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[法学研究]清洁生产法的利益机制探析
作者:王明远

《郑州大学学报(哲学社会科学版)》 2007年 第05期

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       摘要:探讨清洁生产法制赖以存在和发挥作用的利益机制是制定和实施它的重要基础和理论前提,计划经济体制下不可能存在清洁生产和清洁生产法;市场经济条件下,企业清洁生产以及相应的法律调控才成为可能。市场机制既有转嫁企业环境成本的固有倾向,同时又与清洁生产存在着某种程度的兼容、和谐的一面,使得政府依法通过经济刺激、信息公开、行政合同和行政控制等综合性手段调控企业清洁生产活动具有可能性和必要性;三元模式下的市民社会具有重要作用,公众知情权与参与权应当得到清洁生产法的确认。
       关键词:清洁生产法;利益机制;市场;政府;市民社会
       中图分类号:D922.69 文献标识码:A 文章编号:1001-8204(2007)05-0043-04
       清洁生产是相对于污染物“末端处理”这一传统的环境保护方式而言的,意指将综合预防的环境战略持续地应用于工业企业的能源利用、生产过程和产品设计中,提高资源和能源的利用率,减少污染物的产生量、排放量和危害性,以降低对人类和环境的风险。
       在市场经济的大背景下,企业、政府与公众共同构成了一个相互联系、相互制约的互动体系。人类社会中的经济、政治、社会等基本因素都对个别企业的清洁生产行为具有一定的影响,而探讨相关的利益机制则是制定和实施清洁生产法制的重要基础和理论前提。
       一、计划经济、市场经济与清洁生产:相容还是相克?
       在计划经济体制下,由于缺乏明晰的产权制度、有效的法律制度、民主的政治制度以及活跃的市民社会,政企不分,职工积极性差,技术创新的动力和意识微弱,经济呈现粗放式发展,资源浪费和环境污染非常严重。再加上污染者都是国有企业,最终的责任者实际上是完全掌握企业决策权的政府本身,而政府往往会基于自身利益的考虑而偏袒国有企业、牺牲环境公共利益。这就决定了计划经济体制下不可能存在有效的工业企业污染控制机制,也更谈不上清洁生产和清洁生产法。
       而在市场经济体制下,不仅市场机制能够通过价格机制确定并反映资源的稀缺程度,刺激经济效率的提高,有助于减少企业浪费与污染,而且在造成污染损害时,也容易在经济上鉴别污染企业的边际私人成本和边际社会成本,从而找到具体的责任标准,再加上市场经济中政企分开,作为污染源的企业不具有直接“维护公共利益”的职能,没有规避污染防治义务的任何借口,这些都决定了政府完全可以通过制定和有效实施必要的法律法规来限制或制止企业的环境污染行为。简言之,正是基于市场与政府的适当分工与协作,工业企业清洁生产以及相应的法律调控才存在着可能性和必然性。
       从理论上看,企业基于自身的意愿,可以自由选择污染物“末端处理”途径、“清洁生产”途径或混合使用之,以便达到某一污染物排放标准或者实现其他污染控制目标。而发达国家的经验证明,与“先污染,后治理”这一经济社会成本都比较高的传统模式相比,“清洁生产”是能够较好地兼顾环境效益、经济效益与社会效益的最佳选择。面对激烈的市场竞争和越来越大的污染控制压力,在利润最大化目标的驱使下,越来越多的企业开始自觉地选择清洁生产这一新型发展模式,从而形成了当今世界环境保护的新潮流。这就表明,在具备必要的清洁技术、产权制度、市场秩序、环境行政管理等前提条件的情况下,政府通过制定和实施清洁生产法制,通过经济杠杆等手段有意识地调控工业企业的环境污染活动,促使其尽量走清洁生产道路,少走或不走产生污染后再被动进行治理的老路,是完全可能的。而从提高经济发展的总体质量、实现工业经济可持续发展这一整体利益的角度来看,也是完全必要的。
       二、清洁生产法律调节的基础——市场
       市场机制对企业环境污染的影响主要表现在以下两个方面:
       其一,工业污染的主要来源乃是发生在整个生产过程以及“管道末端”的资源和能源的不合理利用与浪费。这就决定了提高企业经济效率是减少污染、保护环境的根本途径,也是企业实行清洁生产的应有之意。而在市场机制下,企业为实现利润最大化会不断改善管理、革新技术,导致市场机制在客观上有利于促使企业不断提高效率、相对地减少污染,在一定程度上有利于相对降低经济发展对整个环境的压力。申言之,企业在为赚取自身利润而提高经济效率的同时,自然也会产生相对减少浪费与污染的客观效果,其所获经济效益与环境效益的结合通常就是所谓的清洁生产,这就意味着市场机制能够使个别企业的逐利行为与环境保护、污染预防之间天然地存在着某种程度的兼容、和谐的一面。此外,基于经济人的“理性”和“自利”,还可以通过人为的市场调控活动,从企业外部对其经济利益施加市场自发因素以外的影响,进一步调整、促进其清洁生产行为。这就是政府、社会可以有意识地影响工业企业的清洁生产行为的内在利益基础,也是清洁生产法得以存在和发挥应有作用的根本条件之一。
       其二,在没有任何拘束的市场机制下,工业企业等市场主体基于获得竞争优势和最大利润的考虑,倾向于无限制地使用环境要素,从而在环境方面导致和加剧哈丁博士所说的“共有物的悲剧”,并将污染代价转嫁给社会和自然界,而不会自觉、主动地通过治理污染将环境成本内部化。
       从个体行为与集体结果之间关系的角度进一步观察市场机制自发作用下的环境污染现象,可以发现:一方面,单个企业在市场机制下的逐利行为有利于提高效率、相对减少浪费和污染,相对减轻整个经济发展对环境的压力,这实际上是奥尔森“第一定律”的一种具体表现;另一方面,由于单个企业可以通过向社会转嫁污染获得竞争优势和更多利润,它们都会基于自己的利益而放任自己的污染行为,结果共同导致严重的环境污染灾难。这实际上是奥尔森的“第二定律”即在某些条件下个体理性行为会自动导致集体非理性结果而不是理性结果这一理论在环境污染领域的具体表现。而经济学强调指出,当“第二定律”存在时,只有借助于“引导之手”或是适当的制度安排,才能求得有效的集体结果。这就表明,由于市场机制这只“看不见的手”具有把环境成本转嫁给社会、造成环境灾难的天然倾向,需要政府这只“看得见的手”对其进行干预、矫正,运用多种手段调控工业企业等市场主体的环境污染行为,以达到社会所期望的环境目标。
       总之,“看不见的手”既有与推进企业清洁生产相统一的一面,也有导致并加剧环境污染的固有倾向。对于“第一定律”发挥作用的情形,应当尽量加以维护和促进,以产生繁荣经济和相对减轻污染的双重效果;对于“第二定律”发挥作用的污染现象来说,则应当基于公共利益加以矫正、限制。而政府在适当尊重企业的经济自由、维护其竞争活力的前提下,在市场机制充分自发作用的基础上,运用法律化的经济调节、环境信息公开、行政指导、行政合同以及必要的行政强制手段等对工业企业生产全过程的环境污染行为、清洁生产行为进行适当的调节或控制,以最大限度地实现经济
       效益、社会效益与环境效益的和谐统一,不仅是必要的,而且是可能的。
       三、清洁生产法律调节的关键——政府
       市场缺陷和失灵所导致的环境问题使政府对企业环境行为进行适当的综合性干预成为必要,使污染控制、环境保护在20世纪70年代以后开始成为各国政府的一项基本职能。至于以污染物“末端处理”为首选途径甚至唯一途径的传统污染控制模式,虽适应20世纪50、60年代环境危急情势的需要,有利于当时加强对人类生命健康等非经济性利益的保护,但在总体上存在着经济代价高昂、不符合费用一效益原则、不利于企业技术进步等缺陷。80年代末期以后,发达国家在其总体环境质量有了显著改善、污染物“末端处理”成为国家日益沉重的经济负担的情况下,开始高度注重更能兼顾环境效益、经济效益与社会效益的清洁生产,力争使“末端处理”在污染控制中的地位由“首选途径甚至唯一途径”降格为清洁生产的“必要补充”,即仅对那些通过清洁生产无法消除的污染物进行必要的“末端处理”。详言之,传统污染控制法的主体是将“命令和控制”措施与污染物“排放限制”、“末端处理”紧密结合起来,通过行政强制使费用较高的“末端处理”成为企业首选的甚至唯一的污染控制方式,实际上限制了企业选择达标途径、降低达标成本的自由权,限制了企业为达标而开展清洁生产活动,降低了“看不见的手”在污染控制方面的积极作用。