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       摘要：随着《行政机关公务员处分条例》的颁布，公务员处分有了专门性规范。但囿于传统公务员处分救济模式的历史惯性，现行制度仍不能充分回应修宪后保障人权的现实要求。在考量国情因素的基础上，认真审视现行公务员处分的救济模式，通过借鉴有关国家和地区的制度经验，选择建立以独立的人事公正委员会为中心的制度设计，不失为完善我国公务员权利保障制度的可能路径。
       关键词：公务员处分；救济模式；制度选择；公正委员会
       中图分类号：D912.1
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2008)06—0041—04
       公务员处分救济是指对公务员执行职务过程中违反应当遵守的义务，而受到惩戒处分时给予救济的原则、方式和程序等。完善、充分的处分救济制度作为一种保障机制，能够有效地保护公务员运用法律手段对抗公权力主体的“恣意”侵害，减少不公正处分发生的机率。随着“人权入宪”和公务员法制定的相继实现，公务员处分救济问题越来越引起行政法学界和实务界的关注。
       一、我国现行公务员处分救济模式及其运行实践分析
       公务员处分救济模式是指公务员处分救济的模型、结构和范式，体现了一个国家公务员权利保障的理念及其运行实践。作为公务员管理的“基本法”，《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核或向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。”第103条规定：“机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。”《行政机关公务员处分条例》第48条规定，公务员对处分决定不服的，可以申请复核或者申诉。根据上述规定和其他法律、法规的规定，可以将我国公务员处分救济模式概括为：以行政救济为主导，辅以极其有限的损害赔偿之诉。
       对于我国现行的公务员处分救济模式，学界和实务界发出了诸多诘难。尤其是2004年修宪之后出台的《公务员法》，仅仅将《国家公务员暂行条例》的“行政处分”修改为“处分”，“惩戒”和“申诉控告”两章几无改动，深为学者诟病。胡建淼教授曾直陈：刚出台的《公务员法》由于保留第90条而显得不够进步。笔者认为，现行的公务员处分救济模式带有浓厚的计划经济色彩，和市场经济的要求格格不入。究其原因，新中国成立后我国一直实行计划经济体制，公务员一直以国家干部的身份出现，一旦一个人取得了干部身份，即拥有了与这一身份相关的地位、荣誉和福利待遇，人大代表也不例外。这种体制带来的弊端是：干部和其管理机关形成了变相的依附关系，现代人事制度长期无法生成。审视我国现行的公务员处分救济制度，主要存在以下几个方面的问题：
       第一，公务员处分秩序混乱。依据《公务员法》、《法官法》、《检察官法》，权力机关、司法机关、行政机关可以对本系统的公务员加以纪律处分，这一点毋庸置疑。但是依据《行政监察法》，监察机关有广泛的纪律处分权；依据《工会法》第55条，同级工会或上级工会可以给予行政处分，授予了工会行政处分权；依据《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》，企业领导人员和管理机关有处分权；《环保法》第38条竟然规定，企事业单位有行政处分权!如此等等，处分权授予太不严肃，处分方式不太统一，甚至许多事业单位的纪律处分也严重行政化。
       第二，行政救济制度的本身缺陷。我国公务员处分救济制度的主要渠道就是申诉和复核制度，但实践中许多机关对公务员申诉采取消极态度，走过场，甚至和处分机关串通一气，对申诉人威逼利诱、拖延时间、做思想工作等，一定程度上阻碍了制度的实施；申诉程序过于笼统，没有规定详细的质证、辩论程序、听证程序、申诉决定执行等，缺乏可操作性；《公务员法》虽然规定了申诉受理机关，但是关于申诉受理的具体条件、申诉机关的具体权限等并无明确规定，导致实践操作中随意性很大；申诉只能在本系统内部进行，审裁不分离，缺乏必要的中立性、公正性等。
