文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：我国行政诉讼法在规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”的同时，还规定了被告改变-具体行政行为可以允许原告撤诉，为法院进行协调活动留下一定的空间。依法探索行政案件处理新机制，建立行政案件协调制度，已经提上了行政诉讼改革的议事日程。我国行政诉讼的理论与实践都表明了建立行政诉讼有限协调机制的必要性与可行性，域外的理论与制度也为我们提供了可资借鉴之处。我们需要从行政审判的现实出发，了解行政案件协调的现状，借鉴域外的理论与具体制度，建构我国行政案件的协调机制。
       关键词：行政案件；协调机制；调解；和解制度化
       中图分类号：D922.1
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2007)04—0090—07
       我国行政诉讼法在规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”的同时，还规定了如被告改变具体行政行为则可以允许原告撤诉，这就为法院进行协调活动留下了一定的空间。为数不少的媒体报道以及来自其他可以公开获取的资料与文献表明，尽管《行政诉讼法》禁止调解，法官对当事人进行调解的活动却普遍存在于现行的行政审判实践中，只不过被冠以“协调”、“说服教育”、“和解”等名称。对此，学术界更是分歧严重。持否定观点者认为，既然行政赔偿诉讼已被纳入《行政诉讼法》，就应当遵循包括不适用调解原则在内的行政诉讼基本原则。基于作为被告的行政主体不能处分行政权的原理和调解的不利后果，行政赔偿诉讼不应当适用调解。还有观点认为，虽然行政赔偿诉讼可以适用调解，但是应当受到应有的限制，即“对侵犯公民人身自由权与生命权造成损害的行政赔偿诉讼案件不适用调解”。但持肯定观点者认为，行政赔偿的具体问题并不直接涉及行政权力的行使，诉讼类似民事纠纷，行政赔偿在形式上与民事赔偿极为相似，可以看作是当事人的一种民事权利，法院进行调解，便于迅速结案，减少纠纷，因此行政赔偿诉讼可以适用调解。但由于民事诉讼调解存在着种种弊端，这就成了部分学者质疑建立行政诉讼调解制度的原因之一。例如白雅丽发表在《现代法学》2006年第3期上的《论中国行政诉讼和解制度的建立》就指出：“应当在行政诉讼中避免使用相同的‘调解’用语而将民事诉讼超职权调解的弊端带入行政诉讼……行政诉讼中，法官超职权调解可能形成对原告或对被告的压制，其危害后果会比民事诉讼更严重。”笔者认为依法探索行政案件处理新机制，建立行政案件协调制度，应该提上行政诉讼改革的议事日程。正如大量文章所指出的那样，由于现代行政已从权力中心走向服务中心以及行政裁量权的广泛存在，行政争议双方也享有一定范围的处分权，因此就存在着相互协商处分权利的基础，从而使行政案件“协调”活动被逐步承认并被摆上了制度化的议程。
       在民事诉讼中，处分原则作为一项重要的原则，是指当事人对其享有的民事权利享有自由支配和处置的权利，因此法律允许当事人在任何时候均可以依据处分原则通过协商自主地解决纠纷；同时，法律也鼓励法院本着合法自愿的原则帮助当事人以协商的方式解决纠纷。因此，相当一部分民事案件是在法院的主持和帮助下双方当事人以协商的方式达成协议从而使纠纷得到解决，这也是各国民事诉讼中普遍存在的现象。
       然而在行政诉讼中，由于不承认行政机关对行政权力拥有自由支配与处置的权力，因此在立法上就禁止人民法院适用调解的方式解决行政诉讼案件。我国《行政诉讼法》第50条和第67条第3款规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”，“赔偿诉讼可以适用调解”。尽管立法明确了行政诉讼不适用调解，但由于《行政诉讼法》同时规定了撤诉制度，这就为法院进行“协调”活动留下一定的空间。据调查，在司法实践中，多数法院在审理行政案件时，倾向于建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼。统计数据表明，从《行政诉讼法》实施以来，原告撤诉的案件占法院受理案件的1/3以上。
