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       摘要：20世纪90年代美国克林顿政府推行的“放松规制、加强绩效管理”改革举措颇具影响意义。由于政府内部的过度规制，造成了政府机构人员惟规则是从、墨守成规的行为模式，使得政府机构反应迟缓、效率低下，已难以适应美国公众和环境对政府绩效的需要。因此，强调“结果”重于“规则”成为美国文官制改革的基本取向。但该取向是美国政府内部管理制度建设发展到一定历史阶段的产物，值得中国等发展中国家认真思考和研究。
       关键词：文官制；改革取向；结果为本；规则为本
       中图分类号：D73　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2007)05-0021-03
       20世纪70年代末80年代初以后，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战、摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了一场声势浩大的政府改革浪潮。在这场被称为“重塑政府”的运动中，各国的官僚体制首当其冲成为改革的焦点。正如桑德斯所说：“行政改革的浪潮席卷全球，其中一个共同的方面是对公务员制度的改革。”这正是20世纪90年代美国克林顿政府行政改革的国际背景。就美国国内来说，持续膨胀的政府财政赤字和愈益严重的政府信任危机成为联邦政府行政改革的动力源。而行政改革的核心仍然是官僚体制，“因为它已成为官僚化、墨守成规和信誉扫地的传统化身”。本文试图对20世纪90年代克林顿“政府再造”运动中最具影响意义的改革举措“放松内部规制、加强绩效管理”进行分析，并在此基础上论证美国文官制改革的基本取向是“结果”重于“规则”。
       一、强调“结果”重于“规则”有其特殊背景
       西方文官制度起源于英国，后扩展到整个西方世界。1883年美国建立起文官制度，《彭德尔顿法案》(《文官制度法案》)确立了美国文官制度的一些重要原则，体现了美国文官制度的功绩制、政治中立和对公民负责的核心价值和精神。随着美国由工业社会向后工业社会或信息社会的转型以及全球化时代的来临，传统的文官制度越来越不适应新时代的要求。突出表现在“联邦政府已陷入官僚规则的泥潭而不能自拔。简言之，墨守成规所带来的僵化妨碍政府完成自己的使命”。究其原因，是政府内部管理上的过度规制。由于传统的文官制建立在规则的基础之上，这有助于防止行政权力的滥用，但是，政府内部管理上的过度规制却造成行政人员惟规章是从、墨守成规的习惯，导致了政府机构在提供服务时反应迟缓、效率低下和效果不佳。
       那么，政府内部管理上的过度规制是如何形成的?主要成因是美国三权分立架构中立法、司法部门对行政部门的控制与制约。早在20世纪80年代，格鲁斯委员会就指出美国公共部门低效及失败的主要原因之一就是国会对联邦政府机构日常管理的过多干预。国会制定政府部门必须遵守的法律，促使行政部门依法行政；传讯政府官员到国会作证，接受调查活动；利用掌握“钱袋子权”，控制政府部门的预算支出；依法审批高级官员的任命等等。丑闻“水门事件”则进一步推动了对政府机构人员的道德约束和对行政部门监督的法律出台。这一切都促成了行政部门“以规则为本”氛围的形成。美国特色的司法审查机制也强化了对行政部门的规制程度。法院对行政行为是否合法做出判断，从而决定行政行为是否应该维持、撤销或停止进行，或者命令行政机关履行某些义务。为避免法律纠纷，行政官员不得不谨慎从事，出于自我保护的本能，行政部门也会借助于拟定规则和照章办事来显示自己的“清白”和“公正”。众所周知，美国三权分立制中立法、司法部门对行政的监督，是防止公共权力腐败的有力武器。