       第三，司法救济无门。从本质上讲，在公务员处分法律关系中，国家机关和公务员是一组对位的独立个体，如果某一处分足以影响公务员的实质权利，便应当允许公务员在法律上脱离原来的“内部关系”，寻求外部救济。但依现行的《行政复议法》，公民只有认为具体行政行为侵犯其合法权益时，方可申请行政复议。对于行政机关的内部处分决定，不能提起复议。《行政诉讼法》第12条和《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第4条将“公务员处分”视为内部行政行为，皆排除了司法审查的可能。
       二、典型国家和地区公务员处分救济模式比较
       目前，中西方关于公务员处分救济的模式大致可以分为以下三类：一是行政救济主导型，辅以极其有限的司法救济，如中国内地；二是准司法救济型或独立委员会救济型为主，坚持司法最终救济，如联邦德国人事委员会、台湾地区的公务员惩戒委员会等；三是司法主导型，辅以穷尽行政救济原则，如英美国家的司法审查等。当然，学理划分并不是绝对严格的，重要的是我们可以藉此展开选择意义上的比较。
       在德国，受到特别权力关系理论的影响，公务员惩戒救济的权力分别由行政机关和联邦纪律法院行使。德国公务员不服行政机关的惩戒处分时，可以向联邦德国人事委员会申诉，联邦人事委员会的地位受法律保障，并且是独立的，只服从于法律。它依据《联邦德国公务员惩戒条例》，就违法事实进行调查，审查处分的法律依据，举行公开的听证会，听取当事人的陈诉和申辩。当事人可以委托律师参加，联邦人事委员会有权作出申诉决定。对申诉决定不服的，可以向联邦纪律处分法院(特别行政法院)提起诉讼。对联邦德国纪律处分法院的非最终决定，可在公布2周之内提出申诉；对联邦纪律法院的判决，可在判决送达1个月之内向联邦行政法院提出上诉。联邦行政法院以“相关措施是否产生某种法律效果、足以影响公务员的个人地位”作为请求司法审查的标准。
       在日本，作为其公务员制度的有机组成部分，处分救济模式经历了从普鲁士模式到美国模式的两次选择并取得实践成功的历程。根据日本法律的规定，公务员不服行政机关的行政处分，可以获得行政救济或司法救济。行政救济主要是指行政不服申诉制度，它是“属于行政权本身的机关，作为行政的自我反省或行政监督的手段，以比较简易的程序审查行政处分等是否适当的程序”，也可称为“简式争讼”。日本《国家公务员法》规定，“对职员进行降薪、降职、休职、免职和其他明显不利于本人的处分时，处分者有权向人事院提出不服申诉”。受理公务员的申诉请求后，人事院或由其设立的公平委员会必须立即进行调查。公平委员会通过口头审理、调查作出判定。公务员如果对人事院作出的不服申诉的判定不服，可向法院提起行政案件
       诉讼。对于公务员提起的行政案件诉讼，遵循原处分不停止执行的原则。法院经过审理，可作出支持请求判决、驳回请求判决以及情势判决。
       以美国为代表的普通法系国家，基于正当程序和普遍的司法审查原则，职员的纪律处分受到实体法和程序法的双重保障。《美国法典》设有专门章节对公务员的行政申诉予以规定，公务员不服行政处分，可向功绩制保护委员会提出申诉。审理行政申诉应举行听证会，在听证过程中，行政机关必须对作出处分决定的实质性证据及该机关关于任何其他情况给予的处分有优势证据予以证明。公务员可以通过证明机关作出决定的程序有错误或该机关的行为是应予禁止的人事管理作法的方式，来证明行政机关处分决定对自己的不利影响。为了寻找司法审查和行政自由裁量的最佳平衡，“当事人在没有利用一切行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定”。穷尽行政救济之后，如果一个雇员或雇员申请人受到功绩制保护委员会的最后命令或裁定的不利影响或委曲时，可获得对此命令或裁定的司法审查。在司法审查过程中，功绩制度保护委员会或对作出行政处分有责任的机关是指定被告。
       在我国台湾地区，就公务员惩戒而言，主要的管辖机关是“司法院之下设的公务员惩戒委员会”。在惩戒程序上，公务员惩戒委员会原则上采用书面审理主义。依“大法官释字396号解释”，惩戒委员会应采法院之体制，遵守正当法律程序原则，对被惩戒人予以充分之程序保障。当事人不服公务员惩戒委员会的决议的，还可申请再审议。公务员对于免职之外的处分不服者，得依“公务人员保障法”之规定，提起申诉、再申诉。二战后，台湾地区特别权力关系理论几经修正，在司法审查排除方面已经取得较大进展，依1993年“大法官释字第298号”，公务员之惩戒属“司法院”掌理事项。此项惩戒得视其性质于合理范围内以法律规定由长官为之，但关于足以改变公务员身份或对于公务员有重大影响之惩戒处分，受处分人得向掌理惩戒事项之司法机关申明不服，由该司法机关就原处分是否违法或不当加以审查，以资救济。“大法官释字第243号”亦谓：“依考绩法或相关法规定所作免职处分，公务员在申请行政机关复审及再复审之后，可以提起行政诉讼。”
