文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘　要：公共部门绩效评估随着新公共管理运动的兴起成为公共部门的基本管理工具。公共部门的特性使得企业绩效评估理论和技术在公共部门的应用受到限制，公共部门在借鉴企业绩效评估理论与经验的基础上要形成自己的评估体系。公共部门绩效评估中的价值考量具有合理性，公共性是公共部门绩效评估的最根本准则，而合法性、透明性、法治性、责任性和回应性则是评估中需要具体考量的价值因素。
       关键词：绩效评估；价值考量；公共性
       中图分类号：D623　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2008)01-0020-04
       随着西方新公共管理运动的发展，公共部门绩效管理作为一项重要的管理工具，受到管理者和理论研究人员的青睐。而公共部门的绩效评估，也作为绩效管理的有力武器，成为公共部门绩效管理的基础工程，在理论研究和实践方面取得了很大进展。受管理主义思潮的影响，公共部门绩效评估往往从企业中借鉴经验和方法，这为公共部门克服低效率，摆脱“政府失灵”现象提供了条件。然而，由于公共部门自身的特点，尤其是公共部门的公共性本质，公共部门绩效又不完全等同于企业绩效。有学者认为：“公共绩效可以定义为公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。”因此，在公共部门绩效评估中，除了评估经济、效率等经济指标外，还要重视伦理政治因素，即进行价值考量。
       一、公共部门绩效评估中价值考量的合理性
       公共部门是相对于私人部门而言的，是指以提供公共服务和公共产品为主要职能的社会组织。公共部门的存在和需要是因为市场失灵现象的出现，即社会生活中市场机制无法单独发挥全部经济作用，所以在社会经济的某些方面，需要不以营利为目的的公共组织的指导和补充。公共部门由广义的政府组织、非营，利组织和公共企业构成。它们在市场机制无法或不能完全发挥作用的领域，发挥着替代性作用，为社会成员提供公共产品和公共服务。
       公共性是公共部门的根本特质。公共部门与私人部门的区别最主要的就在于公共部门的公共性。“公共性以及公共行为是公共行政的基本理念，公共行政是以追求‘公共’为最基本的要义，保证各种利益公正而充分地实现。”私人部门的权力来源于经济权威，而以政府为核心的公共部门权力很大程度上来源于政治权威，行使着社会公共权力，成为社会公众利益的代理人。经济学家希克斯认为：“公共部门所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会是由公民代表决定的。”因此，与私人部门相比，公共部门的运作更像是一个政治过程。首先，公共部门是公共责任的承担者，这些部门及其工作人员承担着一定的职责和义务，他们的行为更多地受到利益相关者的监督和控制。公共部门要满足这些利益相关者的需求与期望，以他们的价值偏好作为评判标准进行运作。其次，公共部门的产出是公共产品和公共服务，由于价格机制的缺失，这些产品和服务不能像私人物品那样在市场上通过交换来实现价值。所以，企业的利润指标不能拿来衡量公共部门，公共部门需要寻找一种新的绩效标准。最后，公共部门的目标是以追求公共利益为价值取向。公共部门的目的与动机是谋求社会公共利益，虽然公共部门也要考虑利润，但利润不是它们的主要目标维度。公共部门通过提供市场之外的公共保护、管制与服务，维护社会的公平、公正，以争取民众的支持与拥护。
       由此可见，公共部门的运作过程远远较私人部门复杂。公共部门的特性决定其具有多重价值取向。效率是衡量公共部门的重要指标，但是单一的效率指标，无法准确测量公共部门的绩效。在公共部门绩效评估中，必须进行价值考量，即从政治的、伦理的向度对公共部门的运作过程和工作结果进行评估，以实现公共部门的价值追求，维护社会公众利益。
       从实践的层面看，传统模式下人们从效率途径来评估公共部门。但是，公共部门本身的特殊性，使公共部门面临效率困境：多元化的组织目标会对效率判断的价值标准造成干扰；评价产出的困境将导致效率评价措施难以有效实施；制度结构的非市场化导致效率评估者的错位；行政程序的规则化则使效率评价结果出现“异化现象”。
