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       摘要：政府与市场关系历经几次大的历史演变，仍未找到最佳契合点。公共选择理论认为政府的职能范围就是市场失灵的地方，即提供公共物品；由于“经济人”自利和理性在政治领域的存在则使实现政府职能的公共选择机制变成了利益与实力的较量，最终导致政府失灵。公共选择理论既承认政府的必要干预，又反对政府的过度干预，试图利用制度约束在政府与市场之间寻找一种新的平衡，从而为政府与市场关系提供了一种新解读。
       关键词：公共选择理论；政府；市场
       中图分类号：D523　文献标识码：A　文章编号：1000—5242(2007)02—0084—05
       以布坎南为代表的公共选择理论是二战后兴起的用经济学方法研究政治问题的主要学术流派之一，其主要特色是以“经济人”为假设，分析政治市场中的个人、政府等政治主体的行为特征及其对政治决策的影响，为人们重新认识政府提供了新视角。纵观国内近些年来对公共选择理论政府观的研究，主要有以下三个切入点：(1)研究范式。如陈振明^[1]通过对个人主义方法论的利弊分析，指出公共选择理论政府观的创新与缺陷。(2)理论内容。这方面研究较多，通过各种方式介绍公共选择的政府理论并探讨政府失败说的启示。(3)实践应用。这种视角主要是从各个不同的领域出发，应用公共选择理论政府观分析一些特殊问题，如行政改革、国企改革、教育改革等。以上研究成果丰硕，但从政府与市场关系角度来研究政府观的还很少，且在对公共选择理论关于政府与市场关系的性质判断上，认为它仍是古典自由主义的重复或改良^[2]。对政府与市场关系的界定是公共选择理论政府观的核心，本文在借鉴以上成果基础上，试图以政府与市场关系为切入点，以公共物品为中介来研究公共选择理论的政府观。笔者认为公共选择理论的政府观突破了传统意义上政府与市场非此即彼、对立冲突的二元结构，是在政府与市场都存在失灵的前提下试图寻找一种新的二者平衡，既超越了古典自由主义的“守夜人”，又发展了凯恩斯主义的“国家干预”，是对政府与市场关系的重新界定。
       一、政府(国家)与市场关系的历史演变
       在人们对政府认识不断深化的过程中，在政治学和经济学研究政府作用的不断变化中，政府与市场的关系经历了几次大的历史演变。
       近代早期，西方资产阶级为了争取政治权力，反对中世纪的神权思想，在政治上推崇世俗权力和民族国家，抬高国家和法律的地位，在制度上强调中央集权，“强国家”的主张流行。这个时期的政治学高扬国家的地位，从“人的眼光”出发，强调国家在保卫个人财产和权利方面的作用，如意大利政治思想家马基雅维利的政治思想以及后来所发展的天赋人权说和社会契约论等，国家被认为是实现和保护人的天赋权利的力量。而近代经济学则从财富增长的角度看待国家，关注国家如何获得财富，强调国家对经济，特别是对贸易的干预，如16—17世纪的重商主义，强调国家在经济中的地位，主张国家干预是国家致富的保证。
       随着资本主义统治地位的确立，近代后期西方政治学的主题由为了保护天赋人权而争取建立国家变成了为了维护个人的权利而尽量限制国家。19世纪西方主要国家的资产阶级政治体制差不多都建立起来，这些国家的政治发展进入稳固资产阶级政权的阶段，不需要再强化国家对社会和经济的介入。崛起的产业资产阶级要求更多的个人自由，特别是经济活动方面的自由，他们认为国家是个“不得不要的祸害”，要求国家“远离”自己。国家应该是个人自由的保护者、是社会的“守夜人”角色、“管得最少的政府是最好的政府”等观点成为当时西方的主流国家观。政治思想上的突出转变表现在以边沁为代表的功利自由主义取代自然法和社会契约论，成为资产阶级政治思想的基础。经济学中在18世纪末就已出现反对国家干预的思想，亚当·斯密以《国富论》蜚声于世，他主张重农主义的“自由放任”，反对重商主义的“国家干涉”，政府的作用主要是提供公共产品和反对垄断。“斯密向他们提供了适合他们要求的自由放任的意识形态，并为自由企业和政府的自由放任的方式提供了理论上的支持。”^[3]1275。
