［政治学研究］生态型政府构建与生态市场培育的互动关系（摘要）
作者：黄爱宝
《河南大学学报（社会科学版）》 2007年 第02期
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摘要：生态型政府构建与生态市场培育以及二者的互动关系是现代生态环境保护与治理实践中的一个比较前沿与新颖的课题。生态型政府通过生态产权的规制，奠定生态市场发育的前提条件；通过生态市场制度的建立，提供生态市场运行的制度保障；通过生态伦理意识的倡导，增强生态市场发展的文化支持。生态市场培育通过生态产品的市场供给，呼应生态型政府的构建和职能的转变；通过生态市场方法的政府运用，提高生态型政府构建的职能效率；通过生态保护目标的市场追求，推动生态型政府构建的发展进程。
关键词：生态型政府；生态市场；生态产权；互动关系
中图分类号：F0622 文献标识码：A 文章编号：1000—5242(2007)02—0089—06
一、引论
“生态型政府”这一提法目前尚不多见，但它相当于或类似于近年学界已有论者提出的“绿色政府”概念。20世纪90年代，加拿大、美国、英国等发达国家已经开始研究和建设绿色政府，如美国于1998年、2000年分别颁布了“通过废弃物的防止、循环利用和联邦采购绿化政府”和“通过环境管理中的领导来绿化政府”的行政命令；加拿大在1990年也颁布了《加拿大绿色政府计划》等。而绿色政府目前在我国还只是一个比较新型和模糊的概念，系统建设绿色政府的工作尚未开展，理论研究基本还没有开始。[1]但从20世纪80年代初开始，充分利用市场机制的市场化取向成了西方新公共管理运动的核心主张，稍后的治理与善治理论研究又大行其道，生态环境治理与善治理念亦应运而生。受其引导与启发，生态型政府或绿色政府构建思路的核心内容也在于要打破单一的政府生态管理权力中心，充分利用生态市场手段，实现政府与市场在生态环境管理中的合作与互动，以促进生态环境利益的最大化。具体深入研究生态型政府构建及其与生态市场培育之间的互动关系理应是属于自觉顺应现代生态环境治理方式创新的前沿问题。
早在20世纪30年代，英国福利经济学家庇古(Pigou)就认为不能利用市场解决生态环境问题，主张通过政府或其他权威机构以征税即“庇古税”这样的强制管理方式才能奏效。但从20世纪80年代开始，西方的一些经济学家着手从纯市场理性出发研究生态环境管理问题，并运用科斯的产权理论来进行分析，很多学者进而认为单一的生态环境或自然资源产权安排就可以充分矫正外部性等方面的生态市场失灵。如阿伦森(Aranson)就声称“针对环境质量的最佳公共政策是那种能够创设明晰、确凿及可让渡的且受私法保护的产权的政策”[2]339—393，但这种结论很快遭到比较普遍的质疑与否定。目前学术界较为一致的结论是，科斯的市场产权交易必须与政府管制相结合才能有效提高生态市场的运行效率。[3]在建设社会主义市场经济的背景下，我国学者也积极倡导生态环境保护必须“政府与市场同向进取”的观点，[4]但从理论上进一步研究生态环境管理中政府与市场的互动关系仍是当前实践发展所提出的新颖课题。
政府与市场关系也是20世纪学术界争论的核心话题之一，其研究成果颇丰；但研究的对象主要是政府与私人市场的关系，而且主要是分析政府在私人市场中的地位与作用，即政府在私人市场中所扮演的角色，并强调私人市场在经济资源配置中的基础地位。由于生态环境保护往往被视为典型的“市场失灵”领域，所以普遍存在着一种“经济靠市场，生态靠政府”的思维定式。本文提出研究生态型政府构建与生态市场培育的互动关系，实质上是从较为宏观的层面上研究生态环境保护与治理中的政府与市场的一种特殊的互动关系，它不仅要分析生态型政府在生态市场培育中所扮演的角色，而且要论述生态市场培育对生态型政府构建所具有的促动作用。它不仅承认生态靠政府，而且同时也认为要靠市场，当然，这是一种政府主导下的“公”权与“私”权相结合的生态市场。
