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       摘 要：本届中央政府执政后充分认识到依法行政在依法治国中的重要作用，提出十年建成法治政府的宏伟目标，这是我国宪政建设和依法治国的重大举措。有限政府是法治政府建设不可或缺的一个維度，洛克《政府论》(下篇)论述了政府权力来源于个人权利的让渡和社会契约的缔结，由社会契约所产生的不是绝对政府，而是有限政府：政府的目的是保障人民基本权利，政府的权力必须受到限制，政府必须实行法治。其有限政府思想对我国正在进行的法治政府建设具有深刻的启示意义。
       关键词：依法行政；有限政府；法治政府；洛克
       中图分类号：D623　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2008)01-0024-04
       一、有限政府的内涵与理论基础
       “有限政府”理论是古典自由主义的精髓所在，一般认为，发端于亚当。斯密古典自由主义，主张政府的主要职责在于为市场、社会提供法律保护伞，而非广泛干预社会经济生活。“守夜人”角色为“无为政府”的运作模式做了千百年来堪称最经典的诠释；伴随着经济发展和政治文明的进步，继承了亚当，斯密衣钵的美国当代著名经济学家布坎南的“政府失效”理论为新“有限政府”理论奠定了基础并产生了深远的影响。但有限政府理论的核心要素第一次被提炼为一套知识体系，最早是由伟大的自由主义思想家洛克完成的。
       有限政府，目前中国学术界一般是从政府规模、政府权力和政府职能等角度来界定的。是指在权力、职能和规模上受宪法和法律严格约束、限制的政府。按照洛克的有限政府理论，其内涵有三：(1)政府的目的是保障人民基本权利。政府权力的来源是人们为了安全而转让的部分自然权利，因而政府的职能仅在于为人们的共同生活提供安全保障。(2)政府的权力必须受到限制。人们订立契约建立政府的目的是为了更好地保障自己的自然权利，因此必须对权力加以限制，这个限制者正是人民，人民对国家事务有最终的决断权。(3)政府必须实行法治。只有用法律约束和限制行政权力，人民的生命、自由和财产权利才能得到有效的保障。而且根据政府权力的性质和目的，政府必须实行法治。
       16至17世纪，西方资本主义经济飞速发展，新兴的资本主义关系破土而出，带来了社会的巨大改变，政治由此也进入了一个由神学政治论向人权政治论转变的阶段。17至18世纪，启蒙思想家们提出的自由、平等、民主、正义等理念为有限政府理论提供了法律基础，同时西方延续下来的深厚的思想文化沉淀也为有限政府思想的产生提供了良好的历史契机和理论渊源。作为启蒙主义思想家的洛克，深受西方法治思想和理论的影响，他的法治思想成为有限政府思想的一个重要的组成部分。洛克认为，法律与自由是一致的，它们二者可以和谐相处。洛克认为，“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由”。洛克的有限政府理论阐述了政府在法律所允许的范围内行动的重要性，进而提出，维护自由，必须充分发挥法律的功能，约束政府的权力。
       二、洛克有限政府思想对社会转型期我国法治政府建设的现实意义
       洛克有限政府思想是试图通过限制国家对社会生活的干预，来协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人自由与政府权力的边界之间寻求平衡的政府理论。随着我国市场经济体制的发展，民主制度的健全，社会结构的变迁，依法治国的推进，我国社会转型时期面临的重大现实问题是法治政府建设，而有限政府的构建是法治政府建设的价值原则和目标取向。洛克作为第一个系统地论述有限政府思想的政治思想家，其有限政府思想对我们建设中国特色的有限政府，构建社会主义和谐社会有深刻的理论和实践价值。
       (一)明晰政府角色
       改革开放以前，我国追求的是一种“强政府弱社会”的政治社会结构模式，政府在履行它应有的政治职能之外，还代替社会履行经济职能。这种传统的政治结构带来的最深刻的影响就是私有财产的弱化。这在宪法中表现得较为明显，现行宪法突出强调公共利益的神圣地位，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”等。
       然而，明确界定和保障私有财产权，维护财产所有者的利益，排除非所有人对所有人财产的侵犯，处理各种财产权益的矛盾与冲突，由此确立起人们在生产交换分配消费等经济生活和其他社会交往中的行为秩序，起着维持社会经济基础稳定性的功能，是社会经济顺利运行的前提条件。因此，国家需要保护公民的私有财产权。这使我国政府陷于进退两难的境地。最明显的表现就是虽然我国几次修改宪法提到私有财产权的保护问题，但都仅着眼于界定个人权利，调整对自由进行限制的程度和方式，而都没有上升到限制政府权力的层面。
