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       摘要：在中国，集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，政府在这项改革中需要制定科学的林业发展政策，进行全面战略管理；需要落实制度化、规范化与人本化管理的理念，协调各方利益主体的权益，引导林农积极参与，建立林业发展与林农增收的长效机制。其中，明晰产权是集体林权制度改革的核心和基础，经济效益、生态效益与社会效益将成为改革的目标，而在路径选择中，政府则承担着实现经济调节、市场监管、社会管理与公共服务的职能。
       关键词：集体林权制度；政府角色；效益导向；产权
       中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2007)05-0024-04
       2003年6月，中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》颁布标志着中国集体林权制度改革进入了一个新的阶段。倡导林农参与，体现“以人为本”、公平正义的价值取向与管理中的合作意识，建立产权归属清晰、经营主体到位、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，是当前中国政府在林改实践中力图寻找和努力的方向。换言之，在构建中国社会主义和谐社会的过程中，在林业领域实行全面战略管理，“寻求管理、政治和法律途径的整合”。明晰产权，坚持效益导向，实现林农参与，就是集体林权制度改革的基本主题。
       一、集体林权制度改革中政府的目标与措施
       近几十年来，世界上许多国家的政府都在探索关于政府管理效率、公民角色、社会自主治理的问题，不管采取何种特定的治理模式都必须考虑与之相适应的背景、结构、管理以及政策和政策过程。换言之，就是政府在治理过程中，如何在坚持以人为本的同时实现社会总体利益最大化取向以及如何通过公共行政去处置公共利益的问题。在改革的潮流中，中国政府也进行了各个方面的改革探索。
       自建国以来，我国林业改革一直在曲折中发展和完善，目前已进入全面深化阶段即集体林权制度改革阶段。集体林权制度改革的实质，就是使林业生产关系不断适应生产力的发展。它不仅指林业内部生产关系的调整以及林业内部生产资料的重新分配，而且是整个农村改革领域的扩展和深化，是农村改革的继续和完善，是农村改革的又一重大突破。那么，在集体林权制度改革过程中，政府角色到底应该如何定位呢?
       第一，明确角色意识，分层次落实责任。在集体林权制度改革流程中，政府担当着重要的角色，肩负重大责任，主要表现在以下三个方面：
       首先，技术操作层次。在集体林权制度改革流程中，政府有关部门要设定可操作的各分项指标，如在贷款方面：可以设立贷款额度指标，贷款难度指标，贷款频度指标等；在信息公开方面，可以设立信息公开程度指标，信息公开广度指标，信息公开频度指标等；在政策制定方面，可以设立产业加工政策指标，产业开发评价政策指标，产业链确定政策指标，政策可操作性指标等。这样，政府就可以通过指数化技术来衡量和检查有关林业部门在改革过程中制定的政策及其管理行为，厘清一些似是而非的问题，同时通过技术指数化给行政裁量留下较小空间，杜绝有关公共部门领导人因为决策的不可操作性而滥用手中的权力，有利于改善地方竞争关系，减轻对林业经济自由的干预程度。
       其次，管理层次。政府要建立高效的林业管理体系，就必须坚持以人为本(具体地讲就是以林农为本)的思想，同时又追求效益的服务管理理念。在管理操作过程中，不管是运用目标式管理、标杆管理，还是其他绩效管理方法，其目标是兴林富农，终极目的是追求经济效益、生态效益与社会效益的和谐统一。绩效管理可以说是一条较好的途径，科学的绩效管理能强化组织价值，是实现人力资本增值的动力，是制定具有竞争力技术的基础。它可以帮助组织获取竞争优势和完成使命，实现组织价值，并且为组织形成一种稳定优良的制度奠定基础。
       最后，制度层次。制度的实施依靠自律的内在制度和由政治权力机构自上而下地设计，并需要第三方来实施的外在制度两个层次。在集体林权制度改革这项复杂的系统工程中，需要政府同时重视两个层次的制度，不断完善集体林权制度改革的配套措施，实现资金流、技术流和信息流向林业的集聚。从制度上规范林权，制定林业产业政策、林业投融资体系政策、森林资源管理政策措施、税费减免政策、木材流通体制政策、林业科技人才服务体系政策、林业保障体系政策、林业政策法规等，并且要制定相应的产权救济措施，从而把政策法规不折不扣地落实到位。
       第二，政府应该重点构造林业改革的资金、产业、科技方面的三大支撑。