二、生态型政府与生态市场的概念及缘起
“生态型政府”内涵的界定主要取决于“生态”一词。在这里，笔者将“生态”内涵作一种狭义的解释，即意指作为自然性的人类与自然环境的和谐，即包括人类在内的自然生态系统的平衡与稳定。只要适应于或致力于实现人类与自然环境和谐的任何其他关系或方面都可以称之为“生态”、“生态型”或“生态化”了的关系或方面。基于这种狭义的生态内涵，所谓生态型政府也就是指能够将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本职能，并能够将这种目标与职能渗透与贯穿到政府制度、政府行为、政府能力和政府文化等诸方面之中去的政府。更具体地说，生态型政府就是追求实现政府目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。[5]这种生态型政府也可称之为环保型政府或环境友好型政府等。
在古代农业社会时期，曾出现过将生态管理作为基本职能的生态型政府雏形，但到了工业社会时期，政府的职能定位及其管理体制大多呈现出非生态乃至反生态的特征，所以，在当代实践中，生态型政府还主要表现为政府创新与发展所追求的一个理想目标。倡导与构建生态型政府也有着多方面的缘由：一是现代政府应对自然生态危机的需要。一方面，世界性的生态问题积重难返，我国的生态形势也在不断恶化；另一方面，现代政府作为国家公共权力的执掌者，仍然是力量最为强大的组织。所以，生态危机的“全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决”。[6]二是经济社会生态化发展的需要。随着市场与消费者对生态安全与生态质量的意识和要求与日俱增，生态经济或循环经济、生态产业、绿色商品、清洁生产等已越来越成为我们这个时代的日常话语，生态产品也越来越成为具有国际竞争力的经济载体，生态环境也越来越成为一个国家综合国力的主要内容。经济社会的生态化发展必然要求政治及政府的生态化。三是政府自身不断改革和创新的需要。在生态危机不断加剧和经济社会生态化发展呼声愈来愈高的行政环境下，政府必须根据自然生态环境的特点和生态管理的规律，变革不适应社会环境的政府生态管理体制与管理方式，创造政府生态管理体制运转的新方法和新模式。其核心内容与目标是政府生态管理职能与生态型政府新范式的确立。
生态市场内涵的界定涉及对生态与市场概念的理解。如果说，市场的本质就是指各种商品通过买卖双方交易实现供求交换关系的总和，那么，生态市场就是指将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标、赋予生态环境产品以商品属性、以生态环境产品作为交易对象实现供求交换关系的一种方法或机
制。由于商品的交换实质上就是产权转移的过程，因此，从经济学的观点来看，市场就是产权交换关系的总和。由此可推知，生态市场实质上也是实现生态产权交换关系的制度安排。但生态市场只能是一个典型的包括公共产权和私有产权交易在内的广义市场或混合市场，而不可能是只以私权为基础而政府处于私人利益互动边界之外的私人市场或纯粹市场，原因是生态环境物品几乎都是外部性产品和公域产品(公共产品和准公共品)，是公共产权进入最密集的领域。生态市场无法在纯粹的私有产权市场，即科斯的“理想市场”下运行，因为一旦失去了公共产权的维护，即公共规制，生态市场将出现大面积的失灵。[3]这种生态市场也可称之为环境市场或环保市场。