       纵览上述国家和地区公务员处分救济制度，皆经历了从实体救济到程序救济、从分散救济到专门机关救济、从行政救济到司法救济的演变脉络。在这一变迁中，不同国家和地区、不同法系发展出了不同的处分救济模式，又表现出强烈的融合趋势，如正当程序原则的广泛渗透、司法审查的确立等。尤为引人注目的是，普遍设立人事公正委员会负责行政处分。
       三、我国公务员处分救济模式选择的考量因素
       作为一个移植法特征的国家，我们深知“仅仅用拿来的理论去批评现实是容易的，但这只是比较法学工作的一小部分，更重要的是能从现实中得出新的结论，并用这些生成于现实的理论去指引和改变现实”。在公务员处分救济问题上，中国行政法学界对于是引入特别权力关系理论，还是引入正当程序原则、法律保留原则等，一直存在着争议。对此，笔者认为无论选择哪种模式都应当考量以下因素：
       第一，制度改革的宪法空间。从宪法解释学的角度看，作为公民意义上的公务员，理应享有与一般公民无二的人格尊严不受侵犯的权利和财产权、劳动权、提起申诉控告的权利以及国家赔偿请求权等宪法上的基本权利。不过需要指出的是，公务员对国家负有特别的公法服从义务，亦有遵守纪律及服从长官及达成任务之义务，故对公务员的基本权利应当受到比一般公民较多的限制。但这些限制必须要考量三个重心：法治国家之原则(合理原则与法律保留原则)、为达成国家目的所必须的行政纪律与效率、尊重公务员的人权与尊严。“建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”的相继入宪，实际上为完善公务员处分救济立法留下广阔的改革空间。
       第二，公务员的宽泛界定。作为公务员处分救济制度的语源，“公务员”一词在不同国家有着不小的差异。如美国、法国等，公务员一般指文官、事务官、行政官吏等。而在我国，根据《公务员法》第2条的规定，国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员均为公务员。而《公务员法》作为我国公务员权利保障的“基本法”，规定了一个模糊的、甚至是不够审慎的处分救济途径，并没有超越行政处分的僵化范式，根本无法达到实现不同类型公务员处分法制统一的愿望。
       第三，既有的政治、法律和实践资源。探讨公务员处分救济模式改革，必须考虑到中国公务员制度的特色：公务员的范围非常宽泛；政务官和事务官界限不明；国家公务员和地方公务员不分；许多公务员集党内职务、人大代表、政府官员于一身。从既有的政治运行看，中国共产党的组织领导实际上提供了公务员统一管理的政治基础。从处分立法看，在《行政机关公务员处分条例》、《人民法院审判纪律处分办法》(试行)、《检察人员纪律处分条例》等分散立法的基础上，公务员法作了统一处分的制度尝试。而从处分机关看，又有统一公务员处分的实践运作。依人事部先前发布的“不公开发表、不公开宣传”，属于内部试行文件的《国家公务员申诉控告暂行规定》第17条规定：“受理申诉的机关在决定受理国家公务员申诉后，应当组成临时性的公正委员会，负责审理国家公务员的申诉案件，提出具体处理意见。”此项咨询性的内部临时机构设置，不能不说是一次创举。但令人遗憾的是，其第18条规定：“公正委员会一般由政府人事部门中与申诉事项有关的工作机构的负责人组成。必要时，可以吸收政府及其他工作部门的有关人员参加。主任由政府人事部门中负责受理公务员申诉的工作机构的负责人担任。”如此设计，既没有当事人的参与，也没有国家机关以外的专家或律师参与，显然难保证其公正性。
       通过上述分析，笔者认为分散式的处分救济设计固然考虑了不同机关的特点，但也反映了我们依权力主体界定权力性质的僵化思维模式。其实，权力机关司法机关内部亦有行政，亦可以行使行政处分权。因此，按类别实现公务员处分救济统一完全可行。下文以行政机关公务员为例，受到“公正委员会”这一设置的启发，笔者认为在探索公务员处分救济制度改革时，能否换一种思路，打破过去“一切推倒重来”的思维模式，立足于现有资源，使公正委员会常设化，改革其人员组成，赋予其独立地位，实现制度改良。
       四、中国公务员处分救济模式的可能设计