       传统行政模式下效率研究的困境，迫使人们寻求其它途径来研究公共部门的有效性问题。新公共管理运动出现后，公共部门的领导者和管理者比以往任何时候都更加关注对责任和结果的评估，以及如何改进管理，绩效管理成为一种新的管理工具。公共部门的业绩评估实现了从“效率途径”到“绩效途径”的突破。
       从“效率”到“绩效”，不仅仅是概念的变化，它代表的是一种管理范式的转换，即从单纯重视投入与产出比例最大化，到注重实现所预想的结果。效率是一个单向度的概念，而绩效是一个多向度的综合性范畴。绩效在包含效率的同时又具有更广泛的内涵和外延。“‘绩效’从字面上讲是成绩和效果(效益)，但就政府本身公共部门的性质而言，政府的绩效就不仅仅是表面的效率，其业绩、成就和影响的核心问题应该是公共责任的实现程度与效果。”关于绩效评估的具体准则，国内外学者达成共识的是3E，即经济(eco-nomic)、效率(efficiency)、效能(effectiveness)，后来又有学者加上公平(equity)，形成了4E标准。
       其实，在4E标准中，除经济原则外，效率、效能和公平都包含着对公共部门运作过程和结果的价值性考量。效率是研究投入与产出之间的比例关系，具体可分为生产效率和配置效率，配置效率指组织所提供的产品和服务是否能够满足利害关系人的不同偏好，偏好是由主观因素决定的，难以用数量来表示。效能通常指公共服务实现标的程度，它要考量使用者的满足程度。对于公平指标则要考量接受服务的团体或个人是否都受到公平待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。因此，公共部门中的效率、效能和公平性原则，都超出了定量指标的范畴，需要在具体的评估过程中引入定性评估手段，分析其中的价值因素，从而更好地开展公共部门绩效评估。
       公共部门绩效评估中的价值考量既具有合理性，又具有必要性。公共部门的特殊性决定绩效评估要进行价值考量。价值考量可以克服传统行政模式下的效率困境，反映公共部门活动的多重价值取向。价值考量还可以反映利益相关者的价值偏好程度，体现政府的服务取向。价值考量也为公民参与绩效评估提供了一定空间。当然，公共部门绩效评估的价值考量不是排斥定量分析，而是要在绩效评估中引入价值因素分析，把数量与质量、经济因素与伦理政治因素结合起来，把硬性指标与软性指标相统一，实现绩效评估的基本价值，即效率逻辑和公共责任逻辑的统一。
       二、公共部门绩效评估中价值考量的体系构建
       
       公共部门是公共产品和公共服务的供给主体。作为公众利益的代理者，公共部门是社会成员实现自身利益的一种途径。在这个过程中，每个成员都在追求自身利益的最大化，公共部门的运作过程不可避免地充满了矛盾和冲突，变为一个政治过程。公共部门作为一个整体，其机构和工作人员也有自身利益。“政治中的人也像其它地方的人一样，他们是自己私人和个人利益的追逐者。”为了保证公共部门的合法性地位，公共利益应当是公共部门活动过程中最重要的价值追求，否则，公共部门就会成为某一部分人或某些团体追求利益的工具，丧失其公共性。所以，公共部门绩效标准的最根本准则是公共性，从基本理念上讲，公共性是指公共组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。也就是公共部门对社会公众的代表性以及实现公共利益的程度。
       公共性是一个抽象的价值性概念，人们在具体的操作过程中往往难以把握。从公共性这一根本准则出发，又可分为三个具体的价值准则：公正性、公平性和公开性。公正性是指公共部门活动的合理性和合法性，公共部门在追求效率的过程中实现合理性，而合法性则是由公共部门的法律地位决定的，在民主社会更多地表现为公民对其的认同和支持。公平性指公共部门活动体现出来的公平价值观，公共部门要维护社会公平，使社会上的公民普遍受到公平的待遇，特别是那些在市场机制下获利最少的群体受益。公开性则指公共部门活动过程中的开放性和透明度，公共部门的活动要置于社会公众的监督之下，公众以委托人的身份约束其运作过程。