从西方市场经济国家生态环境保护的现状来看，一般都建立了以政府的直接控制为主，以市场手段为辅，倡导企业和公众自觉行动的一种混合形态的环境管理体系。但在市场经济手段的应用上各国存在着差别，比如欧洲各国在环境领域广泛地应用了税收手段，美国则很少应用税收手段，而是比较注意应用排污权交易的办法。[7]而我国目前的现状是，政府主要运用生态环境管理的强制手段，较少运用市场经济手段，以私有产权为基础的生态市场尚未发育成熟。生态市场的缘起有其多方面的起因：一是全面应对自然生态危机不断加剧的需要。生态环境不是一种只有政府才能提供的垄断性公共物品，更不是一种只有依靠政府直接强制的手段才能高效提供的公共物品。相反，实践证明，政府与政府的强制手段也存在着失灵与低效的方面。只有企业与社会的多元力量参与，只有充分利用包括市场机制在内的多种生态环境保护与治理手段，才能更加有利于全面高效地应对自然生态危机。二是提高生态环境保护与治理绩效的需要。市场在现代社会经济资源配置中仍然居于基础地位和起着主导作用。虽然生态环境资源不同于一般的经济资源，但只要创造出一定市场机制发挥作用的条件，同样可以在一定范围内和一定程度上充分发挥生态市场在配置生态环境资源中的巨大作用，可以有效弥补政府和其他社会力量在生态环境保护与治理中的失灵与低效，从而提高生态环境保护与治理的整体绩效。三是现代生态治理制度改革创新的需要。治理是使不同的或相互冲突的利益得以调和的过程，有效的治理即善治必须建立在政府与市场共同作用的基础之上，这是为了弥补政府与市场在调控与协调过程中各自存在的不足。同样，生态治理制度改革创新的目标也是为了促进政府与市场更好地实现公共生态环境利益的最大化，以克服纯粹的市场机制与单一的政府强制手段所难以避免的生态环境管理失灵现象，而生态市场培育也正是适应这种生态治理与善治理念和目标的产物。
三、生态型政府构建促进生态市场的培育
从政府与私人市场的一般关系来看，二者作为经济资源配置的主要方式，在众多领域和大量场合中都不是一种相互对立的非此即彼的关系，而是一种相互合作与相互补充的相互促动关系。换言之，现代政府管理更加强调市场手段的应用与发挥市场机制的作用，而现代市场经济区别于传统市场经济之处也在于更加强调政府干预与市场机制的有机结合。对于政府管理与生态市场运作的互动关系来说，政府与市场更是呈现出一种相互交织和相辅相成的关系，而生态型政府构建对生态市场培育的促动就是这种关系之中的应有之义。生态型政府构建是一个从非生态型政府不断走向生态型政府、从低级生态型政府不断走向高级生态型政府的过程，也是一个生态型政府与有限政府、法治政府、道德政府等政府创新理念与目标同时实现的过程。在这一过程中，生态型政府构建对生态市场培育有着重要的促动作用：
1．通过生态产权的规制，奠定生态市场发育的前提条件。生态产权是指能够实现生态环境保护，即能带来或增强生态效益的生态产品或生态资源的产权，它是生态市场形成与运作的前提条件。但生态产权往往难以被完整界定和明晰化，以自然生态环境资源产权为例，由于生态资源的极其复杂的自然属性，小范围的界定尚可，如山地、草原、农田等，而对如大气、公海、臭氧层、生物多样性等大范围的资源产权的明确界定则几乎是不可能的。[8]即使在小范围内的产权能被完整界定和明晰化，但也会存在外部性、面临交易成本极高和信息获取成本巨大等问题。显然，只要生态产权不能被完整界定和明晰化，只要生态产品始终存在着外部性等问题，就意味着生态市场不能以私人产权为基础来进行运作；但政府可以通过立法、授权以及实施配额、许可证等法律手段建立生态产权，并将部分生态资源转让给不同的产权主体所持有或作私人产权制度安排，以实现市场机制对生态资源的配置和利用。对于公共性与外部性特别明显、产权边界难以界定的生态产品，政府仍然要直接充当其产权的代表者和维护者。对生态产权的规制与维护，是生态型政府职能的内在要求。