由于行政权力具有强制性和支配资源流向的特征，如果不加以约束，就有可能违背行政管理目标，出现行政行为越轨和行政权力异化。所以，为了维护资产阶级整体利益，需要通过各种方式来监督政府，防止某个集团、某个行政人员滥用行政权力。但是，一旦规制过度，也会产生负面的结果，这既提高了体制的运作成本，降低了行政效率，压抑了行政人员的积极性和创造性，又在美国行政机构中形成了一种规则比结果更重要的服从性文化。如克林顿总统所说的，过度的规制，强调对外部制约力量的服从，转移了行政管理人员的注意力，使他们凡事首先考虑的不是效率和结果，而是避免错误。换句话说，文官坚持照章办事，以免去政治上的麻烦，这成了组织的首要目标，而对于自己所在部门的职责如何、办事效果如何反倒成了其次。很显然，文官惟规则是从及墨守成规所带来的僵化已妨碍着政府完成自己的使命。迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式顾客都迫切要求政府提高灵活性和效率，增强回应性。而这正是美国克林顿政府实施“放松规制、加强内部绩效管理”改革举措的直接原因。强调“结果”重于“规则”也正是出于这样的背景因素。
       此外，时代的变迁也使一些通行多年的规则事实上已不合时宜。传统的文官制体现了永业制、政治中立、功绩制等核心价值和精神，制定了一整套复杂而又整齐划一的法规制度来控制政府机构及成员的行为。那么，随着传统文官制核心价值和精神在当代受到挑战，与之相适应的法规制度的权威性自然也受到质疑。比如永业制，永久性任职所产生的非灵活性和惰性，造成注重年资而非贡献，压抑了文官的积极性和创造性，降低了行政效率。人们对灵活性的要求意味着需要结束事实上的终身受雇制；再如功绩制，本应强调以能力、功绩作为选择、任用和晋升文官的依据，但事实上功绩主义原则被淹没在以规则为基础的评估系统中，它更多地成为一种象征性价值而非实质性措施。要使功绩主义原则真正体现，就必须建立以绩效为本的评估机制。此外，政治中立原则随着文官日益卷入政策制定事务也受到挑战。因为要提高行政效率的话，就需要文官发挥更大的主观能动性，而不是处处受制于政治家或当选官员。所以说，传统的模式已不再适应不断变化的环境的需要了，如若固守旧的规则框框，惟规则是从，势必太僵化呆板。从这个意义上说，美国政府放松规制，强调“结果”重于“规则”，是合乎时代发展变化要求的。
       由上得出，放松内部规制和强调“结果”重于“规则”，是美国政府基于加强行政部门绩效管理的需要而为，试图达到的目标是提高政府绩效和增强政府对公民多样性需求的回应性。正如盖·彼得斯所分析的，改革的“基本观念是：政府无效率的主要原因是对管理层进行预先控制的内部机制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法规以及许多别的规则；基本假设是：如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加富有灵活性和效率”。
       二、政府改革凸现“结果为本”的价值取向
       克林顿政府轰轰烈烈的“再造政府”运动从1993年开始。起初，国会通过了《政府绩效与结果法》，这是20世纪60年代以来国会监督体制的一次根本性的转变，标志着国会对行政部门的监督开始转到以“绩效”