       但是自由放任的政治经济思想在20世纪初遭到了现实的质疑。20世纪30年代爆发的世界性资本主义经济危机，使人们认识到自由放任的原则已经无法解决资本主义社会内部出现的新矛盾，自由市场的经济学说无法解释西方的经济现实，也无力解决经济危机，凯恩斯经济学应运而生。凯恩斯把经济危机归咎为自由市场制度，主张通过国家纠正市场的缺陷，解决经济危机。他认为政府的作用“重要的不是去干那些正在由私人做的事情，或把这些事情做得更好些或更坏些的问题，而是去做那些根本就没人去做的事”。^[5]31720世纪40年代凯恩斯主义成为西方经济学的主流，国家干预、福利经济等实践于西方各国的政治经济中；但是到了70年代，西方各国经济纷纷陷入滞胀的困境，长期的国家干预主义政策使政府背上了沉重的财政负担，通货膨胀居高不下，同时生产停滞、失业加剧，凯恩斯主义失灵，各种其他经济学派纷纷登场，其中以J．布坎南为代表的公共选择理论以经济人为出发点，专注于政府行为研究，认为滞胀源自“政府缺陷”，提出了新的政府观，对政府与市场的关系进行新的阐释。
       二、政府与市场功能的区分：公共物品理论
       在对市场缺陷和政府缺陷形成了共识后，怎样去界定政府与市场的关系，成为西方政治学界和经济学界研究的重要问题。公共选择理论从公共物品人手，利用经济学方法论证了政府存在的理由，区分了政府与市场的各自职能。
       公共选择学派认为，政府的价值在于其在提供公共物品方面具有规模优势。公共物品是指那些个人不愿意提供或无力提供、在消费时具有非排他性的而又是每个人都需要的商品和服务，比如国防、社会治安等，单个公民无力担负保卫国家安全和整个社会的治安责任，只能由国家来提供。布坎南在《民主财政论》中明确指出：“任何集团或社区因为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务。”^[6]67公共物品的消费具有非排他性和共同消费性特点。非排他性表现为，对一个人提供财富或服务时，对他人也提供同等数量的财富和服务，而不管其贡献的大小甚至是否有贡献；共同消费性则是一个人消费一定数量的财富时，他人亦可消费同等数量的财富。
       由于具有非排他性和共同消费性特点，公共物品的存在便容易产生“搭便车”现象，即不付出代价也能享受某种收益。既然公共物品的消费是非排他性的，也就无法区分享用者是否为公共物品做出贡献。由于人都是自利和理性的经济人，不付费而享用公共物品便成了个人最合算的选择。“搭便车”现象对每个人来说都是合理选择的结果，如果这种想
       法大量存在，公共物品的匮乏便是不可避免的，而且还可能因争夺公共物品而发生人际冲突。无政府条件下，个人行动不能自动提供公共物品，因此需要公共权威来维护、管理和分配公共物品。虽然有的情况下，个人也会提供一些公共物品，但提供公共物品的成本要明显高于政府提供的成本，而政府提供公共物品，比个人效率更高，更具有规模效益，所以，公共选择理论认为，市场失灵需要政府干预，而市场失灵的原因则是由于公共物品的非市场选择或市场选择的无效性，政府的职能范围只能是市场失灵的地方。既然公共物品不能由私人来生产和供给，换言之，公共物品的市场选择是无效的，那么决定这些公共物品的“生产什么”、“生产多少”和“如何生产”必须通过政治决策过程的公共选择，这就是政府活动的本质所在。
       三、公共物品的公共选择：政治决策与政府失灵分析