       如何建立符合中国国情并行之有效的公务员处分救济制度，一直是理论界和实务界非常关心的问题。多数学者主张，应有步骤地引入全面的司法审查制度。对此，笔者认为：考虑到我国人民代表大会制的制度设计，应当更加注重行政机关和司法机关的协调与尊重，寻求二者之间的最佳平衡。结合我国的国情，我们可以选择如下的公务员处分救济模式：贯彻保障人权的宪法理念，
       完善公务员处分立法审查，建立以独立的公正委员会为主渠道的正当程序救济模式，实现司法最终救济。
       首先，完善公务员处分救济立法。依据法律保留原则，对于影响人民自由权利之重要事项，没有法律之明确授权，国家机关即不能合法作成干预行为。公务员处分作为对公务员违反义务行为的惩处，实际上不同程度地影响到受处分人的人格权、财产权、赔偿请求权等基本权利，必须基于法律的明确授权。这里的“法律”，不能狭义地理解为全国人大和全国人大常委会制定的法律，还应包括行政法规、地方性法规和行政规章。从层次上讲，对于公务员身份关系有重大影响者，应当由权力机关立法明确规定：如开除处分，应当依据《公务员法》、《检察官法》、《法官法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》作出，其它行政法规、司法规范和地方性法规无权规定。对于降级、撤职处分，应当依据权力机关的立法、司法规范、行政法规和地方性法规作出。对于警告、记过、记大过，可以由公务员所在机关规章、条例规定之。
       其次，设立独立的人事公正委员会。我们可以借鉴前述国家和地区公务员法的做法，设立一个统一的、权威的机关——公正委员会来负责公务员的考核、惩戒、任免等，如美国的功绩制保护委员会，台湾地区的公务员惩戒委员会等。以《国家公务员申诉控告暂行规定》中“公正委员会”为雏形，将其改造为独立的人事公正委员会，负责公务员的考核、惩戒、受理申诉等。公务员不服处分的，可向公正委员会提出申诉。委员会具有听证和裁决权，有权监督政府部门执行有关人事制度的情况，审查人事部门制定的某些规定，受理公务员对于纪律处分和其他不利的行政决定的申诉，以及其他违反公务员法律和法规的争端。公正委员会在考虑各方的意见后，可以作出包括纪律处分在内的决定，命令有关的行政机关和人员遵守。为了执行裁决，委员会还有请求法院强制执行它所发出的传票的权力。此外，为了执行委员会的各项事务，委员会有权按照行政程序法的规定制定法规。这样的一个机构，类似于我们的银监会、保监会等，具有一定的立法权、行政权和司法权。
       公正委员会的运作应当注意以下几个方面：
       首先，公正委员会的中立性。可以在国务院和地方政府下设常设性的人事公正委员会，但该委员会具有独立的地位，不受处分机关的干涉。公正委员会应当由人事部门工作人员、专家、律师、普通公民等组成。行政机关公务员违纪的，应当由公正委员会对公务员违纪的情况进行调查。
       其次，以当事人参与和听证为核心，确保裁决过程和结果的民主参与和公开。处分机关应将调查认定的事实及拟给予的处分告知公务员本人，并告知处分依据、举证责任等。为保障公正委员会裁决的公正性，在作出处分决定前，公正委员会应当召开由处分机关、受处分人(可以是委托的律师参加)的听证会，听取当事人的陈述和申辩。公正委员会认为应当给予公务员处分的，必须在规定的期限内，根据听证记录的有关内容，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。送达通知单时，应当告知受处分人提起申诉、复议或者诉讼的期限。
       再次，完善时效、尽职及回避制度。公正委员会应当在法定时间内作出裁决。公正委员会未在法定时间内作出裁决的，应当允许当事人提起行政复议和行政诉讼。公正委员会委员应当恪尽职守，不偏不私。公正委员会的成员，凡与当事人有利害关系的，应当主动回避。否则，任何一方有权请求回避。
       复次，建立再申诉制度。对公正委员会作出的决定不服的，可以向上一级公正委员会提起再申诉。对再申诉决定不服的，可以提起行政诉讼。
       最后，确立司法最终救济原则。当事人认为开除、撤职、降级三种处分不当、依据有误或者处分依据违宪的，可以提起行政诉讼。法院审理时，应就处分依据进行附带性司法审查。公正委员会有不当裁决或者存在违法行为的，应当视情节严重程度，追究其法律责任。对于不公正的处分决定给当事人造成人身、财产和精神损害的，应当承担赔偿责任。
       (责任编辑　朱春玉)