       我国行政法与行政诉讼法的发展，无论在理论上还是在实践中都表明了建立行政诉讼有限协调机制的必要性与可行性，域外的理论与制度也为我们提供了可资借鉴之处。我们需要从行政审判的现实出发，了解行政案件协调的现状，借鉴域外的理论与具体制度，建构我国行政案件的协调机制。
       一、行政案件有限协调机制制度化建设的正当性与现实必要性
       (一)建立行政诉讼协调机制的正当性与可行性
       就其内容来看，以协调的方式解决行政案件，不外乎是行政机关与相对人在诉讼中相互协商、相互让步的过程，因此从理论上讲它具有一般意义上的正当性。
       首先，在行政活动中已经现实存在着行政机关与相对人在不违反强制性法律规定的情况下，以相互协商的方式完成行政行为，同时行政机关也逐渐被法律赋予了更宽阔的自由裁量的权力，例如政府在公用事业建设方面普遍采取签订合同的形式。
       其次，行政机关处理与相对人之间争议的权限不因为诉讼而暂停或者终止。在民事诉讼中，当事人的争议一旦提交法院处理就意味着纠纷暂时处于搁置的状态；但是行政诉讼不同，不仅行政机关的行政处理决定不因诉讼而停止执行，甚至还可以在诉讼中继续作出新的处理决定。这样规定的原因首先是出于对行政秩序与行政效率加以维护的考虑，其次也体现了行政权与司法权之间的权限划分以及司法不干预行政的思想。
       再次，从法院的角度来说，如果在诉讼中出现法律规定不明，或者争议事实无法明确的情形，那么，容许当事人在不违反法律的前提下达成合意则相对于判决而言更能彻底解决纠纷，更具有效率。
       (二)建立行政案件协调机制的现实必要性
       上述理由对于行政案件的协调，在理论上具有一般意义上的正当性与必要性，司法实践当中，建立和完善行政案件协调处理机制还要立足于中国现实需要的基础之上。
       1．“和谐社会”作为执政新理念，其特征“应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。最高人民法院院长肖扬是这样来论述法院建构和谐社会的责任的：“人民法院必须按照党中央的要求，充分发挥各项审判职能作用，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。”而且，“司法协调通过把讲理与讲法结合起来的方式，让当事人能够接受协调结果，自动履行程度高，对于化解社会矛盾、解决纠纷、促进和谐社会构建，具有其他方式所无法替代的作用。在我国文化传统中，协调不但表现为一种解决纠纷的方式，同时体现了一种社会秩序的安排，反映了传统文化追求自然秩序和谐的理想。在当前和今后相当长的时期内，包括司法协调在内的各种协调，不仅符合我国广大民众的思想观念和文化传统，而且适应构建社会主义和谐社会的现实需要。”这段话从功能与价值理念两方面说明了“建构和谐社会”
       背景下司法协调的重要性，这也是行政诉讼协调作为审判创新方式提出的背景和支撑，可以说“和谐社会”为协调提供了价值取向上的有力支持。
       “和谐社会”之下的协调以及对“司法社会效果”的强调就表明了这样一个事实：法院不仅仅承担着司法的职能，同时还是政治生活与社会治理中不可或缺的角色。从法院的角度来看，在行政诉讼中，法院不仅仅要对行政行为的合法性进行审查，更要从维护社会稳定的大局出发力争彻底地解决行政争议，而采用协调的方式处理案件显然在这方面比判决更具有优势。