       公正性、公平性和公开性是公共部门绩效评估中的三个价值准则。事实上，在评估过程中，我们是通过一些具体的指标来衡量公共部门的绩效的，同样，价值因素也可以被设计为一些指标来加以考量。结合公共部门的特性以及公民社会兴起后对善治的基本要求，这些指标包括合法性、透明性、责任性、法治性和回应性等。
       第一，合法性。政治学中所说的合法性，指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。公共部门作为社会公众利益的代表者和实现者，他们的活动只有得到公众的认同，才具有合法性。所以，公共部门及其管理者要最大限度地实现公共利益，不断满足民众合理的利益需求和意愿，进而获得合法性基础。把合法性作为公共部门绩效评估的指标，就是要考量公共部门对公众利益的代表性以及维持和增加社会公众利益的程度。合法性指标意味着公共部门的活动既不是为了实现某一部分人或某一团体的利益，也不是为了增加部门自身的利益，而是要把掌握的社会资源尽可能平等地分配给社会上的所有人，并使社会上弱势群体的权益得到保证，以维护社会公正公平。
       第二，透明性。它指的是信息的公开性程度，每一位公民都有权获得与自身利益相关的公共部门活动方面的信息。公共部门因为其性质是政治性的组织，其一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的批评和监督，其所作所为好似金鱼缸里的活动一样，必须是公开透明的。提高公共部门的透明性有助于增加公众对这些部门的监督和控制，防止其偏离公众利益而谋取私利。公共部门绩效评估面临的一个主要困境就是公共部门的信息系统不完善，外界难以获得有效的信息，即存在信息不对称现象。目前，许多国家推行政务公开制度，并积极建设电子化政府，开展电子政务活动。这些都提高了政府部门的透明化程度，为公民及时了解信息，参与公共部门的绩效评估提供了有利条件。公共部门的透明性通过信息的公开程度表现出来，这同时也反映了公共部门管理中的民主化和公正化程度。
       第三，法治性。法治的含义是指法律是社会活动的最高准则，任何社会组织和社会成员都必须依法行事，在法律面前人人平等。与私人部门相比，公共部门受到法律更多的规定和制约。公共部门的地位来源于法律的规定，它们的一切活动都要有法律的明文规定才得以开展，缺乏法律的授权则不能行动。考量公共部门的法治性就是要评估公共部门的活动是否遵守现行的法律和法规，有无违反法律法规的行为出现。公共部门作为民众的代理人，理应成为社会中宪法和法律的践行者。法律是公众意志的体现，公共部门在执行与捍卫法律的同时也在实现着公共利益。
       第四，责任性。责任性是指人们应当对其行为负责，它意味着公共部门及其工作人员由于承担的职责而必须履行一定的职能和义务。公共部门是社会公共责任的承担者，它们的活动由法律明文规定。但实际上，公共部门在具体的活动过程中，又拥有很大的自由裁量权，人性自利的倾向表明公共部门的工作人员有可能偏离公众利益，难以担负公共责任。因此，公共部门的运作必须有明确的责任规定和问责机制。公共部门的责任性首先来自法律的规定，同时也来自社会公众对公共部门的合理期待，以及公共部门管理者和工作人员的价值观、信念和良知。法律规定是刚性机制，而后两方面的内容则是一种柔性机制。管理者和工作人员的价值观、信念和良知一般以职业伦理的形式表现出来。考量公共部门的责任性，就是以评判公共部门管理者和工作人员的职业伦理和道德良知为基础，评判其行为，看他们是否尽职尽责，并且是否达到了最佳效果。
       第五，回应性。回应性是责任性的一种具体体现。公共部门承担的公共责任，使它们必须及时回应民众的要求，对民众合理的要求和意愿给予及时满足，不能无故拖延或不予回应。回应性是驱使公共部门以顾客为导向的强大动力。高度的回应性意味着以政府为核心的公共部门按照社会的需求及时提供优质的公共产品和公共服务。回应性也表明公共部门在面对一些社会性的突发事件时及时做出反应的可能性。公共部门的回应性可以通过一些具体的量化指标表示出来，如许多公共部门规定了对顾客(民众)做出回应的期限。重视绩效评估中的回应性考量可以改变公共部门的官僚主义作风，提高公共部门的办事效率。