       通过对个人在其资源配置活动中的选择行为分析，公共选择理论把个人选择分为私人选择和公共选择。私人选择是要通过市场决策过程选择资源在私人物品间的配置，对应市场决策过程；公共选择是通过政治决策过程决定资源在公共物品间的配置，对应政治决策过程。研究表明，通过市场决策过程的私人物品选择是有效率的，但公共物品的市场选择却是无效的，弥补方法就只能借助于通过政治决策过程的公共选择。由于私人选择和公共选择都是个人选择，从而建立在个人自由选择基础上的经济学分析方法既可以用来分析私人选择的市场决策过程，也可以用来分析公共选择的政治决策过程。至此，公共选择论者就从市场决策过程的特点去理解政治决策过程，在分析了选民、政治家以及由行政官员组成的政府等政治主体的行为特征和集体决策的规则之后，公共选择论者进而得出政府失灵的结论。
       (一)政治主体行为分析
       公共选择理论的研究范式是以经济人为假设，它认为，政治市场中的主体行为同经济市场中的主体行为一样，都具有经济人的特性，即自利和理性。在政治市场中，选民的主要政治活动是投票，选民在选票箱前的行为与消费者在市场上的行为没有本质性区别，都把自利作为行动的原则，因此，选民投票时只愿支持能给自己带来最大好处的候选人，且当参与投票的成本过高或得不到直接收益时，选民便放弃参选，这种政治冷漠化也是合理的。当选举对于自己无足轻重时，为避免增加自己的成本，选民可以保持对候选人的无知状态而不去获得信息，出现合乎理性的无知。政治家优先考虑的是个人利益的得失，他们的利益在于获得权力、地位和威望，他们的目的首先是求得最多选票，哪怕这些追求未必符合公共利益。尽管政治家可能有促进公共利益的愿望，但促进公共利益只是他们个人众多意愿中的一种，而且这种愿望很容易被其他更有诱惑力的愿望所压倒，其最高道德标准并不是公共利益。行政官员的行为动机与政治家相似，他们在政治市场上都会按照成本—收益原则追求最大化利益，而把公共利益、机构效率放在次要地位。而由行政官员组成的政府也就形成了政府自身特殊的利益，因而政府行为并非永远代表公共利益。
       (二)集体决策规则分析
       集体决策是一种政治决策，它反映了民众对公共物品的需求，决定着公共物品的供给，是一个全体社会成员偏好加总或综合的过程，而这个综合过程的形成需要一定的集中个人偏好的规则或制度。一般而言，这种规则或制度主要有一致同意和多数同意两种。一致同意指集体决策须经全体当事人一致同意或至少没有一个人反对时才能做出，所以一致同意在原则上最为理想，既可使个人自由充分得到保证，可以实现“不使任何一人受损而至少使一人受益”的帕累托最优，又有助于集体内部的合作；但是在现实中因实现条件苛刻，决策成本太高，一致同意规则适用范围则很有限，而且在成员很多、各自偏好本异时难以达成集体决策，会出现“一致同意悖论”：一致同意规则在逻辑上鼓励局部的小型的“一致同意体”出现，因为人数越少，达成一致同意越容易，结果是局部达成一致同意的小型“一致同意体”越多，实现社会整体的一致同意就越难。过半数规则最为常用，一项集体决策在得到半数以上的赞成票时就可通过，这能够节省决策成本，决策效率也高，但是过半数规则也存在着缺陷。公共选择理论认为，如果投票人数为奇数，每位选民的偏好都是单峰的，则必有一人偏好的方案位于所有方案的中间，且选择的公共物品数量是个中间数，那么这个人就是中间投票人，其偏好的公共物品量也就是最终的集体决策结果，但中间投票人并不一定等于全体投票人的平均数，可能导致非最优结果。如果全体成员中有些成员的偏好是双峰分布的，按半数规则进行集体决策就不能产生，这样就难以避免循环投票。再者多数的本身是不确定的，在一个大量成员无权投票的社会中会出现少数人操纵政策的情况，所以多数原则实行的结果本质上是“零和”的；多数规则不能保证每一个人的境况都变好，情况严重时多数规则也许会导致“多数人的暴政”。