       改革开放以后，随着有限政府理论的影响，政府开始重新审视自己，重新定位自己的角色，落实到制度层面上，政府应该做的就是明晰自己的角色，退出利益纷争，实现国家权力的中立化。
       国家权力的中立化意味着国家权力在一定范围内向社会权力回归。政府只有权力实现了中立化，才能为个人和社会开拓出一片不为政府权力渗透、干预的独立、自由空间，从而从根本上构成对政府权力的限制并为其他一切个人权利提供存在的基础和实现的保障。
       (二)以权利制约权力
       洛克有限政府思想无论是国家权力为人而设，还是分权原则、宪政原则，无不体现了在制度创设中的人文关怀。具体说来，就是权利的主体运用民主的手段，通过各种有效的途径，对行政权力行使者所形成的特定的限制与约束关系。
       对我国现实的权力运行过程进行分析后，就会发现，在权力运行过程中，一个很大的弊端就是行政权力运行缺少制约和监督机制。“权力制约就是权力运行的协调、监督、控制活动。当权力运行过程中出现倾斜、梗阻、滥用等低效现象，制约机制即迅速做出反应，或予警告或予纠正。”目前，我国的监督机构很多，但其主体地位不高，权力不大，缺乏独立性和权威性；监督规则不完善、不具体，缺乏系统性和可操作性；监督机制单向运行，环节单一，缺乏双向性和全面性。
       洛克的有限政府思想告诉我们，制约权力作为一种强制力量，表现为制约者对被制约者的限制，有限政府赋予人民制约主体的独立性，在权力来源上防止了制约主体蜕变成行政权力附庸的可能性，从而有利于实现对政府自下而上的监督和制约。以权利制约权力落实到现实中具体有以下做法：
       首先就是制度的公开。在我国，行政权力运行程序有待于进一步规范化和透明化。这里主要包括两个方面：一是政务公开，即政府机关制定行政管理法规、设置机构、分配权力、安排人事等事务和程序向人民公
       开；二是政府活动公开，即那些接受人民委托行使政府行政权力的公职人员的施政活动向人民公开。如果决策与施政不公开，广大人民不能及时了解真情，那么选举就会失去基础，监督就会失去前提，罢免就会失去依据，这样，对行政权力的制约也就成为形同虚设。
       其次就是对涉及政府侵犯公民权利的行为举行听证会。在当今世界的好多国家，听证不仅适用于司法行政领域，亦被扩延至行政法领域之外的社会领域。行政机关本身在与公民发生关系的过程中，做出对公民不利的决定时，必须遵循这个原则，通过听证程序给当事人充分的发表个人意见的机会，有利于公民对政府权力实行有效的制约。
       最后，充分发挥舆论监督的作用。舆论监督作为一种监督手段为公民抵御政府权力的侵犯提供了有效的途径。当公民的合法权益受到政府权力非法的损害时，公民可以通过电台、报纸等媒体向外界申诉，使公众了解真相，评判是非，从而达到对政府行为的制约，维护自己的权利。舆论监督对政府权力起到的是一种软约束的作用，但正是这种软约束会取得一种“润物细无声”的效果。
       (三)政府权力运行的法治化
       洛克的有限政府思想告诉我们，政府行政权力行使的限度要以一定的制度化、法治化来保证。制度化要求政府行政权力运行体制的制度化，制度化所体现的稳定、规范、有序是政府管理创新和发展的价值导向。政府应通过严格和审慎的行政立法程序，逐步将政府管理社会和引导社会发展的权力以法律和法规的形式明确下来。
       洛克认为要通过法治原则来规范政府权力运作与权力范围。洛克指出“使用绝对的专断权力，或不以确定的，经常有效的法律来进行统治，两者都是与社会和政府的目的不相符合的”。“统治者要以正式公布的和被接受的法律而不是临时的命令和未定的决议来进行统治”。
       洛克把权力分为立法权、执行权和对外权，三种权力由国家的不同部门来行使。同时指出要对三种权力加以限制，对于立法机关的权力要加以限制，要求国家以明文规定的法律来统治，法律面前人人平等；立法机关的立法活动其目的是为着人民的福利；未经人民同意决不能任意课税；不能把立法权转让给其他任何人；立法权应交给议会掌握；而执行权是从属于立法权的，执行机关是对立法机关负责的。执行权应交给国王掌握。对外权既与执行权有关又有区别，此种权力也应交给国王掌握。这就是说，三种权力既相互独立又相互制约。与西方的三权分立制度相比，在我国，国体是人民民主专政，政体是全国人民代表大会制。这个政治制度的基本框架规定我国行政权力的根源在人民。全体人民通过代表机关组织自己的政府，并通过制定宪法和法律赋予政府各项职权。