       三、公共部门绩效评估中价值考量的理性思考
       公共部门的特性决定在公共部门绩效评估中除了需要对一些硬指标的定量分析外，还要进行软指标的分析，即对其中的一些价值因素给予评估。这些价值因素能够反映出公共部门的公共性水平，以及实现公共利益的程度。公共部门的活动只有达到较高的公共性，也就是极大限度地实现了公共利益，它们才能维持其合法性地位。当然，在公共部门绩效评估中引入价值因素，不是要软化公共部门的绩效指标。关于这一点，在实际情况中人们容易走人一些误区，因此，需要对公共部门的绩效评估中的价值考量进行理性思考。
       首先，公共部门绩效评估中价值考量的可行性问题。绩效评估的指标往往能用数量表示出来，以便于在具体的评估过程中操作，而价值指标一般难以用精确的数字表达，这给评估工作带来了难度，也为绩效评估结果的信度设置了障碍。笔者认为，绩效评估的价值因素一部分可以通过操作性定义，细化为一些更具
       体的指标，然后利用这些指标来考察公共部门的活动。对于那些难以具体化的价值指标，可以设计一些问题来收集公众或利益相关者的态度，借助态度分析来判断公共部门的活动效果。另外，针对不同的公共部门应涉及不同的价值准则，否则会出现目标错位现象。因此，公共部门绩效评估中的价值考量不仅是必要的，而且是切实可行的。
       其次，绩效评估中的价值考量不同于价值判断，我们提倡绩效评估中的价值考量，但坚决反对随意性的价值判断。价值判断是判断者从主观出发对客体的情况进行推断。而价值考量是在评估过程中，引入一些价值性指标，通过对这些价值指标的衡量，得出一个客观的结论，并体现出公共部门的价值取向。由此可见，价值判断的主观性更大一些，也更容易造成认识误差。一些学者对评估过程中价值判断导致的认识误差进行了归纳，主要有：晕轮效应；中性化效应；宽严效应；近因效应；对比效应；归因误差；先入为主；单一标准；偏见影响。为了防止绩效评估中的价值判断造成的评估偏快，需要多元的评估主体从不同视角进行评估。所以，价值考量和价值判断是两个不同的概念，不能因为价值判断的认知失误而否认价值考量的有效性。
       第三，价值考量不是要否定定量分析，而是在评估过程中坚持定量分析和定性分析相结合。定量分析是对一些可以数量化的指标分析，定性分析则是对一些难以量化的指标进行性质和类别的判断。定量分析主要是针对一些硬性指标，而定性分析则是对一些软指标的具体评判。定性分析和定量分析是不可相互替代的，如果用定性标准去分析数量指标，会降低评估的效度，同样，如果用定量标准去评估定性指标，会造成目标错位，产生误导倾向。一些部门不重视政治效应。只重视经济效应，或者只讲求政治效应而忽视经济效应，都是没有处理好定性指标与定量指标的关系。价值考量不是软化绩效指标，而是重视绩效的多种价值取向。其实相当部分的价值因素也是可以实现量化的。
       第四，价值考量过程中要坚持公共性标准，防止利益偏离。公共性是公共部门的根本特性，公共部门作为社会公众的代理人，其一切行为都要以公共利益为准则。“在世界许多国家中，公共组织是公民最后的依靠”。公共部门的活动要以实现社会上多数人的利益为宗旨，尤其是在社会利益分配和调节过程中要维护弱势群体的利益。公共部门不能成为某些阶层或某些团体的代言人，更不能为社会上的既得利益集团所俘获，否则，公共部门一旦偏离公共性，最终将丧失合法性地位。
       第五，强化公民参与，通过价值考量实现公民取向的绩效观。公共部门绩效评估体现了政府服务本位的价值取向。在评估过程中，通过对政府机关公共服务供给的效能、公平性、责任性以及回应性等价值指标的科学测定，就能够避免供给者利用提供公共服务的机会谋求私人利益，从而致力于实现公众利益的最优化。绩效评估中引入公民参与机制与进行价值考量是相统一的。价值考量为公民参与评估提供了空间，而公民参与也是价值考量得以实现的有效途径和方式。这些都有助于建立公民取向的绩效观，实现公共部门的宗旨。
       (责任编辑 辛世俊)