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       摘 要：善治是公共治理的理想状态和终级目标，其基本要素有合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性。善治目标规定了各治理主体的具体责任，特别强调了政府要在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任，包括政治责任、法律责任、行政责任、道德责任等。善治视野下实现政府责任的途径主要有：树立有限责任政府理念，健全和完善政府公职人员问责制，完善绩效评估奖惩机制和政府责任自律机制。
       关键词：治理；善治；政府责任；有限责任政府；问责制；绩效评估
       中图分类号：D623　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2008)01-0016-04
       自20世纪90年代以来，以治理与善治理论为核心理念和基本诉求的治道变革运动在西方各主要国家蔚然兴起。作为这场轰轰烈烈的治道变革运动的重要思想来源，治理理论实质上强调一种与传统的政府统治完全不同的社会管理方式以及一系列制度安排。善治是公共治理的终极目标，也是理想的公共治理状态的典范推设。善治理念强调公共部门的责任性，强化政府责任、建设责任政府是实现善治目标的基本要求。因此，在善治视野下探讨政府责任问题对推进我国政府治理的理念创新和制度变革具有重要的意义。
       一、善治及其要素
       善治即良好的治理，是公共治理的理想状态和终极目标。善治的深刻涵义内蕴在治理理论之中。英语中的治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意为操纵、引导和控制。长期以来，它与统治、管理和政府活动联系在一起，主要用于与国家的公共事务相关的政治活动和管理活动之中，它反映着特定社会的公共权力配置格局，也直接表征着一定时期国家与社会的关系状况。从上世纪90年代开始，随着人类发展理念在全球化进程的推动下被赋予新的内涵，治理的含义也发生了重大的变化，用简，库伊曼的话来说，新治理“可以被看做一种在社会政治体系中出现的模式或结构，它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的‘共同’结果或后果。这种模式不能被简化为一个行为者或者一个特殊的行为者团体”。治理的概念是：“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种统治以及互相发生影响的行为者的互动。”换言之，治理的基本含义是指在一个特定的社会生活系统内综合运用多中心权威的有效运作维持社会秩序，并以此来满足社会的需要，最大限度地增进公共利益的过程。
       善治是理想的公共治理状态的典范推设，因此，就上述意义而言，作为治理的最高标准的善治或良好的治理，就是指以实现具有社会共享性的公共利益的最大化为基本目标的公共权威运作过程和社会管理过程，善治的实质是作为平等主体的政府与公民通过对公共生活合作管理所达到的最佳耦合状态。应该说，善治实际上是公共权力的平行转移，是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程，也可以说是一个国家与公民社会共生共荣、互相促进、互相扶持的良好的合作过程。按照学者俞可平的概括，善治的基本要素包括：(1)合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可、服从的性质和状态，取得和增强合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感，使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。(2)透明性。指的是政治信息的公开性，透明性要求与公民利益相关的政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程进行监督。(3)责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性愈大，表明善治的程度愈高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。(4)法治。其基本意义是，法律是公共管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法律是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。(5)回应性。即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应。(6)有效性。它有两方面的基本含义，一是管理机构设置要合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度的降低管理成本。善治的程度愈高，管理的有效性就愈高。
       二、善治视野下政府责任的梳理与界定