那么，对我国具有人民性的行政权，是否也有必要制约呢?回答是十分肯定的。因为根源于人民的政府行政权力同样存在着背离人民利益而运行的可能，并在获得权力后容易使这种可能变为现实。恩格斯曾经说过：“社会起初用简单分工办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是，后来，这些机关，而其中主要的是国家政权，为了追求自己的利益，从社会的公仆变成了社会的主人，这种情形不但在世袭的君主国内可以看到，而且在民主的共和国内也可以看到。”也就是说，社会公仆变成社会主人的情况，在任何形态的国家都可能出现。通观我国的法治现状，整体上来说情况是很好的，但还存在一些问题，主要表现在：
       第一，行政主体法制观念不强。现实生活中，“以言代法”和“以权压法”的现象还普遍存在，一些领导干部依法决策意识不强，如表现的“一言堂”和“拍脑袋”的决策，一些行政管理部门擅自动用行政手段越权审批，滥用处罚权，行政执法不严，不履行法定职责。
       第二，行政行为法制化规范有待于加强。我国现实的问题在于权力设定和分配不合理，一些部门和岗位掌握的公共权力过分集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，存在不少不受制约的权力“真空”地带。这样，行使公共权力多而集中的领域就会导致“权力过剩”，形成公共权力浪费流失或滥用性流失。而公共权力少而缺乏的领域，就会形成“权力短缺”，无法满足管理社会事务，提供公共物品的需要，造成公共权力相对流失。
       随着“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略的提出，实现政府权力运作的法治化将作为最现实、最迫切的问题来解决，国家行政机关作为国家权力机关的执行机关，担负着依法管理国家事务、经济和文化事务、社会事务的繁重任务。行政权的运用，关系着社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的行政，影响国家政权同广大人民群众的关系，事关中国特色社会主义事业的兴衰成败。因此，政府行为法治化在很大程度上对依法治国基本方略的实现具有决定性意义。
       政府权力运行法治化的落实首先要求有一部合乎宪政精神的宪法。宪法应承认并保障每个公民的财产权、经济自由，以及由此派生出来的政治权利和社会权利，制止并惩罚来自政府机关和民间对公民的这些权利的侵害。私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。
       从某种意义上讲，“宪政”就是“限政”，即政府的权力受到宪法和法律严格限制。宪法和法律必须给政府的行动范围划上明确的界限，对政府的权力进行纵向的和横向的分立，使其相互制衡。
       其次政府要做到行政合法，这是行政权力运行法治化的重要前提和基本要求。根据行政法治的实践，行政合法的要求具体包括行政主体合法、行政范围合法、行政内容合法、行政程序合法、行政形式合法。行政主体合法是行政合法的首要要求，主要是指行使行政权力，实施行政行为的组织和个人必须具有代表国家从事行政管理活动的法律资格；行政范围合法就是要求行政主体只有在法律规定的范围内行使权力，才能使行政行为具有合法的性质，否则，行政行为就是非法的和无效的；行政内容合法，就是要求行政主体严格按照法律的规定来处理公民和组织的权利和义务，不得违背法律或与法律相抵触；行政程序合法，即要求行政主体严格遵守行政程序法律规范，按照法律规定的步骤、顺序和方式、时限实施行政行为，不得违反法定程序；行政形式合法，即要求行政主体实施行政行为必须符合法律规定的形式。
       有限的政府必定是守法的政府。法治社会与非法治社会的一个重大区别在于：在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。自古以来，要政府守法总比要民众守法难度更大，因为政府手中握有权力。从这种意义上讲，政府守法比民众守法更为重要。只有保证政府守法，才能使公民的合法权利得到真正的保护，形成一股可以与政府权力相抗衡的力量，达到政府权力与公民权利间的制约平衡，构筑公民与政府间和谐的关系。
       三、我国构建有限政府的路径选择
       (一)推进依法治国和宪政建设，培育良好的宪政环境和建立法治社会
       
       1　坚持宪政理念