生态产权主要包括与生态环境保护密切相关的自然资源产权和排污权。虽然自然资源与自然生态系统具有不可分割性，但自然资源不仅仅是作为生态资源而存在，它还是具有多种使用价值的资源。因而自然资源产权并不等于自然生态资源产权，它还是内含着更为丰富的各种使用价值资源的产权。其中，当自然资源的经济效益与，生态效益保持一致时，资源利用者就有可能为了经济利益而自觉地维护与扩展生态产权；而当自然资源的经济效益与生态效益不一致时，资源利用者就有可能为了经济利益而消耗与抛弃生态产权。排污权是指对生态环境纳污能力资源使用的一种权利规定。生态环境纳污能力资源也是一种特殊的自然生态资源，从而也可以说排污权也是一种特殊的自然生态资源产权，其特殊之处在于其产权是一种机会产权，即在没有排污时，产权只是一种机会。自然生态资源与牛态环境纳污能力资源作为公共物品．都可以在一定的范围内，以一定的方式转化为某种私人物品，都可以为不同的产权主体所持有，从而为生态市场的发育创造前提条件。当然，生态产权还可以作进一步具体的划分，如将公共生态产权分为政府生态产权、社团生态产权、地方生态产权等，还可以分为生态所有权、使用权、经营权等。生态型政府应该根据生态资源或生态产品的公共性与外部性强弱不同的性质与特点，没计出适合生态市场发育的生态产权制度体系。
2．通过生态市场制度的建立，提供生态市场运行的制度保障。从西方制度经济学的观点来看，制度对市场秩序有五大功能：一是制度为实现合作创造条件，而合作能够给人们带来和谐稳定的秩序和高效率；二是制度为节约交易费用提供了有效途径，而交易费用的节约则是市场秩序稳定有序的主要标志；三是制度通过提供激励机制来鼓励市场中各种组织或个人自觉地维护市场秩序；四是制度抑制人的机会主义行为倾向，而人们的机会主义倾向是造成市场秩序混乱的根本原因；五是制度具有减少外
部性的功能。市场秩序混乱，是交易行为的一种负外部性，只有明确产权，才能消除或降低这种外部性所带来的危害。不能否认，在政府与市场的现代关系中，具有强制力的政府是现代市场制度的最重要提供者。而生态型政府构建过程也就是政府对生态管理制度建立健全的过程，即以实现自然生态系统的完整、稳定与健康为根本目标，从自然生态系统本身各种特性出发，并结合经济社会发展的各种需要，制定出完善的生态管理法律、法规和高效的生态管理体制的过程。在政府生态管理制度安排中，当然地包括了能有效地促进生态环境保护的生态市场制度体系。
在这里，生态市场制度是指为适应与维护生态市场有效运行所制定的各种制度，既包括适应生态市场正常交易的内部制度，也包括维护生态市场有效运行的外部制度；既包括生态交易以及交易监督、激励制度，也包括生态产权制度、生态法、生态保护政策和生态监测体系等。从生态市场交易的领域来说，生态市场制度还可具体化为生态补贴与税费制度、生态(环保)产业市场制度、生态(环保)基金市场制度、生态环境责任保险市场制度等。从制度所包含的内容来看，生态市场制度的内容又可分为生态市场有效运行所依据的价值原则、法律法规、方针政策、道德规范以及体制机制、机构设置等各种规则与设施。生态市场制度建立健全的重点应该是相应的生态环境法律制度的制定与实施，而生态市场制度建立健全的难点是生态环境治理中政府与私人市场平衡关系的调整与确定。一般而言，对于纯粹公共产品类的生态产品，应当主要由政府提供资金和组织生产；对于准公共产品类的生态产品，应当主要由政府提供资金，由私人市场组织生产，或在政府管理下由私人市场提供资金并组织生产。