       和“结果”为基础的轨道上。克林顿总统宣称“政府再造”运动的目标在于使整个联邦政府降低开支，提高效率，改变国家官僚机构中骄傲自满、不思进取的现象，增加主动性和责任心。这场改革运动的纲领性文件就是副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会的报告——《戈尔报告》，其中提出了政府改革的主要原则，包括消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统，授权雇员以取得成果等。同年9月11日，克林顿签署行政令，要求取消联邦政府内部规制的一半，废除过多过滥的法律、法规，以增强灵活性。1995年秋，克林顿政府公开接受了桑得斯提出的新型政府管理模式，即建立在分权的、灵活性的绩效基础上，而不是程序(过程)和服从上的以结果为本的文官制度改革“一揽子拨款”方案。政府将一些机构转变成所谓的“以绩效为本”的组织，它们均有可测量的绩效基线，并且为工作结果承担责任。为保证以结果为本，这些组织有权自由设计其内部(人力资源、财政、信息等)体制。包括社会保障署、国内收入署、小企业局等在内的27个政府部门的71个示范项目按政府绩效和结果法案所规定的方式运作。把文官录用权力下放到各部门，放松录用程序；打破文官永业制，使用合同制雇员；改革文官评估体制，重视“结果导向”，并采取灵活的付酬奖励措施；设立高级文官序列，订立业绩合同，加速向结果为本的文官制度转化。由此可以看出，20世纪90年代美国政府改革的核心是文官制改革，而文官制改革的一个基本取向，就是“结果”重于“规则”。
       克林顿执政8年间，清除了厚达64万页的各种规章，使政府内部规章烦琐、手续复杂的状况大为改观，降低了行政成本，提高了政府部门的运作效率，连同政府部门裁员，到1998年，政府节省下来的财政开支达1370亿美元。“结果导向”改变了美国文官的评估方法和评估标准，从过去只看是否服从规则，不看取得多大成果，转变到注重结果，以“绩效为本”上，这无疑有利于调动文官的积极性和创造性，使传统文官制度下的职位管理转变到促进机构使命的实现上来。
       三、“结果”重于“规则”命题探析
       正如人们所认为的，民主政府最基本的要求是运用法律来驾驭公共官僚制度。而“放松规制”等于是减少立法、司法部门对行政部门行使权力时的束缚，行政部门及成员自由裁量权扩大，那么，这是否意味着，为提高行政效率可以打破三权分立制对行政监督的制度安排?强调“结果”重于“规则”是否意味着规则对于行政部门及其成员已无关紧要?笔者认为，要说明这些问题，把握下面几点至关重要。
       首先，必须指出，美国政府放松内部规制，强调“结果”重于“规则”，目的是要设计一种政府官员对结果负责而不仅仅对过程负责或对规则负责的新体制，并不是简单地取消一些规则，改变一些规则，更不是不要任何规则。关于这一点，戴维·奥斯本的见解很能说明问题。奥斯本和盖步勒的《改革政府》一书，是美国政府行政改革的先导，书中提出的行政改革十大原则，形成了美国政府改革运动的框架。在奥斯本看来，大多数公共组织被它们的规章制度所左右，成为“规章驱动的政府”，他们制定出无数个规章来防止可能的错误发生，规章太多，就会使政府的活动慢得像蜗牛，难以对瞬息万变的环境作出反应。但奥斯本反对的是“繁文缛节”而非必要的规章，他说：“政府是需要一些规章的，政府的航船需要一两层油漆，如果我们去掉油漆，那就剩下光秃秃的金属，将会生锈腐蚀，问题是大多数政府的航船上了几十层油漆，上面又有一层又一层的附着物，取消控制的目的，是要重新恢复到我们真正需要的一两层保护层，使这艘航船能重新航行。”由此看来，放松规制和强调“结果”重于“规则”，只是要消除“繁文缛节”，改变政府机构人员墨守成规的习惯，并非取消必要的规则。美国的改革是力求建立一个“以结果为本”的新的文官制度模式，不致陷于官僚规则之中而降低公共服务效率。