       2．协调在行政诉讼中受到法院高度重视的原因还与行政诉讼本身及其发展状况有关。法院采用协调方式处理纠纷的一个重要考虑就是：如果就案办案一判了之，不能彻底解决问题，有时还会引发一方当事人不断的上访，显然，一判了之不是解决纠纷中的实质问题的关键之所在。在行政诉讼中，法官通过对行政行为合法性效力的审查，以撤销、确认违法或者判决行政机关履行的方式来保护相对人的合法权益并促使行政机关依法行政；如果法院在监督行政机关方面不具有强大的权威与控制力，那么仅仅通过对行政行为的司法审查而不给出解决争议的方案，就不能达到保护公民权益以及彻底解决纠纷的目的。正是我国法院相对于行政机关的弱势地位导致了行政诉讼的“一判了之但还不能解决实质问题”的根本原因。
       早在2004年广州召开的诉讼法学研讨会上，最高人民法院副院长黄松有就明确主张“应当尽快确立行政诉讼的调解制度”。从2004年起，法院及媒体乃至综合性新闻媒体开始对行政诉讼协调给予较多的关注与报道，并且在2006年达到一个高潮。2006年10月25日最高人民法院院长肖扬在举行的“全国法院加强行政审判工作妥善处理行政争议”电视电话会议上，提出“积极探索和建立行政诉讼和解制度”，并明确指出“要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿的基础上，尽可能促使当事人和解。最高法院将在总结各地审判实践经验的基础上，抓紧制定行政诉讼和解问题的司法解释，以规范和解行为、完善和解程序、确认和解效力，为妥善处理行政争议提供有效依据。”与此同时一些来自法院的调查报告以及对协调的经验总结也陆续见诸报端。可以认为行政诉讼协调是当前行政审判中的一个热点问题，规范并建立相关的制度已经成为强势的主流话语。
       二、行政案件协调机制的建构方向——调解还是和解
       从笔者搜集到的各地法院对行政案件协调的资料来看，多数是法官虽没有当事人请求却主动启动协调的情况。我国法官对行政案件的协调在性质上更像是调解，而最高人民法院院长肖扬提出的“积极探索和建立行政诉讼和解制度”，并不是行政诉讼调解制度。
       调解与和解是性质不同的两种制度，虽然目前还没有足够证据表明最高法院已经确定将和解制度作为制度建构的方向，但是最高法院与地方法院实践中的不一致至少表明法院内部在这个问题上并没有达成统一的认识，制度化的方向还是不明朗的。
       从各地法院司法实践的做法可以看出，行政案件的协调在启动、范围、内容等方面几乎与民事诉讼调解一样具有“全面”调解的特征。再加上由于行政赔偿诉讼可以调解，法官对行政案件的协调工作很难跳出调解的框架。因此在制度设置的方向上，调解似乎是一种就近且方便的选择。然而由于立法禁止调解，协调最终通过原告撤诉来体现，这就使得法官的协调与当事人的和解行为掺杂在一起，从而导致了问题的复杂化。在早期的关于行政诉讼是否适用调解的争论中，就有学者认为尽管行政诉讼不适用调解，但是当事人可以和解。那么，应当将法官对行政案件的协调活动纳入哪种制度的规范之下呢?是和解还是调解呢?
       从调解与和解解决纠纷的路径来看，无论是调解还是诉讼上的和解，都是建立在双方当事人自愿合法的基础上，相互协商、相互妥协的结果。不同之处在于：前者认为合意的达成是法院行使审判职权的产物，后者则认为是当事人对自己实体权利行使处分权的体现。现在的分歧在于：是建立调解制度还是和解制度。笔者认为需要对民事诉讼调解以及其他国家与地区的和解制度进行考察后才能得出结论。
       (一)民事诉讼中的调解制度
       1．调解是法院行使审判职能的一种方式。有中国特色的调解制度，被我国《民事诉讼法》作为法院处理纠纷的重要方式之一。法院在整个案件的处理过程中，发挥着重要的作用，而协议最终的达成则可以看作是法院对当事人讲解法律政策、进行思想疏导工作的结果，因此调解就被认为是人民法院行使审判权的一种表现方式。
       2．调解存在的问题
       我国《民事诉讼法》将调解与判决这两种性质迥异的纠纷解决方式，共同作为人民法院行使审判权的方法，将他们一同规定在民事诉讼程序中，由此造成了两者关系的紧张和冲突，冲突的结果是调解导致实体法与程序法约束的双重软化。