3．通过生态伦理意识的倡导，增强生态市场发展的文化支持。伦理是道德与文化的结合体，传统的伦理是用来约束人与人之间关系的一种非正式的“软”制度，而法律则是一种正式的“硬”制度。健康的市场应该既是一种法治市场，又是一种伦理市场或道德市场。因为法治只有建立在德治基础上才能真正生效，诚实、正直、公平、正义等道德要求也是市场机制有效运行的最终保证。生态伦理是一种比较特殊的伦理形式，它将传统伦理关于人与人之间的道德准则延伸到人与自然之间的关系中，并认为仅仅以人的利益为中心的生态伦理只是一种浅层次的生态意识和低层次的道德境界，而只有在承认并关注自然界内在利益、价值、权利时，人类才进入一种深层次的生态意识和高层次的道德境界。具有生态伦理意识的人可称之为“理性生态人”。生态市场有效运行不仅要建立在“理性经济人”的基础上，同时也要置于“理性生态人”的前提下。因为只有具备生态伦理意识的人才会真正出于内心，自觉地尊重与维护生态产权，而不仅仅是为了眼前的经济利益而进行生态市场交易，后者很容易导致为了经济利益而放弃与损害生态利益的结果。通过生态伦理意识的倡导与教育，培养越来越多的“理性生态人”是生态型政府的应有职责，也是对生态市场有效运行的文化支持。
在生态市场中，如果参与市场交易的主体具有了越来越强的生态伦理意识，并将这种意识渗透到生产、消费以及各种市场交易的行为之中，那么就会不断催生出越来越多市场主体的生态需求，而这种生态需求不仅是生态市场有效运行的必要前提，也是生态市场良性发展的有利条件。如消费者对善待生态环境的产品的需求增加，就能有效地激励企业在生产过程中重视生态环境保护因素，以生产环保产品或绿色产品来增强市场竞争力。具有生态伦理意识的企业也会自觉地参与生态环境保护与治理，自觉地运用生态环境标准来指导和约束生产与销售、管理与服务，从而树立生态型企业的形象。在这里，政府的作用尤为重要。生态型政府不仅应该通过“言传”，教育全社会树立生态伦理意识，而且还应该通过“身教”即通过生态采购或绿色采购的市场行为，来引导企业生产，这对生态市场良性发展既是一种经济激励也是一种文化促动。
四、生态市场培育促进生态型政府的构建
行政生态学认为，要了解一个国家的政府行政系统，不应该仅局限于政府行政系统本身，而应该跳出政府行政系统，从社会这个大系统来考察政府行政系统，亦即考察一国的政府行政与该国的社会环境的关系；不仅要探究各国政府行政如何影响该国的社会变迁与发展，而且要特别探讨各国的社会环境是如何影响并塑造该国的政府行政。在政府与私人市场的现代关系中，政府能校正市场，市场也能帮助政府，在政府与生态市场的关系中就更是如此，生态市场对政府的促动作用更为明显。因为，与以“私”权为基础的私人市场不同，生态市场是依赖“公”权进入的混合市场，政府是生态产权的代表者与维护者和生态市场中最重要的交易主体。这说明生态型政府构建与生态市场培育是一个相伴相依、不可分割的过程，在这一过程中，生态市场培育对生态型政府构建有着明显的促动作用。
1．通过生态产品的市场供给，呼唤生态型政府的构建与职能转变。虽然生态产品是典型的公共产品，具有明显的外部性，在以私人产权为基础的市场机制中，生态产品的提供与生产存在着普遍的“市场失灵”问题，但在公有产权与私人产权相组合的生态市场中，市场不仅能成为生态产品的主要生产者，而且也能成为其重要的提供者。因为在特定的生态市场制度安排中，一定范围内的生态产品能够有条件地由公共产品转化为某种私人产品，或为不同的产权主体所持有，生态产品的外部性会被内部化，这样就可以将一定生态产品中的经济效益与生态效益有机地结合起来，从而为提供与生产生态产品的市场主体的发展创造出有利条件。而政府职能转变是现代政府改革与创新的核心内容，它主要是指政府社会管理职能的转变，是政府在管理权限上的改变和政府在管理方式上的转换。政府应该将单一的行政强制管理方式转变为包括市场手段或经济手段在内的多种管理方式。显然，在政府生态管理实践中，政府职能的转变也就意味着政府在生态产品的提供与生产上放权于生态私人市场，并充分利用生态市场手段。