       善治作为公共权力运行的最佳耦合状态，体现着多中心权威之间的良好合作，这自然要求各合作主体在其职权领域内为实现公共利益的最大化和公共治理的和谐化做出积极的贡献。善治目标框定了政府、市场和公民社会等多中心权威的共同责任，也内在地规定了各权威主体的具体责任。作为治理的理想状态的善治与传统的统治理想相比有明显的区别。“最基本的甚至可以说是本质性的区别，就是治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府，统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”这表明在善治视野下政府责任的范围发生了变化，政府由对社会事务全面干预进而全面承担责任转变为在与公民社会和私人机构分担治理任务的前提下承担有限责任，亦即政府责任的有效范围出现收缩。但这并不同时意味着对政府责任的要求减弱了，恰恰相反，善治强调政府要在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任。同时，由于在善治的理论预设下社会的其他权威主体开始获得相应的自主性，这就意味着政府活动的环境发生了变化，政府承担责任的方式和承担责任的标准也在新的环境下被赋予新的含义，作为诸权威中心之一的政府需要接受其他治理主体强有力的监督和约束，政府责任问题的重要性无疑被更强烈地凸显出来。
       正是在此意义上，我们认为，善治视野下的政府责任是指政府机关及其工作人员综合运用多中心权威的有效运作维持社会秩序，满足社会需要，并最终实现公共利益最大化所应承担的职责和义务。张成福教授也曾指出，政府责任意指“政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需要和利益”。
       关于政府责任的具体形式，学术界的观点不尽一致。张成福教授把政府责任视为由政府的社会回应力、政府的义务和法律责任构成的整体性概念，包括政治责任、道德责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任五个方面的内容。另有论者主张政府责任就是行政责任，并进一步认为行政责任是政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。也有学者根据公共行政的多重取向将政府责任系统化为政府的政治责任、法律责任和道德责任。综合学者们的研究我们认为，一般意义上的政府责任是一个包括政府的政治责任、法律责任、行政责任、道德责任于一体的复杂
       系统。它们分别用以表明政府对其所处社会的宪政体制与公权力来源、法治原则与法律体系、行政系统的自组织与自身运作、道德规范与道义担当等方面所应承担的义务和职责。以下从善治理论出发对政府责任的四个主要方面进行简要的分析、阐述。
       第一，政治责任。政治责任是政府机关及其工作人员在履行应有的政治义务时所应承担的职责，它体现于现代民主政治在调节和控制作为善治前提的公权力合法化机制运行时的一整套制度安排之中。在这种公权力合法化机制的作用下，“政治责任与公共权力有关，是公共权力的被委托者(行使者)对委托者(所有者)的责任”，意味着政府对其自身合法性源泉即公共利益的体认和尊重；意味着政府对宪政体制下人民与作为人民代表的公共治理权威行使者之间的授权与被授权关系的体认和尊重。合法化机制和授权一被授权关系的存在决定了政府机关与政府官员必须为人民服务，对人民负责。实际上，这也是宪法意义上政府自身法权地位的必然要求。善治目标本身是有强烈的指向性的，这个指向就是实现公共利益的最大化，在现代民主政治中，政府只有保证是朝着公共利益最大化的方向而不是相反的方向努力符合政治合法化机制的要求，才能使公共治理具有合法性。作为善治基本要素的首要一点就是公共治理的合法性，从政府的角度考察，公共治理的合法性在其作用范围上虽然不限于政府但主要应是指政府的合法性。有学者指出合法性不是法学意义上的符合法律规范或法律原则，而是政治上有效统治的必要基础，是治者与被治者之间的一种共认的理念。实际上就是根据社会主导价值体系的判断，由广大民众给以积极的社会支持与认可的政治统治的合理性和正当性，其内涵既包括政治统治能否以及怎样以社会大多数人所认可的方式运行，也包括政治统治有效性的范围、基础与来源。从这个意义上说，政治合法性主要指公民对政治行为的自愿接受性。这就要求：(1)政府要对全体人民负责。在任何一个社会中，政府与人民的关系状况如何是一切保证政治合法性的因素中最具有决定性的方面。善治是一个全体人民在政府和其他社会治理主体的共同努力下实现公共利益最大化的过程，也是一个人人共享社会进步成果的社会。政府由人民选举产生，政府的权力来自人民，因此，政府在制定各项政策时必须充分体现全体人民的意愿和需要。只有如此，政府才能得到人民的拥护，也只有这样，政府才具有合法性。(2)政府必须坚持社会主义方向，对社会主义制度负责。我国是社会主义社会，我国政府和人民要追求的善治目标也是以社会主义为根本制度前提的善治。善治虽然不刻意强调社会管理的意识形态性，但是却承认公共治理的制度前提及其服务的人民的根本利益。这既是社会主义制度下的政府治理与资本主义制度下的政府治理之间的根本区别，也是实现善治目标的本质规定性。因此，在实现善治目标的过程中强化政府的政治责任就必然要求各级政府牢牢把握住公共治理的社会主义方向，对社会主义制度负责。既要带领人民努力实现经济和社会的发展，解放生产力，发展生产力，又要努力消除两极分化，朝着共同富裕的目标不断迈进。少数人富裕大多数人贫穷的社会无所谓善治，两极分化严重的社会也谈不上善治。