       在现代社会中，个人之间的差异愈加明显。个人或集团参与政治是追求自身利益，个人之间的利益更容易不一致，达成一致同意非常困难，达成集体决策决定的有效方法只能是多数原则。而多数原则也是建立在冲突论的基础上，个人之间相差很大，以至于无法调和，只好要求处于少数地位的人放弃或限制自己的利益要求。实际上，不管使用哪一种决策规则，公共选择的结果都不能保证集体决策是有效率的。个人利益之间是有冲突的，无法达成一致同意，只能通过竞争。个人之间经过政治过程中的交换，其中有妥协，也有强制，居于少数地位的个体必须放弃某些自由，接受多数的意志，这是多数规则所决定的。因此，在多数规则下产生决策和集体决策的过程也是各政治主体利益与实力竞争的过程。
       以上政治主体的经济人本性分析和集体决策规则研究表明，政府行为并非永远代表公共利益，而多数规则只是具体利益和实力的较量。这种由“经济人”行为决定和支配集体决策行为，特别是对政府决策行为的集体选择所起的制约作用，必然引起政治决策领域的政府失灵。
       (三)政府失灵原因分析
       政府失灵有多方面的原因。第一，政府行为并非永远代表公共利益。民选的官员与政治家在参与公共决策时都有自私的动机。作为个人，政治家和官员首先不是为了追求正义，而是为了追求个人的利益而参与政治的。公共利益和最大多数人的最大幸福等不一定成为政治家竞选和行为的最高标准；另一方面，政治家和官员的理性和知识是有限的、不完备的，他们拥有人类共同的弱点，即使他们有促进公共利益的动机，其行为结果也可能仍走向反面。
       第二，政府行为造成资源配置的低效率。首先，由于政府行为缺乏竞争机制，官员花的是纳税人的钱，但却没有产权约束，官员在行事时无成本压力，自由度比市场中私人企业家还大，出现了弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”现象。同时，政府
       行为也没有利润含义，官员从个人的得失出发，为追求选票和政绩，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产品超量供应，政治产品过多，社会福利费用过高，造成资源浪费。其次，政府决策达不到帕累托最优。由于立法只涉及政府的决策规则，而对行政权力制约无效，我们很难确定官员在行政中的政策是否符合帕累托最优。一般而言，官员决策的出发点是部门利益。官员决策的动机一方面是机构规模的最大化和预算的最大化，结果使政府开支扩大，不利于公共福利；另一方面是为了减少个人的成本，在行事时避免错误，减少风险，故意把决策的程序复杂化，使责任不由特定的个人承担，最终由社会来承担，这样在试图避免明显错误的同时，忽略了必须由公众承担的各种成本。
       第三，选民对政府官员的监督常常是无效的。由于政府是唯一的，选民在监督时无法对公共部门进行比较，同时由于选民对监督对象的信息不足，向选民提供信息的又恰恰是被监督者，这就难免会出现被监督者操纵监督者的现象；加上被监督者又不一定是选民自己所提供服务的消费者，所以对监督政府的工作质量既缺乏热情，又缺乏经验，处于“理性的无知”状态。
       第四，政府失灵还来自政府制度设计上的缺陷。政府部门中人们追求个人目标时所受到的制度约束比私人企业要宽松得多，故最有可能打着公共利益的旗号来恣意追求个人利益的最大化，其结果是损害公共利益。而且现实中也不存在这样一种能及时、准确地反映公众对公共物品偏好度的机制，个人偏好的加总尚无有效的技术解决方式，往往会出现政策性的相互抵触，使其效力大大降低。
       鉴于以上几个原因，公共选择理论认为应该加强宪政改革和市场改革，以加强制度约束来规范政府行为，防止或减少政府干预所产生的负面效应。
       四、政府与市场关系的重新界定