在生态型政府构建中，政府职能转变的内容表现在：第一，政府应该将生态管理作为其基本权限或基本职能，这是区别非生态型政府与生态型政府的重要标志。但这并不意味着政府应该包揽所有的生态治理事务，因为在这个领域也存在着许多政府管不了也管不好的事，即存在着大量“政府失灵”的问题。所以，生态市场参与对生态产品的提供与生产正是适应这种政府职能转变的要求。第二，政府应该将生态管理方式转换为包括生态市场手段在内的多种管理方式。政府利用生态市场手段即意味着：一是政府提供生态产品，但利用生态市场组织生产；二是政府帮助建立由私人市场提供并组织生产的生态市场。事实上，生态市场培育本身已经内在包含着政府对生态市场手段的利用，而生态市场发挥作用即对生态产品的提供与生产本身就直接表征着生
态型政府构建中的政府职能转变。
2．通过生态市场方法的运用，提高生态型政府构建的效率。当政府的生态管理职能出现资源配置效率或激励效果低下时，在一定的制度安排中运用生态市场方法来提高职能效率可能就是一种好的选择。因为，一国生态环境保护的绩效主要取决于政府对其生态领域产权市场的配置效率，这种效率来自“公”权与“私”权的组合。如我国政府可以通过建立市场化的生态环境产权规制模式，在现有生态所有权安排下，实现生态使用权和经营权市场化，把部分生态环境资源(包括自然生态资源与生态环境纳污资源)的所有权私有化，形成公私产权对接的完善的生态产权混合市场从而实现生态产权市场管理制度的优化。_[9]政府在一定的生态市场制度的调控范围内，可以运用多种市场手段或经济手段(如产品生态税、排污税、排污许可证交易、生态资源配额交易、生态环境基金、生态财政补贴、生态优惠贷款、生态环境责任保险等)来组织以及参与生态市场的产权交易活动，以此刺激各生态交易主体积极参与生态环境的建设与保护。
竞争是市场的基本特征，生态市场同样是一个竞争市场，生态市场竞争主要体现在对自然生态资源使用权和经营权以及部分所有权的竞争，竞争的目标是生态效益最大化与竞争者自身经济利益最大化。这种竞争至少可以分为三类，即政府与私营企业的竞争，私营企业之间的竞争和政府组织内部之间的竞争。总之，无论是何种形式的生态市场竞争都可以在特定方面和一定程度上提高生态型政府构建中的政府生态管理效率。
3．通过生态保护目标的市场追求，推动生态型政府构建的发展进程。在生态市场中存在着多元的交易主体，如政府、参加生态建设或进行排污的企业、参与生态保护或作为污染受害者的居民、环保组织等，他们都是具有各自不同利益偏好的独立实体。他们以生态市场为平台，互相交换自己的利益，满足自己的各自需求。市场交易的各方最终都要以满足市场交易主体的生态需求为核心，以实现生态环境保护与治理为根本目标。这是由生态市场的本性所决定的，因为生态市场的本质就是要以市场机制来实现生态环境保护与治理之目标。当然，生态市场也是以经济利益作为制度激励，从而改变市场交易主体对生态资源的开发利用方式。这就有可能在经济效益与生态效益对立的情况下，市场主体出于经济利益的考虑而丧失生态环境保护的目标，此即为生态市场失灵或失效。
在生态环境保护这一根本目标上，生态市场培育与生态型政府构建是一致的。所以，生态型政府构建必然将生态市场培育作为实现其根本目标的重要手段。同时生态市场的形成与发展以及对生态保护目标的追求，也是生态型政府构建与发展的重要推动力。因为政府本身就是生态市场的重要组织者与参与者，是生态市场重要的交易主体之一，从这个意义上来说，生态市场发育与发展的过程也就是生态型政府构建与发展的过程。此外，随着生态市场的运作与扩展，越来越多的政府之外的生态市场主体增强了生态环境保护意识，在生态市场中越来越自觉地维护自己的生态环境权益。生态型政府构建和发展的过程也是社会政治民主推进的过程，只有不断加快生态型政府构建的发展进程，才能不断增强政府的施政能力。
[责任编辑 王华生]