而在目前可持续发展、清洁生产的新潮流下,人们不再像过去那样把经济与环境分离开来、对立起来,不再把环境污染仅仅视为通过技术强制、末端处理加以解决的技术问题、社会问题,而是强调环境与经济之间存在着既对立又统一的关系,强调环境污染既是技术问题、社会问题,同时也是经济问题甚至政治问题,强调末端处理、清洁生产都是实现某一既定污染控制目标的可能途径。在此新型观念下,为了在不降低污染控制标准、不损害环境质量的前提下不断降低达标成本,人们自然就会考虑把成本较低的清洁生产作为企业达标的首选途径,把污染物“末端处理”降格为清洁生产的必要补充,从而在工业企业污染控制方面真正做到“既使看不见的手充分作用,又使看得见的手有效调节”,实现环境效益、经济效益与社会效益的协调统一。而从企业达标后进一步改善环境绩效的要求看,也同样需要强调以清洁生产取代末端处理在污染控制中的基础地位的极端重要性。
       从理论上言,在具备完善的企业产权制度、存在合理的市场运行秩序以及政府实行严格的污染控制标准的情况下,亦即“看不见的手”和“看得见的手”均能够在污染防治方面有效发挥其应有作用之时,企业为了达到某-一既定的污染控制目标,会基于实现自身利润最大化、尽量降低达标成本的考虑,自愿地、灵活地选择成本相对较低的清洁生产作为达标手段,而通常不会倾向于选择成本相对高昂的污染物“末端处理”作为达标手段。此外,即使在达标以后,企业也会基于自身经济利益的考虑进一步采取提高资源、能源利用率的技术和管理措施,不仅可以提高经济效率,而且在客观上也会附带产生减少污染的效果,继续改善其环境绩效。而企业的上述经济与环境形态在整体上就表现为自发性、自愿性的企业清洁生产行为。换言之,虽然清洁生产是兼顾环境效益、经济效益与社会效益的工业发展新模式,但从企业自身角度看,其理性经济人本性决定了其内在动机往往仅是降低其自身达到既定污染控制日标的经济成本,或者是在达标后进一步提高经济效率并由此获得更大利润,而不是自觉考虑减少污染和降低社会的环境成本。不过幸运的是,企业通过不断提高资源、能源的利用率,不断减少污染物的产生量与排放量来降低其达标成本、追求更大利润这一有目的、有意识的逐利过程恰好与社会、政府所关注和期望的环境保护、环境公益这一企业自身目的之外的“利公”状态相吻合。这也就是个体理性自动导致集体理性、私人利益自动符合公共利益即奥尔森“第一定律”的一种具体表现,并已经在许多发达国家工业企业的清洁生产实践中得到了验证。
       可见,就各种具体的利益形态来看,在政府不强制企业进行污染物“末端处理”且又不降低既定的污染控制目标的前提下,企业为降低达标成本或者在达标后为进一步追求自身利润最大化而不断进行节能、降耗、提高效率等有目的、有意识的经济活动的重要“副产品”就是政府所关注和维护的环境利益和社会利益,而这在微观经济层面上的综合表现就是企业的清洁生产活动。对此,有学者明确指出:最佳的生态效果和最高的经济效益可以基于市场和政府的有机配合,按照“通过企业自己的利益保护环境”的基本思路来实现,亦即使不危害环境的企业得到经济上的回报,使加重环境负担的企业承担高昂的环境费用。
       实际上,企业自发进行清洁生产所必需的复杂而严格的前提条件在现实生活中往往是难以得到充分满足的:如果存在企业产权不明晰,或者市场价格扭曲,或者竞争受到抑制,或者政府污染控制不严格,企业非法排污得不到应有惩罚和有效制止,比守法达标更加有利可图,或者同时存在上述两项或多项缺陷,那么自愿性的企业清洁生产就不可能出现。因此,从政府的角度看,对企业环境污染行为、清洁生产行为进行调控,必须与完善企业产权制度、完善市场价格和竞争机制、强化环境行政管理、尽可能为企业清洁生产提供必要的基础性条件紧密地结合起来,在此基础上,以企业在实现达标过程中以及达标后的逐利活动往往能够自动产生污染物产生量、排放量进一步减少的客观效果这一道理为依据,通过影响企业的经济利益机制和逐利过程,促使其为降低达标的经济成本或者在达标后为进一步扩大自身的经济利润而不断自发、自愿地完善管理、改进工艺设备、改革原材料、能源和产品等,从而间接实现减轻污染、保护环境、改善环境质量这一社会公共目标。