       首先，导致程序法约束的软化。调解与判决对案件事实的不同要求造成了一部分法官以不同的态度对待案件事实。当采用判决方式时，法官通常会以极其慎重的态度对待有争议的案件事实，会自觉按照程序法的规定通过举证、质证等活动搜寻证据和分析、评价证据。而在采用调解方式时，他们往往会产生只要能劝说当事人达成调解协议，案件事实是否清楚无关紧要的想法。在这种思想的指导下，一些法官不认真研究当事人的起诉状、答辩状及所附的证据材料，采用“先调解，后调查”的方式处理诉讼。一些法官一味采用“和稀泥”的方式调解事实不易查清的案件。另外由于调解书或调解协议具有一旦双方签收即生效力的性质，当事人只能在调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的情况下，对调解书或调解协议提起再审，因此缺少上诉这一极其重要的监督机制，使得一审法官的调解活动得不到必要的监督。
       其次，导致了实体法约束的软化。调解与判决在合法性的要求上不同：判决要严格遵守实体的合法性，从而体现依法裁判的理念；而调解则体现了当事人自主解决纠纷的理念。这两种理念对于各自的纠纷解决体制而言都具有其合理性，但问题在于，当法院主要采用调解方式处理民事纠纷时，它已在很大程度上失去了自身的品格，而使自己趋同于诉讼外的调解组织，模糊了作为审判者的身份。调解的职权化定位以及缺乏对法官的有力监督致使实践中出现“以压促调”、“违法调解”的现象。原本实体法对调解的约束就成了一种有弹性的约束，使得调解越出了合法的框架，不受约束。
       (二)和解制度的理论以及国外行政诉讼和解制度的设置
       1．和解制度的理论基础
       (1)行政诉讼和解制度建立的思想基础。德国行政法上的三大理念转变被认为是允许和解的思想基础：其一，形式法治理念向实质法治理念的转变。18世纪的德国确立了“无法律即无行政”的形式法
       治理念，行政机关做出的任何行政行为都要有法律依据。但是随着经济社会的发展，形式法治理念为实质法治理念所取代，即由严格依法行政转为依法的目的、原则、精神为行政行为。其二，平等、合意、合作的契约理念的兴起。传统行政法理念下的行政行为是高权、单方、强制的，但随着现代行政法的兴起，契约理念已经深入人心，在此情况下行政机关所做的行政行为得经行政相对人合意才能发生效力，行政机关与当事人的地位是平等的。其三，追求行政效率的理念。在现代社会，效率是行政机关所追求的目标。行政诉讼中和解所追求的就是双方当事人在平等、合意、合作的基础上迅速解决纠纷，实现双方当事人之间关系的和谐，因此上述理念的兴起为行政诉讼中和解制度的确立奠定了思想基础。
       现代行政法的价值取向已不再是传统的监督、制约和控制行政权，而是要求行政机关依法行政、提高行政效率、增进民众权益，让人民能够“自由地追求自由”。最好的服务、最高的效率成为这些国家所孜孜以求的目标。政府与公民之间的关系已经不是管理与被管理的关系，而是平等、服务、合作的关系。而行政诉讼中和解制度的确立是对这种变化的回应。在行政诉讼过程中，双方当事人通过合意解决纠纷，在实践中既有利于对公民的权益的保护，又有利于迅速解决纠纷，消除行政行为的不稳定性状态，提高行政效率，使政府能够更有效及时地为公民提供服务。出于对事实的尊重及适应形势的变化，在立法上确立行政诉讼中和解制度已是大势所趋。
       这些理念在价值取向上具有普遍性，而且当下的中国社会也的确在经历着从公共行政理念到行政方式的转变，同时也符合构建“和谐社会”的理念。官民的和谐相处既可能是双方法律地位平等之下的和谐，也可能是传统的“官贵民轻”，“官本位”之下的和谐，对后者的担忧正是不少学者反对建立和解或者调解制度的原因。