       要实现林业生产关系不断适应生产力的发展，真正实现还山、还权还利于民，达到兴林富农的目标，首先，政府要提供强大的资金支撑。政府要并重运行“投资推动”与“改革拉动”，实现“集约经营型”林业。在改革过程中，应鼓励金融机构开展林业信贷业务，引导发展民营林业担保机构，加快森林资源收储中心建设，完善林权证抵押担保贷款办法，建立森林保险制度，为林农提供金融产品服务，简化林权证抵押贷款手续，降低贷款门槛，帮助农村弱势群体解决贷款难问题。其次，政府要提供强有力的科技支撑。在解决林农致富无门的问题之后，就要着手解决致富之途，即提供科学技术指导。一是公开林改信息及林业科技政策；二是引导林农实行科学经营，开通林业服务热线，帮助编制和实施森林经营方案；三是引导林农成立以各级林业科技推广机构为主导，以林业协会和林业站为依托，以林业技术员为骨干的科技推广服务体系。最后，政府要提供强大的产业支撑。充分发挥各地资源优势，建立试验区，对木材进行加工处理，加快发展林产品深加工，加快林产业的集聚，以产业升级促进林业资源利用率的提高，把资源优势变成经济优势；调整优化林种、树种结构，培育和保护森林资源，促进林业的可持续发展。
       第三，营造和谐的林业文化氛围。林业要获得持续而稳定的生产力，就需要与之相适应的生产关系，而生产关系的和谐就需要有良性的和谐的林业文化来支撑。生态效益永远都是一个不可忽视的话题，因而，“环保”就应该成为文化底蕴的一部分。经济发展是社会发展的关键性标志，这是不可否认的。因此，在不破坏生态的同时，关注林业经济的发展，是政府理所当然应该培育的文化氛围。生态效益与经济效益并不必然导致林业方面的社会效益。因此，政府就需要在改革与发展林业的过程中，开展多种多样的培训方式，注重对林农的公平竞争意识、机会平等意识、积极参与意识及其维权意识的培养，并让这些意识在林区人民的心中扎根，成为其生活中不可缺少的一部分。只有在林区人民中大力弘扬这种精神，才有可能切实提高林农的参与能力，地方政府执政能力才有可能逐步迈上一个新的台阶。
       二、集体林权制度改革的核心与基础：明晰产权
       集体林权制度改革是以林地权益为核心的对森林资产权益关系进行重大调整的改革，是从体制上、机制
       上和制度建设上所进行的一次系统而全面的落实林业产权的综合性改革。这就要求政府调整利益机制，权力机制和动力机制，从而明晰产权，确立林农的经营主体地位，真正实现“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”，从而给予林农真正意义上的物权。换言之，政府需要在产权界定与产权救济方面为林农提供制度与政策方面的保障。
       林业产权是市场交易和获取林业收益的前提条件。通过林业产权正式和非正式制度安排，人们可以认识到其与任何人交易的合理预期。而林业产权的内涵与外延是不断变化的，随着改革的进一步深化，资源的净价值(净租)也不断改变。换言之，林业产权关系是林业经济关系中最核心的关系，林业产权规则是集体林经济中最核心的规则。因此，对林农产权的尊重和保护是改革的核心和基础。但是，就政府职能的发挥而言，以前几次林业改革都未实现对产权的保护。虽然以前几个阶段的改革为今天深化这项改革提供了有益经验，但未确立经营主体、产权不明晰、责权利不统一。即林农不是山林的真正主人。以前的几次改革实际上仅仅是社会林业中那种自发形成的初级秩序引发的问题，但是未能做到对症下药。当前的集体林权制度改革则不同，它在承认这种初级秩序的同时，试图建立健全更高级的尊重和维护林农产权的公共秩序，在社会林业社会办的总体框架下来确定林农的产权。换言之，放活处置权，落实经营权使林农能获得受益权，尊重和保护林农对林地的使用权及林木的所有权，真正实现还权于民，还利于民，达到兴林致富的林业执政目的。这个阶段的政府并不是无所作为，而是应该在为林农提供服务方面大有作为，搞好税务、财政等各种配套改革，协调与平衡各相关部门的政策措施，为改革提供一个通畅的平台，让林农能够在其产权得到充分尊重的基础上自主管理林区以及与之相关的社会事务。因此，政府必须消除原有制度中的体制与机制性障碍，通过产权政策法律在产权界定和维持中发挥作用，从而真正达到明晰产权。
       明晰产权并不就是说重新界定产权，而是指在重新界定不合理的产权的同时要有相关的产权救济途径。这就要求政府在集体林权制度改革流程中必须坚持以下原则：确保政策的长期性与稳定性，深入了解林地背景，与林农沟通，坚持以林农为本，坚持经济效益、社会效益与生态效益兼顾。换言之，政府要通过培育林农的角色意识来增强林农的参与权，充分尊重林农的知情权和监督权，并且促进林农实现决策权和创制权。即政府应引导林农逐步建立新的林业合作组织、社会化服务组织和自律组织来进行自主管理，促进林业管理体制的根本性转变，从而使林业部门的工作重心转移到规划指导、行政执法、公共服务上来。具体而言，就是在集体林权制度改革的过程中：一是确保采伐地及时更新造林抚育到位，解决生态保护与产业发展之间的矛盾和问题；二是林业部门提供林业“三防”的知识与方法，并主动为林农提供服务；三是将林业系统机关和基层林业工作站、检查站等行政事业工作人员工资和经费全部纳入财政预算，减轻林农负担。