采取的评价体系是“一票否决制”(即如果某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予其各种先进称号和奖励)，所以各级地方政府实际上是在这种评价体系的压力下运行的，其主要特征是将各种经济发展任务和财税利润指标进行量化分解，层层下达。完成这这些任务和指标是评价每个组织和个人政绩的主要标准，由此形成一种自上而下的压力。
       目前，某些地方政府在上级领导部门指标的压力下和赶超先进的口号下，其绩效指标的设定、评估都围绕着“赶超”这个中心。指标设定只追求单纯的数字任务，与当地的实际条件和民众需求严重脱节，致使很多工作最终不可能达到预期的目标。所以，作假数据，虚报指数等欺上行为比比皆是。“数字出政绩”成为其一大特色，严重背离了客观事实。在这种绩效指标的引导下，许多地方政府为了以大投资换得高增长的“政绩”，强行向群众集资、摊派，盲目搞大开发、大建设，争取多出、快出的形象工程。这些行为损坏了政府的形象，影响了干群关系，导致地方政府与地方公共利益相脱离，丧失了政府的“公共性”。
       这种行政人事的垂直控制体制，对于消解财政分权的负面作用，如地方保护主义等有一定的效果。但是，这种正面作用的一个前提条件是地方政府及其官员必须受到来自同级权力和职能部门的有效监督，以及来自当地民众的有效监督。如果没有这种制衡作用，财政分权就会因为垂直行政集权而产生强烈的负面作用，其中最为根本的就是地方政府“公共性”的丧失。财政分权导致地方政府的“自主”，垂直人事控制体制却使地方政府的合法性源自上级的任命，地方政府与地方社会“公共性”发生分离。在这种双重作用下，地方政府形成了独特的自我利益主体，从而无法为地方社会提供良好的公共物品。要建立服务型的地方政府的首要措施就是要改变地方政府这种独特定位，恢复它的“公共性”，只有这样才能做到在政府与社会、与市场、与上下级政府建立良性互动的合作关系，才能成为真正的高效的责任政府。
       三、重建地方政府的“公共性”，正确处理政府与社会的关系
       “公共性”是政府合法性的主要体现，其理想目标就是建立政府与社会共同治理的新模式，走国家与社会共同治理的道路。地方政府作为国家宏观政策的执行者和地方公共利益的代表者，是国家与社会的双向互动连接点。它要求地方政府在正确执行上级政策，接受上级政府监督的同时，更为重要的是还要做地方社会公共利益的代表者。因此，地方政府的“公共性”体现在两个方面：(1)上级政府的授权任命，这是它具有国家合法性的总体表现；(2)还要有地方权力机关——人大的授权(任免权)和监督，这是地方社会“公共性”的体现。关于上级政府的授权和任命将在另文详细探讨，这里主要讨论地方政府如何摆脱自我利益的束缚，真正成为地方社会“公共性”的代表者。
       1．从领导控制转向参与服务
       纯粹的上级任命和考核的人事体制最终会导致地方政府与地方社会公共利益的分离。要真正实现地方政府的“公共性”，就必须在人事体制上进行有效的改革，主要有两个方面：一方面，提升地方人大的地位，充分发挥宪法赋予人大在人事体制、立法监督等方面的权力；另一方面，在上一前提下，改变地方政府自上而下的对地方社会领导控制的角色定位，转化为积极参与和服务于地方社会的公共事务，并参与到服务的过程中，接受社会的监督和制约。
       首先，全面提升人大的地位，充分发挥人大的作用。在财政分权的背景下，地方政府之所以演变为具有自我利益的行动主体，其中一个根本原因就在于，地方人大在人事任命、立法监督等方面无法实现对政府的有效监督和制约。而要实现彻底有效的监督制约，就要充分发挥宪法赋予地方人大的权力。在现有的运作机制中，由于人大在客观上被边缘化为荣誉性的机构，并在人事安排上受行政部门的制约，其本身缺乏独立性。因此，要充分发挥地方人大的作用，就必须重新恢复人大的独立自主性。具体有以下措施：一是人大专门委员会要实行专业化，即对人大各个专门委员会的委员的选拔，不再是一种荣誉性的政治安排，而是要充分考虑业务的专业性，根据专业需求来考察人选。这种专业性的人才选拔机制，充分考虑了整个社会的各个行业和领域，具有社会代表性，能全面地代表整个社会。它有效地克服了由政治荣誉性带来的“组织”服务的狭隘性，更为重要的是，各个专业委员会能够有效地摆脱各种人事制度的制约，获得独立自主的决策性地位。二是实现人大代表专职化。我国地方人大代表都是兼职的，虽然他们在产生机制上有一定的法律程序和制度程序，但总体而言都与“组织认定”以及上级、同级政府有着密切的联系，反而与选民没有直接的关联。所以，人大代表的这种产生机制使他们只对“组织”负责，从而依附于行政体制。人大代表的专职化，使他们的产生机制直接与选民挂钩，他们就能够将全部精力投入到工作中，代表人民的利益，并直接向人民负责。这样他们就能够充分发挥立法、监督等方面的职能和作用，对政府实施有效的制约。三是强化地方人大的职能。地方人大在获得自身的独立之后，必须强化它的各种职能。尤其是涉及到有关地方社会公共利益的重大决策和立法，这些都应有人大来决定。这样它就能有效地改变地方政府充当地方社会发展的“代理人”的角色。更为重要的是，地方人大要充分行使它的监督权和任免职能，也就是说对地方政府的绩效考核的权力来自于地方人大。它进一步加强了地方人大对政府的监督地位，有效地制约了地方政府向自我利益主体的转化，突出了人民本位的执政理念。