       (2)行政诉讼和解制度建立的实体法支持。德国及我国台湾地区的行政程序法都规定了行政契约制度。《德国联邦行政程序法》第54—61条对行政契约做了规定，其中第54条明确规定：“公法上的法律关系，可因契约而建立、变更或解除，但以不违法为限。行政机关尤其可由行政行为的相对人缔结公法上的契约，以代替行政行为。”而且《德国联邦行政程序法》第54、55条还规定，经明智考虑事实内容或法律状况，可通过相互让步消除存在的不确定性，签订和解契约，但以行政机关按义务裁量认为达成和解符合目的为限。德国学者认为倘若经过明智地考虑事实内容或法律状况，对存在的不确定性能够通过彼此让步得到消除，就可以签订这种和解合同。这种协议涉及实体法，因此在行政诉讼中，总是会对诉的理由具备产生影响。既然行政机关与相对人在行政程序阶段可以基于自愿订立行政契约，和解作为实体领域中意思自治向司法领域的延伸，在行政诉讼过程中双方当事人以合意的方式解决纠纷实无障碍。因为有行政契约制度的存在，德国仅以一个法条(《德国行政法院法》第106条)就确立了行政诉讼和解制度。这些国家或地区中行政契约制度的确立，为行政诉讼和解的确立提供了外部支持。
       2．国外行政诉讼和解制度的设置
       (1)德国关于行政诉讼和解制度的设置。第一，行政诉讼和解的实定法依据。德国公法中承认两种和解合同，一种是根据《德国联邦行政程序法》第55条成立的和解合同，这时主要是行政法上的合同。当然第55条的规定也可以适用于法院的诉讼和解，因为诉讼和解具有双重性质，它不仅涉及诉讼活动，而且涉及行政合同。另一种是根据《德国行政法院法》第87条和第106条规定达成的诉讼和解合同。第87条规定：审判长或其指定之法官，为使诉讼尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权实行参与人为诉讼之善意解决之和解。第106条规定：只要参与人对和解标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。诉讼和解的达成，使参加人得以通过相互妥协终结法律纠纷。这些都是和解的实定法依据。
       第二，和解的效力及其范围。德国行政法院对行政诉讼和解的效力及其范围没有做出专门的调整，诉讼和解的效力界限只能依据公法合同效力的一般规定。因为在学理上，诉讼和解被认为是公法合同的特殊形式。德国行政法学家毛瑞尔认为和解合同是通过相互让步来消除合理判断中的事实或者法律观点的不确定状态。其条件是：①存在着有关事实状况或者法律观点的不确定状态；②这种不确定状态不能查明，或者非经重大支出不能查明；③通过双方当事人的让步，可以取得一致的认识。联邦行政程序法第55条的规则也适用于行政法院的诉讼和解，因为这种和解具有双重性质：不仅涉及诉讼活动，而且涉及行政合同。有效的诉讼和解相当于一个相应的法院判决，具有确定力、拘束力和执行力。它的效力针对和解的双方当事人以及同意接受和解约束的第三人。
       第三，行政诉讼和解成立的要件。行政诉讼和解成立的要件有：第一，行政机关对于诉讼标的有处分权。如在撤销诉讼中，当行政机关对诉讼标的具有自由裁量权时，则原处分机关以撤销、变更、废止原行政行为为和解条件。第二，和解的内容不违反公益。第三，和解的内容并没有明显的不当，没有侵害原告的合法权益。但是出于对诉讼经济因素的考量，当双方当事人对作为诉讼标的的行政行为，有法律上的争议时，在不抵触强行性法规或者违背重大公共利益时，行政机关可以与原告达成和解。
       (2)关于日本、法国的行政诉讼和解制度。在日本，行政诉讼和解还没有明确的法律依据，《行政案件诉讼特例法》以及《行政案件诉讼法》上也没有有关诉讼和解的一般规定。实际上，因进行事实上的和解而撤诉或者在法院干预下，以不直接触及行政处分的处理方法进行诉讼中和解的，已有相当多的数量。在日本，《行政案件诉讼特例法》第1条规定：“关于与撤销或者变更行政厅违法处分有关的诉讼及其他公法上的权利关系的诉讼，除根据本法律以外，根据民事诉讼法的规定。”以此规定为根据，一部分学者主张肯定诉讼中和解的观点。在实务中，如长崎地方裁判所昭和36年2月3日的判决：在行政诉讼上，以一当事人就诉讼标的及其相关联之公法上法律关系享有处分权能时，进行诉讼上的和解，应属正当，尤其就行政机关上述处分权能，至少在属于其被允许自由裁量之范围内之事项，应予肯定之。