而要消除集体林权制度中的机制性障碍，就必须做到既要建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制，又要制定一系列切实可行的操作机制，在加强保护管理，严防乱砍滥伐方面，鼓励林农制订乡规民约，引导其组建自我实施、自我约束、自我监督的森林资源保护体系。在确权发证方面，要加强领导，精心组织，在人员和经费上予以保障，明确权属关系，规范统一权证。在规范流转行为方面，按照“依法、自愿、有偿”的原则流转林木所有权和林地使用权，畅通林业经营者的森林资产变现渠道，推动林业生产要素合理流动和优化配置。
       林业产权关系明晰后“能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期”，并且能有效防止集体经营中可能出现的“道德风险”。预期是指未来一定时期的利益目标。由于产权规则是通过法律形式确定的，政府只有履行其政治与法律属性方面的责任来体现产权规则．，并且需要通过改革流程来落实产权规则，产权才能具有权威性与稳定性，为林农提供分析和预测未来的依据，这种预期目标便会产生一种激励，并规范林农的投资与管理行为，从而提高林业生产力。
       因此，要消除集体林权制度中的人为秩序与自由秩序之间的冲突(体制与机制性障碍)，就必须创新机制体制。林业管理部门要适当设定人为秩序，同时，尊重自由秩序，做到改革内容、程序、方法、结果公开，通过实现林农的知情权、监督权、参与权、决策权和创制权，从而确保明晰的产权关系，即界定产权与相应的产权救济途径。
       三、效益导向的集体林权制度改革
       林业效益问题是目前困扰各级政府的重大问题，又是国家林业部门的价值诉求。这种效益主要包括生态效益、经济效益、社会效益等方面。而对这种效益进行评价，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的经济、社会、生态等短期和长期的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。在林改评价中，有一个指标维度就是看林农满意不满意，高兴不高兴。而今，集体林权制度改革已被纳入政府绩效管理范畴，谋求有使命感的政府已把这项改革推向前台，并进一步深化和规范。因此，就政府林业部门内部管理的改革与完善来说，效益导向在林业改革中所体现的责任机制是：把放松具体的规制与谋求结果的实现相统一；把提高林农的自主性与行政人员对林农负责、对结果负责相统一。
       在落实责任方面，效益导向决定了政府的角色与其职能的内容。政府林业部门的角色逐渐定位在公共服务的供给者上。效益导向要求政府在集体林权制度改革中引入可持续发展、协调与均衡的理念，确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好效益管理、把好市场准入关，以保证供给者不能利用提供公共服务的机会谋取失常或超常利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加林农参与机会和更好地满足林农需要等。因此，效益导向为改善政府林业部门与林农的关系、加强公众对政府的信任以及实现更有责任心和更富有效率的改革目标提供了具体措施。
       效益和责任是政府职能不可或缺的两个方面。政府定位为竞争社会中的公共服务者，既有助于提高行政效率与行政能力，又能以明确的效益目标和管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。其中，责任是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现林农利益时才能真正体现民主政府的价值理念。换言之，效益导向要求政府形成一个兼具效率和责任的契约框架，它包括价值分析与体制选择两个方面。事实上，从集体林权制度改革进入全面深化阶段以来，政府一直强调要用正确的政绩观来落实科学发展观，且投入力度很大，并取得了阶段性成果。但在目标实现的过程中，它要解决的核心问题是：着眼于政府机构改革，厘清权力维度，强调政府与林农协作，建立健全政绩考评和管理体系，靠机制和体制来发挥作用。当前，中国政府必须从以下三个方面着手去
       进行集体林权制度改革：
       第一，经济效益与生态效益、社会效益三者的矛盾是政府不得不考虑的重大问题。经济效益是某些追求政绩工程的有关领导人与林农共同追求的直接目标，与之相随的是GDP的增长，这在某种程度上意味着社会的发展与进步，生活水平的提高与改善。但常常又因为仅仅关注经济效益，而忽视了生态效益，或者虽然会想起，但是在现实面前，“金山银山”总会比“绿水青山”具有更大的诱惑力。在这种价值观的指导下，偏爱经济效益的决策会变得理所当然，从而对社会效益的考量也自然束之高阁，也就是短期效益目标往往会掩盖长期效益目标。这三种效益往往因为价值观的缘故而产生抵触与矛盾。因此政府面临着严峻的挑战：如何才能从机制和体制上保证和促进三者共建共荣，实现林业生产力发展的可持续性，保障集体林权制度的成果，彻底解决“三林”(林业生产力低，林区发展落后，林农收入低)问题，使以社会主义新农村建设为载体的集体林权制度改革逐步规范和深化。