       “宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。”保障公民权利、限定国家权力边界是宪政传统的核心。当代中国的宪政建设，必须消除对宪政的工具主义态度，将对宪政的功利观恢复为对宪政原初价值的追求，推进政治理念层面的范式转换。宪政的最初本色与基本精神就是“限政”，即所谓宪政的直接目标是“限政”，“宪政简而言之就是有限政府”，即通过“限政”来保护公民权利。通过法律限制政府，国家的强制性权力受到了约束，并且建立了保障所有公民利益和自由的制度化结构，真正的宪政才得以确立。
       2　塑造宪法思维，培育宪法文化
       宪政建设不仅仅是制定、修改、解释宪法，不仅仅是实施宪法，不仅仅是宪政制度建设，也不仅仅是树立宪法的至上权威，而且是一种文化建设、一种观念建设、一种思维建设、一种心理建设。中国的宪政不应该仅是法条、秩序、形式和制度的有机体，而且应该也是文化、精神、理想、心理等组成的思维体系。“不错，宪法是神圣的——它是国家的‘根本大法’，没有比它更高的法了。但要使它真正获得公民的尊重，宪法首先必须从理论家的神坛上走下来，走进普通人的实际生活中去。”宪政制度建设只有深入人们的内心，改变人们的思维模式与行为方式，提倡与之相应的公民风范和公民素质，才能确立与现代国家制度相适应的人文环境基础。中国向来不乏纸面上的宪法，也不缺纯政治意义上的宪政，但缺少文化、思维意义上的宪法和宪政，所以，培育一个民族国家的宪政文化和养成这个民族国家的普遍性宪法思维尤显重要。
       3　确立制度在社会生活中的权威地位，进行全面综合型的宪政建设，健全社会主义法治
       当代中国宪政建设的基本模式应该是全面综合型的建设，在宪政之下，宪法是根据体现基本人权的政治理想而制定的，它要求对政府的权力加以限制，并使其受到宪法和法律及其他平行权力机构的监督和制衡。此外，它还要求一切政府的一切公共事务都必须依据正当的法律程序来处理，不得侵犯公民的基本权利。在法治之下，宪法和法律应承认并保障每个公民的经济权利，以及由此派生出来的政治权利和社会权利，制止并惩罚来自政府机关对公民的这些权利的侵害。只有能保障公民基本权利的社会才是法治社会，只有在法治社会基础上的政府才可能是有限政府。
       (二)完善社会主义市场经济，加速市民社会的形成
       市场经济是指市场对资源配置起基础作用的经济体制，在资源配置的方式上，它是以市场为主，而不是以计划为主，其显著特点是价值规律而不是权力因素在资源配置中起主导作用。所以，市场经济相对于计划经济而言，具有不言而喻的优势，它能带来社会财富的增加和经济的持续发展。倘若国家或政府对经济干预过多，必然会束缚生产者的手脚，扼杀生产者的积极性和创造性，压制市场的活力，从而不利于经济的持续发展。市场经济既然是一种自主经济，与之相适应的政府管理模式就应当是有限政府。既然是市场经济催生了有限政府，那么，建设有限政府就必须有一个发育良好的市场经济环境，也只有当市场经济发展到一个成熟的阶段时，有限政府的构建才成为可能。
       市场经济条件下最合适的政府管理模式理当是有限政府，政府的许多职能应当由政府以外的其他组织承担，而非政府组织要担负管理社会的职能，就必须具备足够的力量，即来自市民社会足够的支撑力。市民社会之所以应该担负起管理社会的职能，成为市场经济条件下社会的另一支主导力量，其原因在于市民社会本身就是商品经济和民主政治的产物，是政治国家的基础。没有市民社会的力量来对抗制约政府权力，政府权力就可能趋向腐败，没有市民社会来分享政治权力，高度集中的政治权力也会走向腐败，并可能从根本上扼杀市场经济，从而不利于社会的发展。尽管当前中国市民社会正在逐步形成，但是，我们仍需积极创造条件，加速市民社会形成的进程，以培育与市场经济和民主政治相适应的市民文化为手段，塑造市民社会的自主性品格。着力培养社会的中间层和市民社团组织，在政策上予以引导，在行政上予以合作，在法律上予以规范，以加快市民社会主体的形成和壮大，从而为有限政府的构建提供思想和认识上的保障。
       (三)严格限定政府行为，提高政府服务能力
       必须把政府权力限定在公共领域。政府管理的事务是受到严格界定的公共事务，政府权力不能渗透到社会私域，政府行为的范围与责任应被严格地限制在公共领域，政府不能代替社会处理私人事务。在社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，政府权力不能随意干涉；在那些公民能够自我管理的领域，如家庭、人身、文化艺术、宗教、伦理道德、个人爱好等，是非公共的、非政治的、私人的，政府不能随意插手。政府更不能以提高效率为借口而插手社会领域的事务。有限政府就意味着权力必须在政府和社会之间实现合理的配置，只有改变政府职能，建立服务型政府、责任型政府、诚信政府、高效政府，提高政府的服务能力，为社会的全面发展提供保障。
       
       (责任编辑 辛世俊)