       公共选择理论对政治决策过程的实证分析表明：现代西方社会面临的重重困难，与其说是市场制度的破产，不如说是政治制度的失败。政府干预与市场制度一样，是有局限性和缺陷的，过分依赖政府干预也会产生不尽如人意的后果。因此公共选择论者主张减少政府干预，强调市场机制和自由放任。但它已不再把政府作为只具有保护性的“守夜人”，而是主张政府更要发挥生产性的功能，政府应该集外在性保护和内在性生产两种作用于一体，虽然这两种作用只限于公共物品领域。布坎南与弗里德曼、哈耶克等所代表的完全自由放任的货币主义学派不同。虽然布坎南在思想传统上也继承了古典自由主义，对政府并不看好，但他并不否认而且相信政府干预有一定的积极作用，只是为防止政府过度干预所引起的诸多副作用而要限制政府，强调政府的行动必须有利于市场的运行，试图在政府与市场之间寻求一种平衡。同时公共选择理论的政府失灵说也确实揭示了当今政治中存在的一些重要问题，为防止或减少政府负面效应起到了积极作用。
       公共选择理论的政府观有两点值得肯定：第一，坚持主张不能单纯假设一个充满仁慈的良好政府是可取的。第二，坚持考虑在交易和政治中产生的制度结构问题对制度设计和改革是有益的。^[7]可以说，不管是经济学家还是政治学家都不否认国家或政府在现代经济生活中的积极作用。我们需要政府采取行动来消除市场经济的盲目性。特别是对因为外部性、公共物品、垄断等的存在而产生的市场失灵现象，政府更有责任予以纠正。但是在公共选择理论作为独立的学科出现之前，人们没有认真思考过这样的重大问题：政府真的能够以有效率的方式做到人们期望它做的事情吗?政府真的会创造出一个公正的社会吗?在传统的思维观念中，政府是“仁慈的政府”，是只有公益而无私益的，只遵循公共利益行事而别无他求；那些受狭隘的个人利益所驱使的经济人只活跃于市场经济中，是需要以体现着普遍利益的集体规则来匡正之的。公共选择理论对这种观念提出疑问，并沿用“经济人”范式，将政治领域模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场中对不同决策规则和集体制度的反应，以期阐明并构造一种真正能把个人自利行为导向公共利益的政治秩序，用制度约束来减少政府对市场干预所带来的缺陷。
       市场失灵问题已经成为定论，政府失灵也被西方政治经济学界所认识。萨缪尔森和诺德豪斯的总结较为中肯：“这是否意味着我们应当为市场这只‘看不见的手’而放弃政府这只‘看得见的手’呢?经济学无法回答如此深刻的政治问题，能做的只是研究集体选择和市场选择各自的优点和缺点，并指明各种机制……在这种机制下，一只经修补的‘看不见的手’也许比纯粹的自由放任或对官员的行为规则不加限制这两种的极端情况更有效率。”^[6]106从经济出发评价政府，包括从个人经济自由和社会整体两个角度。对个人经济活动政府是否有权干预，人们已经达成了共识：政府代表社会整体，由于无政府状态下个人的经济自由会对社会整体带来损害，政府干预个人经济活动有了合法的理由，但是政府介入经济活动又会造成副作用，其中之一就是导致经济的低效率。如何将政府的作用限制在既可以解决市场失灵、又不至于出现政府失灵的范围之内，成为政治学和经济学共同研究的新课题。
       总之，公共选择理论是建立在政府失败论之上的自由主义思想，既不同于古典学派简单假定市场完美、市场完全自由放任的思想，更不同于对政府寄予厚望的福利主义和凯恩斯主义，它是在对市场和政府进行规范的和实证的研究基础上得出的一种理性选择。虽然“布坎南的理想是一种有秩序的无政府状态，这种状态的原形是自愿的市场交换行为”，^[8]46但正是这种理想的存在，使公共选择理论的政府观具有非同寻常的意义，成为西方政府与市场关系研究的一个重要理论基础。目前，我国正处于改革的关键时期，市场经济体制改革已初见成效，而政治改革却相对滞后，特别是政府机构改革、政府职能与效率改革等还存在许多理论的与实践的障碍。公共选择理论的政府观，为我们对政府、政府与市场关系的研究提供了有益的启示，对我国的政治体制改革也有一定的借鉴意义。
       [责任编辑　韩顺友]