       第二，法律责任。法律责任是政府机关及其工作人员在建设、完善和维护法治社会良性发展中所应承担的对于法律体系的义务和职责，它也包括政府官员在行使行政权力时触犯法律所应承担的责任。实现善治目标的社会从本质上来说也是一个法治社会。法治是达到善治的前提和保障，是善治的基石之一。法治原则和法治精神贯穿在以善治为理想的公共治理过程的自始至终和方方面面，不可须臾分离。法治社会强调法律面前人人平等，和生活在法治社会中的普通公民一样，政府只是法治社会中普通的法律主体。如果说政府和其他治理主体相比显得特殊的话，也只是因为政府主导着公权力的行使，掌握着比其他治理主体多得多的公共资源，因此政府理应模范地遵守法治社会的法律规范，承担更多的法律义务，履行更重大的法律责任，这就要求强化政府依法行政的责任。善治目标指引下的政府作为主要的公共治理主体所掌握的行政权力涉及经济、政治、文化和社会生活的各个领域，政府通过其积极或消极行为可以促进或延缓善治目标的实现程度。政府要发挥其在善治视野下诸权威主体协作中的主导作用就必须规范行政权力运行，全面推进依法行政，只有各级政府切实落实和贯彻依法治国的基本方略，依照宪法和法律治理国家，管理社会文化事业，调整和规范政府内部行为，调整和规范政府、社会和公民个人的行为，逐步建立起法制完善、执法严格、程序正当、行为合法、裁量合理、监督有力、廉洁高效的社会主义法治政府，才能实现社会的有序运行和良性发展，实现善治的理想和目标。
       第三，行政责任。政府的行政责任是政府机关及其工作人员在具体的行政管理活动与行政系统的自组织和自身运作中所应履行的职责，以及政府工作人员对自身系统所应承担的义务。它包括两个方面：一是政府机关和政府工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责，主要体现在政府能否积极履行其在经济建设和社会治理中的行政职能；二是政府在行政系统的自组织和自身运作中所应履行的职责和政府工作人员对自身系统所应承担的义务。在善治视野下强调政府的行政责任就要求各级政府：(1)强化政府的回应性。回应性是善治的基本要求，在善治目标下，强化政府的社会回应性要求政府能对赋予其权能的社会与公众积极回报和良性应对。在政府责任理念与机制的作用下，政府应对社会的政策需要及时予以接纳，对民众的合理要求积极做出反应，并采取积极的措施解决问题。(2)强化政府治理行为的有效性。有效性也是善治的基本要素和本质要求之一。在政府开展公共治理的过程中，有效性主要是指治理的效率。善治强调不同的权威主体通过相互合作和共同努力满足公众的需要，增进公共利益。具体到政府领域中来，就是要求政府在行使其权威的特定作用范围内降低社会管理的成本，实现最优化的公共管理目标。善治的概念与无效的或低效的管理活动是格格不人的，因此提高政府治理行为的有效性成为强化政府行政的必然要求。
       第四，道德责任。道德责任是特定社会对政府及其工作人员道德觉悟和道德行为方面的要求，亦即是政府机关与政府官员在行使公权力时必须承担的道德意义上的责任，“必须对远远超出法律明文规定的社会价值负责”。善治既可以理解为良好的治理，也可以理解为追求社会的“善”的治理过程。所谓社会的“善”即实现公共利益的最大化，因此“善”是以善治为目标的公共治理的基本价值取向。这种价值取向要求政府机关严格恪守基本的社会和内部道德规范。政府在实现善治目标的过程中要肩负的道德责任可以从以下两方面来理解：(1)提高政府的透明性，努力保持并提高政府的公信力。透明性是善治的基本诉求，也是政府公信力的主要来源。为了使公民和其他公共治
       理主体能够有效地参与公共决策过程并对公共管理过程实施有效的监督，就必须提高政府运作的透明性。唯有如此政府才能获得其道德信用能力，即政府公信力。政府公信力是反映政府政治性公德的最重要的标尺，是政府权威的基本来源，良好的政府公信力对社会具有凝聚作用和激励作用。在善治的目标下，政府机关的道德责任集中体现在政府对自身公信力的维护和提高上。这就要求政府必须公开、透明，公开的信息必须准确、可信。传统政府保持其神秘感可资依靠的信息不对称优势不断弱化，现代政府必须凭借自身的公开性和透明性获得权威，寻求公众的支持和信任。(2)政府工作人员的道德责任。政府工作人员是公共事务的最终承担者和执行者，是政府和人民关系的主要维系者，因此，在实现善治目标的过程中强化政府工作人员的道德责任，意义尤其重大。我国政府在公职人员的录用中一贯强调德才兼备的原则，实际上就是对政府工作人员在今后工作中的道德要求。具体而言，公务员在执行公务时，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等品质；应恪守诚实守信原则，以向人民负责的态度如实汇报工作和其他方面的情况；应关爱公民，以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度真诚地提供公共服务，为公众服务的意愿要高于为自己服务的动机。只有如此，作为实现善治重要环节的政府才不致因为腐败丧失合法性，才能和其他治理主体顺利合作，并在合作与共治中实现善治的目标。