       在法国，和解是争议双方当事人互相让步以解决争议或防止争议发生的活动。这种解决争议的方式与调停的区别在于它是当事人之间的一种协议，对当事人具有拘束力；而调停对当事人则没有拘束力，需要当事人自愿遵守，不具有法律效力。和解在法国通常是解决私法争议的方式，公法争议只是在有限的范围内才可以和解。和解具有公法契约的性质，而契约不能违背公共秩序，所以行政机关只能在不违背公共秩序的范围内才能和解。因为行政机关
       的职权属于公共秩序范畴，所以除法律有特别规定外不能进行和解。对于不影响公共秩序的事项，行政机关可以自由和解。和解的作用在于避免诉讼，解决纠纷，和解只能由对诉讼有决定权的行政机关决定。市镇团体的和解协议由市镇议会通过，市长签订。省地方团体的和解协议由省议会通过，省议会主席签订。国家的和解原则上由有关的部长签订。当事人在诉讼进行中，在不妨碍公共秩序的情况下也可以和解，但应在判决作出之前提出和解。诉讼结束后，当事人甚至可以就诉讼费用问题和执行方式问题进行和解。
       (三)国外行政诉讼和解理论与制度对我们的启示
       如前所述，同样是承认当事人处分权利，相互协商以终结诉讼，我国却是从法院行使职权的角度来看待这一现象并以此为基点构建了法院调解制度；而一些国家却是从当事人在诉讼中行使处分权和以协商互谅方式解决纠纷的角度说明这一现象的性质，从而以此构建诉讼上的和解制度。无论是我国的《民事诉讼法》还是《行政诉讼法》，都没有明确规定和解制度。虽然当事人在诉讼中可以自行和解，但却是通过原告撤诉来实现诉讼的终结。而和解作为一种制度则是法律对当事人和解行为的规范，并且包含了法院对和解行为的指引、认可以及救济等重要内容。
       程序法与实体法对调解约束不力的结果是案件处理的高度个别化，不利于法院公平执法，也不利于民事诉讼目的的实现。笔者相信，民事诉讼调解的弊端也是部分学者质疑建立行政诉讼调解制度的原因之一。例如有学者认为：“应当在行政诉讼中避免使用相同的‘调解’用语而将民事诉讼超职权调解的弊端带入行政诉讼……行政诉讼中，法官超职权调解可能形成对原告或对被告的压制，其危害后果会比民事诉讼更严重。”事实上，民事诉讼实务界一直在摸索进行调审分离的审判体制改革，而调解也越来越多地被视为独立于诉讼的非讼纠纷解决机制，不再被认为是法院行使审判职权的表现。
       台湾学者吴庚也对和解提出了质疑：①法院乃以法官的公权力为后盾，适用法律规范对争执作权威的判断，若动辄进行和解法院将成为仲裁所；②人民提起诉讼乃相信法院能还其公道，期盼胜诉而显现正义之伸张，和解有时候造成是非不明之结局，争执并未真正消失，只是暂时隐去而已；③若不问事件之原委，法官只因避免审判之繁难而减少判决书之劳作，而示意甚至迫使当事人和解，则更违和解制度之本意；④尤其行政诉讼以撤销诉讼为主，行政机关应当严守依法行政原则，能成立和解之余地不多，行政法院在审判此类诉讼时，除解决纷争之外，尚负有行政措施合法化之功能，以维护政治体系之正当性，何能放弃其角色?和解在行政诉讼中实际发挥之作用，尚不能与民事诉讼等量齐观。
       但不少行政法学者都在借鉴民事诉讼和解理论的基础上，提出对行政诉讼和解性质的看法，例如日本行政法教授南博方在《行政诉讼和解的法理》一文中认为：诉讼中和解，或称裁判中的和解，是指当事人在法院面前就诉讼物的全部或者部分，以终结诉讼为目的而缔结的和解。这一行为具有二重性质，既是当事人的诉讼行为，同时也是实体性法律行为。在诉讼和解中，虽然法院在对当事人双方进行息诉劝导、提出解决争议的建议、引导当事人双方达成和解等方面起重要作用，但不能否定和解的最终达成足由当事人双方决定的。和解的内容主要是实体法律关系上的互相让步。因此，从和解的本质上看它是实体法上的一种契约行为。然而，诉讼上的和解是在法院参与的情况下达成，其协议须向法院表示，只有在被记入法庭笔录后才能产生诉讼法上的效果——终结诉讼，并使和解笔录具有与判决同一的效力，从诉讼和解的目的来看，通常以诉讼终结为目的，因此，诉讼和解又含有诉讼法上的行为因素。
       综上所述，无论是从理论基础还是立法现状以及国外司法实践的效果来看，笔者认为建立行政案件和解机制利大于弊，行政案件协调机制的建立应该趋向于和解以达到解纷止争之目的。