相应地,以实现工业废物减量化、资源化、低害无害化甚至无废物化为宗旨、实质上就是工业污染预防法、环境经济法的清洁生产法,也应当立足于市场机制,通过经济调控、行政指导与行政合同、信息披露等能够更好地兼顾企业经济自由、竞争活力与社会环境目标的较为灵活性的手段以及必要的行政强制手段,主要从外部干预企业的经济活动和经济利益,并进而影响其环境污染行为、清洁生产行为,即促使甚至迫使企业基于自己利润最大化的考虑灵活地选择达到既定的污染控制目标的清洁生产方式。而从政府介入经济社会生活所采用的法律工具这一角度看,清洁生产法中的干预手段乃是以“间接调控”为主体,同时包含了部分必要的“自我调控”和“直接控制”手段。申言之,清洁生产法中的混合型调控手段与一般意义上污染控制法的调控手段通常并无实质性的差别,所不同的只是各种单一手段所发挥作用的大小、各种单一手段在整个混合型机制中所处的相对地位。
       四、清洁生产法律调节的必要补充——市民社会
       三元模式下的市民社会不再包括以营利组织为基本单位的经济领域,而是由非营利组织、非经营性的家
       庭和个人共同构成的,其基本功能有两类:一是“填补”政府功能的“空白”,二是通过与政府竞争提高公共物品的供给效率。
       具体到环境保护领域而言,社会公众特别是民间环保组织的广泛参与不仅是监督、促进企业遵守各项污染防治法律法规、克服环境保护领域“市场缺陷和失灵”的重要力量,在减轻或消除政府决策失误所造成的严重环境后果、克服环境保护领域“政府缺陷和失灵”现象方面更是发挥着不可替代的作用。对此,经济学分析明确指出,针对市场缺陷和失灵而进行的政府干预在环境资源配置中存在的缺陷和失灵同样是产生污染等环境问题的重要经济根源,因此也需要得到有效的制约和矫正。
       一般说来,西方发达国家的市场机制普遍较为发达,人为的价格扭曲及由此造成的无效率、浪费和污染现象并不突出,环境污染和破坏现象多是政府放任企业所造成的结果,或者是政府与企业联手进行的开发建设活动所造成的结果,或者是政府独家进行的开发建设活动、经济决策活动所造成的结果。而就社会公众来看,他们作为良好环境的享受者和环境公害的直接受害者,对环境状况最了解、最敏感,参与环境保护的热忱很高,是完善和实施环境法制的根本动力来源,是能够促进环境公益之实现的极有价值的社会资源和力量。有鉴于此,针对政府在进行决策、制定计划、行政执法等活动中违犯环境法律法规、损害环境利益以及其他利益的现象,除了传统的政府内部分权与制衡这一权力制约机制外,国际社会和发达国家都十分重视社会公众特别是其中的民间环保组织在环境保护中的重要作用,强调维护公民的正当环境权益,特别是环境知情权、参与权和获得救济权等,即所谓的程序意义上的环境权。
       环境知情权和参与权主要通过环境法中的信息自由制度、公众参与制度等体现出来。强调公众享有环境知情权与参与权的基本宗旨在于调和各方利益冲突,提高政府决策质量,防止环境损害于未然,促进民主政治的进步,实现“以社会制约权力”的目的,克服政府在污染控制、环境保护方面的任意性以及其他权力滥用现象。特别是公众参与环境保护的制度,可以使环境价值与经济价值、社会价值等在既有的政治体系中得到有效协调,从而决定社会资源的最优配置模式。
       总之,在不妨碍经济领域和政治国家的自主运行逻辑的前提下,包括民间环保组织在内的社会公众依法对企业、政府的环境行为施加影响,是确保各项污染控制法律法规得到有效实施的重要制约因素。而切实保障污染控制标准在社会公众和政府的共同压力下得到落实,是企业实行清洁生产、国家实施清洁生产法的必要前提条件之一。此外,人们注重购买绿色产品、环保产品的消费潮流也是引导、促进工业企业实施清洁生产的一个重要因素。这就决定了公众对污染预防、清洁生产活动的知情权和参与权也应当成为清洁生产法的重要内容之一。
       五、结语
       对于企业的清洁生产活动以及相应的法律调控而言,市场、政府、公众特别是环保组织分别扮演着不可或缺的重要角色,共同构成清洁生产法的利益调节机制。基于对该利益调控机制的科学认识,尊重和体现生态学规律以及清洁生产发展与调控的经济、社会发展规律,是正确制定和实施清洁生产法制、促进资源节约型和环境友好型社会发展的重要基石。
       (责任编辑 朱春玉)