       三、善治视野下政府责任的实现途径
       善治作为公共治理的理想状态是强化政府责任的动力源泉和最终归宿，因此，在善治的目标下，强化政府责任、建设责任政府就成为多中心治理主体共同努力进而实现公共利益最大化的必然选择。
       1　转变政府职能，树立有限责任政府理念
       治理和善治理论的兴起与不断拓展带给我们的最重要的启示，就是公共权力可以由政府以外的其他主体分享，在政府不垄断公共权力的前提下公共利益仍然可以得到最大限度的实现和维护。这意味着善治视野下政府职能的领域和范围收缩了，政府全知全能、全面干预、全面负责的完全理性假设在面对现代社会的高度复杂性和高度不确定性时难以为继，承认政府作用的局限性的有限理性假设得以确立。实践证明，政府什么都管最可能导致的结果就是什么都管不好、管不了。这就要求政府实现从过去全能政府向有限责任政府转变，还政于民，将本属于社会、公民、企业的权力返还给上述主体，政府只承担必须管、管得了、能管好的有限职责。就我国目前面临的国际国内条件而言，我国政府主要应承担宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理的职能，除此之外的事务可以交由社会和私人机构负责管理。实际上，治理和善治的本意即在于此。有限责任政府并不表明政府责任的弱化，相反，由于政府管理职责的收缩，政府在属于其职权范围内的公共事务领域的责任却得到相应的加强，同时，政府在其职责范围的有限领域内将会有更多的时间和精力履行法定职权，这为实现善治目标要求下的政府责任提供了有利条件。
       2　健全和完善问责制，强化行政法制监督
       政府公职人员是公共权力的代表者和行使者，掌握着相对较多的公共权力资源。善治内在蕴含的责任性和透明性要求政府公职人员奉公守法、清明廉洁、不以权谋私，不进行任何形式的权力寻租活动。应该说，公权力的腐败是对善治理想的最大背离。腐败现象的存在严重破坏了作为善治基本要素的法制的权威和尊严，破坏了人们对政府的信赖和认可，破坏了政府的合法性基础和公权力的形象，影响到政府和人民关系的和谐，影响到社会的稳定和长治久安。与此同时，随着政府管理向治理和善治转型，其他治理主体如公民社会和私人机构在社会管理过程中的地位明显提升，他们相对于政府的自主性得以加强，其对公权力的制约能力也不断强化。因此，从客观环境方面说，善治视野下政府惩治各类腐败现象的责任也必将受到全社会更多的关注和监督。健全和完善政府公职人员问责制，强化行政法制监督成为实现政府责任的重要途径。
       3　引入绩效评估制度，完善绩效奖惩机制
       在政府部门内部开展绩效评估是公共管理发展的必然要求，也是善治目标下强化政府责任的基本途径。政府绩效可以厘定为“政府部门在履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化”。现代政府以向公民和社会提供优质高效服务为宗旨，而善治则强调运用多种方式最终达到公共利益最大化的目标。因此，政府绩效评估作为一项有效的政府责任规约机制在公共治理过程中得到广泛应用。与绩效评估相联系，绩效奖惩是绩效评估的延伸，也是落实绩效责任的重要方式。在实现善治的过程中需要政府、公民社会和私人机构的共同努力，但要想知道这种努力的程度如何，各部门履职情况如何，就必须建立一整套制度化的规约机制，即绩效评估和绩效奖惩制度。这就要求完善评估立法，使公共部门绩效评估法律化、制度化；健全公共部门绩效评估信息系统，保证评估的准确性和有效性；强化公民社会和私人机构的参与，确保政府绩效的透明化，并能接受其他治理主体的监督；建立健全依据绩效评估结果实施的奖励和惩罚机制，落实政府各部门的责任，提高相关主体工作的积极性和主动性。
       4　开展行政伦理教育，健全政府责任自律机制
       善治是一种理性和德性相结合的公共治理状态。良好的行政伦理是良好的治理的重要前提，也是善治的要素之一。行政伦理是政府道德责任的表现形态和实现方式，是政府部门以责任感为核心的“组织良心”的体现，它主要涉及“政府行动的正当性和合理性，亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题，它包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范”。行政伦理作为一种内在约束机制不仅可以加强对政府权力的制约，而且更重要的是，作为一种观念力量，良好的行政伦理可以提高政府公权力的合法性，提高政府公共治理行为的合理性。因此，除了进行各种形式的行政伦理立法外，在政府部门内部开展各种形式的行政伦理教育，使作为公共权力行使者的政府工作人员逐步树立明确的公私利益观念、权利义务观念和公职人员职业道德观念等相应的伦理观念，从而建立起一整套与善治目标相适应的政府责任自律机制就成为强化政府责任的必然要求。
       (责任编辑 辛世俊)