       三、构建我国行政案件协调机制的几点思考
       (一)协调的原则。笔者认为，行政诉讼适用协调制度的目的在于使目前这种私底下的交易公开化、合法化。因而，协调程序必须公开，而且应当设立专门的监督机构，使得行政诉讼中法官的行为能有合法的监督主体，从而避免法官违法与行政机关“串通一气”，侵害行政相对人的合法权益。同时协调不得违反国家利益、公共利益、他人合法权益，不得违反自愿、合法的原则，当事人不同意协调或者达不成协调意见的，法院应当及时判决，并且当事人在协调中为达成协调内容而对有关事项的妥协意见，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。
       (二)协调的主体。行政诉讼协调是由原告、被告和法官三方主体参加，但这三方主体的地位是不同的。行政诉讼原告享有协调程序的启动权，这样规定的目的在于保护弱者的权益。行政主体一般只会在其认为自己的行为可能违法的情况下才会主动要求协调，因而，不能赋予其协调的启动权。而法官只是作为一个公正、中立的第三方，处于消极的地位，法官在协调发展过程中只起着引导、沟通、协调和监督的作用，而不具有协调的决定权。从中国诉讼文化的角度看，“厌诉”是中国老百姓普遍的诉讼心理，尤其是对“民告官”的行政诉讼制度更是敬而远之，即使提起行政诉讼那也是万不得已，并且，在诉诸法院之后，也并不是一定要与政府决一胜负，而更愿意接受一种既能解决问题又能不伤和气的做法。
       (三)协调的范围。协调的案件类型主要涉及行政确权、行政裁决、行政规划、行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制措施，主要集中在与社会日常生活密切相关的房屋拆迁、土地征用补偿、工伤认定、治安管理等方面。可以说，协调的案件范围很宽泛，而是否适用协调的一个重要标准则是案件的社会影响和效果。此外，综合来看，协调的范围并不局限于当事人的诉讼请求，而是呈现出全面协调的态势。
       (四)协调的过程。在依法进行立案审查时，征询当事人是否同意协调，如当事人同意，可暂不立案，在三日内通知另一方当事人进行协调；如当事人明确表示不同意，也可暂不立案，在七日内与双方当事人进行沟通。对涉及群体性、矛盾易激化和社会影响大的行政纠纷，立案部门应及时向分管领导汇报，积极争取有关部门的支持，做好协调工作。立案庭向审判庭移送未协调成功的案件，应将之前协调的情况以书面形式附卷一并移送。审判庭收到案件后，如有当事人明确表示不同意协调，应及时开庭审理。在庭审中，如有当事人请求协调，审判长可中止庭审，当即进行协调；当庭虽协调不成，但存在协调可能的，也可中止本次庭审，在庭后再行协调。在庭审小结后，审判长应当充分做好双方当事人的法律释明工作。庭审结束后，审判长可根据具体案情，选择适当时间组织当事人进行协调。审判人员在开庭后可根据具体情况，经庭长或分管领导批准后，将案情通报给有关部门，促使双方当事人主动地进行协调。
       (五)协调的结案方式。当事人在诉讼过程中达成协调意见，使行政争议得到稳妥处理并执行完毕的，应以原告或者上诉人申请撤诉、由法院裁定准许撤诉的方式结案。诉讼中，当事人就行政争议已达成协调意见，但尚未执行完毕，原告或上诉人申请撤诉的，法院在准许撤诉的裁定理由中可以认定原具体行政行为或一审判决不再执行。另外调解协议应成为法院法定的结案方式之一，这是行政诉讼协调制度建立的标志。
       (六)协调协议的效力以及救济。法院审查并确认协调协议的法律效力。协调协议自当事人各方同意签名或盖章之时起生效。经法院审查确认后应当记入笔录或将协议附卷，并由当事人、调解人员签名或盖章，方具有法律效力。协调协议的效力等同于法院判决，双方当事人不得反悔，且对生效的调解书不得上诉。如确有证据证明调解违反自愿、合法原则的可申请再审。如果协调协议具有无效或者可撤销情形，也可以申请法院继续审判。
       [责任编辑　王华生]