       其次，必须看到，放松规制和强调“结果”重于“规则”，是美国政府内部管理制度建设发展到一定历史阶段上提出的问题。法治是美国政治和社会的基础，一切社会政治活动都是在法律的基础上开展的。美国的过度规制及其种种表现，从另外一个角度恰恰说明了美国的民主化、法制化程度较高，政府管理制度健全，有比较完善的行政规则，政府行政人员遵守规章已成为习惯，成为他们的内在价值取向和行为模式，而这正是许多发展中国家和经济转型国家政府管理欠缺和追求中的目标。美国政府内部管理制度完备，规章体系健全，甚至是太过严密和程序化，转而变为僵化，因此，它所面临的问题，不是发展中国家所面临的民主化、法制化问题，而是如何向行政权力运行中注入更多的效率因素的问题，应是强调“结果”而不是“规则”。再进一步说，完善的法律体系、有效的监督机制及政府成员遵守规章的良好习惯，也为美国政府放松规制、加强绩效管理的改革提供了保障。如果没有这个前作保障，那么给政府机构及成员更大的自由裁量权，造成的后果恐怕更多的不是效率而是腐败。
       再次，“结果”重于“规则”体现的是美国文官制改革的取向，即注重结果而非过程控制。“注重结果”或以“结果为本”，实际上就是以“绩效为本”。美国推行绩效管理可以追溯到20世纪20年代。随着时间的推移，美国绩效管理的主题、内容和形式不断发生变化，到20世纪90年代发展到一个新的历史阶段即政府再造阶段，这称做美国公共部门绩效管理发展过程的第五个阶段。因此说来，绩效管理并不是20世纪90年代美国政府管理体制创新中提出的新课题，而是美国公共部门绩效管理历史的延续，只是到90年代绩效管理达到鼎盛时期。1993年美国成立“国家绩效评估委员会”，目标在于使整个联邦政府花费更少，效率更高，更有进取心和更有能力，改掉自以为是的官僚文化。在其公布的《戈尔报告》中，揭示了美国政府绩效不佳的原因，不在于政府懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制令人窒息，以至抹杀了政府官员的最后一点创造性。因此，改革中强调“结果”重于“规则”，这恰是该时期美国政府依据现代社会发展对民主和效率的矛盾做出的相应调整。规制过多了，民主过剩了，制约了效率；当效率成为迫切问题时，就需要节制民主。在经历了一个辩证的否定阶段之后，再在更高层次上回归。加强绩效管理，改变公共组织僵死不灵的状况，为的是更好地回应公众的要求，从这个意义上说，加强绩效管理，强调“结果”重于“规则”，正是美国政府设法解决西方民主制过程中的深层次的矛盾所为。
       四、对美国改革取向的思考
       美国文官制改革强调“结果”重于“规则”，放松规制，并不意味着法制尚不健全的国家，需要改弦易辙，放弃建章立制，放缓或停止走向法制化的步伐。正如以上提及的，美国解决的是自己发展阶段上的问题，其他国家不一定盲目照搬。处于现代化不同发展阶段上的国家，面临的具体问题不同，政府改革的制度设计自然也不同。比如，中美目前在文官制度上似乎正朝着相反的方向发展。美国强调放松规制、打破僵化，而中国正加强制度建设，强调规范；美国取消烦琐的法律规则，将8000多页的人事手册减少到3页，而中国正建章立制，不断补充和细化法规，已有近40个单项法规或实施细则；美国强调灵活性，人事权下放，而中国强调统一性，强化依法管理等。但是，两国有一点是共同的，即都是立足于自己的国情，都在力求改变过时的或传统的人事管理制度，以适应新时代政府管理的需要。
       另一方面，对于美国放松规制、强调“结果”重于“规则”，处于不同历史阶段上的发展中国家自然不能生搬硬套，但是也不能对美国等西方国家现代化进程中出现的问题及其对策视而不见，而是应该去研究、思考，甚至去借鉴他们改革中的一些做法。比如，打破公务员的永业制、实行合同聘用，设立灵活的付酬和奖励体制，强化竞争机制、结果监控和绩效评估等方面都值得我们借鉴。关键的问题是怎样在加强文官制度化的同时，注意到灵活性，找到二者的平衡点，也就是说，如何把制度建设和管理方式创新有机地结合起来。政府行为虽然有政治性、阶级性，但管理本身具有社会属性，在规范政府行为、提高行政效率、改善行政技术、理顺政府关系等方面都有一定的共性。研究和借鉴发达国家在发展过程中积累的经验和智慧，可以大大降低发展中国家进行规则完善和体制创新的试错成本，有助于我们调整思路，增长远见卓识。
       (责任编辑　辛世俊)