       其次，实现地方政府的参与型角色定位。在恢复和强化地方人大地位和职能后，地方政府由全篚型向有限型政府的转换也就是水到渠成的事情了。作为有限性政府的理想目标，地方政府在自我定位上，首先要求它必须是地方社会公共生活的参与者和服务者，而不再是领导者。它要求政府在实际运作中，坚持政府与社会共同治理。在过去，政府以垂直控制的方式，发挥了重要作用。但现代生活的复杂性，尤其是社会主义市场经济的深入发展，使我国的社会生活越来越复杂，完全依赖政府的控制不仅不合时宜，而且也不太可能。为在当今社会生活和政治生活中确定政府结构和方向的那些政策和规划，乃是许多不同的社会结构和组织互动的结果，是
       许多不同观点和利益共同博弈的产物。在现代复杂的社会生活中，政府事实上就是个参与者，并且在大多数情况下是非常重要的参与者，公共政策仅仅是政府与社会共同治理的当下结果。
       在这种新的现实条件下，政府作为在推动社会朝某个方向发展的过程中的重要参与者，它与私人的或非营利的团体和组织协同行动，以寻求地方社会所面临的问题的解决方案。在此过程中，政府的作用从控制转变为议程设定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人促成公共问题的解决方案的形成。政府的首要作用不会是通过管制和命令来指挥公众的行动，政府官员和管理者在回应公民的要求时，不再是只扮演服务供给者的角色了，而是将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
       2．以公共利益为目标
       地方政府必须致力于建立地方社会共享的公共利益，与地方社会共同治理并承担共同责任。建立社会远景目标的任务并不能仅仅委托给地方政府官员。事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商是非常重要的。政府只有把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向并以这些协商为结果、为基础，建立具有广泛基础的远景目标，才能为未来的发展提出指导性的建议。更为重要的是通过该过程，促使行政官员、政治家和公民处于思考地方社会和国家预期发展前景的过程之中。简而言之，地方政府应当积极地提供舞台，在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益的观念。公共行政官员不应该仅仅通过妥协简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样他们就可以理解各自的利益，树立更长远、更广博的社会利益的观念。
       在我国现有的政治体制和实践中，人大和政协正好为这种对话和协商提供了较好的制度平台。我们党在这方面有着科学的探索经验可供借鉴：“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。领导机关的活动和面临的困难，也只有为群众所了解，才能被群众所理解。群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之问，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。建立社会协商对话制度的基本原则，是发扬‘从群众中来、到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开，各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。”
       党的十三大的这个政治建设构想有其深刻的现实意义和政治意义。但是应该看到，在这种政治建设的设计中，协商对话更多的是作为一种手段来强调的，而不是作为一种程序运作的价值偏好来强调的。这是与党的十三大前后的中国社会发展的实际状况密切相关的。然而，尽管如此党的十三大的这种政治建设的构想还是在一定程度上表达了中国民主政治建设的应有走向，即更加全面地迈向协商性的民主政治。地方政府可以以这些制度和经验为依托，在地方社会中进行这种理想政府模式的改革和探索。
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