       第二，地方政府能力建设问题日益凸显。集体林权制度改革是农村土地问题的延伸，其核心是产权，也就是理顺山林、山地的权属关系。这就要求地方政府明确经营主体和法制观念。分户经营能调动林农积极性，但很难实现规模化，从而实现规模经济效益。农村基层政权建设的财政保障问题，公益生态林保护问题，林农纠纷问题，“三防”问题等。同时，地方政府还面临着政绩考核问题，在指标化约束下，有些地方政府领导就一味追求形象工程，忘却林农的满意度评价，从而使干部与林农之间产生矛盾。地方政府在面临着诸多最复杂最基层的问题，也是最难办的问题时，往往显得力不从心，出现行政不作为和无作为。为了解决这一问题：首先，政府应真正落实经济调节、社会服务、社会管理、市场监督十六字方针。其次，在地方政府执政的过程中，应坚持法治精神的公正性与民本性，即表现为权力的产出、分割、整合、变更在公民之间必须贯穿信息对称、机会均等、公平竞争、掌权有限的原则及唯物史观语境下的“人本精神”。再次，解决林区信息化建设滞后的问题，让林农参与权得到有效保证。最后，加强政府与林农的协商与合作。
       第三，林农参与能力建设问题已经提上议事日程。林农有参与权和参与意识，并不意味着一定有参与能力。在集体林权制度改革中，居于主导位置的林农，其参与能力面临极大困境，如林区信息化建设落后，可供参与途径有限，林农参与能力不强等。林农参与能力的提高必需依赖以下几个条件：一是加快林区信息化建设；二是政府提供各种途径激发林农参与热情，提供科技指导，举办各种培训班，提升林农的参与水平；三是林农自身要不断学习有关参与的知识，提升自身价值与认同的机会，提高参与能力。政府要达成提高林农参与能力这一目标，就必须发挥无可比拟的优势，从根本上改变林业的产权结构，培育林农的角色意识，尊重公民的知情权和监督权，实现“社会林业社会办”，就需要首先实现政府的开放、公共领域的开放和一切治理活动的开放。因此，政府的关键工作就是充分保障林农自主决策权与创制权，从而让林农获得社会创造力的源泉，而不是一切事务由政府包办，即政府在关系到具体管理过程的各项内容不予干涉，只在决策权的战略方向与创制权的实现方面加以引导。让林农主动地创造性地解决所面临的问题，把森林资源转化成经济资源，成为资源可持续发展的外生动力，进而促进整个林区走向和谐发展。
       中国在建设社会主义新农村的过程中，集体林权制度改革实际上是农村耕地家庭联产承包制度向山地的延伸，是土地问题。在林改中，政府应该树立服务理念，在两个方面发挥作用来引导林农实现自己的权利：其一，政府需要在林业改革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元管理主体共同合作管理林业的模式；其二，政府在多元管理主体的合作管理林业的过程中，着重于战略方向的把握，通过元战略的确立而实现对管理过程的总体引导。在全面落实农村土地承包责任制的要求下，当前林业执政为民的任务是：真正实现还山于民，还权于民，还利于民，满足农民兴林致富的要求，从而落实以产权改革为核心，以体制机制创新为重点、以兴林富民为目标的改革。在当前的集体林权制度改革过程中，所要解决的核心和基础是界定产权与制定相应的产权救济途径，而重点则是体制创新，根本目标则是兴林富民，这就要求政府对利益机制与动力机制进行调整，将控制权从高层移走，真正落实政府与林农之间的授权与协作关系。其中，政府首先要与林农之间建立起一种协作关系，对权力机制进行变革与调整，建立促进林业生产力发展和林农增收的长效机制，促进林区的社会和谐。
       总之，林业改革中的政府责任应该定位于引导、监督、服务与管理四大功能上，政府需要坚持使命感、战略导向以及责任机制健全等价值取向。根据政府自身的情况去开创独特、持久提供公共服务的途径，积极地致力于解决公共问题，提升自身的执政能力。与此同时，实行信息公开机制，引导林农提高参与能力，逐步培育起成熟的社会。当前的重要课题就是，在林权改革的过程中，政府如何更好地考虑相应的背景、结构、管理及政策与政策过程，重构利益机制，动力机制与权力机制，建立起一个高效的基于林农参与的林业发展支撑体系，它以平衡政制、德制与法制的作用为基点，以提升地方政府能力，培育林农参与能力，实现社会效益、经济效益与生态效益共赢为目标，整合政府与社会的力量，在政府、社会与公民合作发展林区的过程中把握战略方向，实现对林业改革的总体引导，从而为建设和谐的社会主义新农村奠定坚实的基础。
       (责任编辑　辛世俊)