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       摘要：户籍制度对社会稳定和经济发展都具有其它制度不可取代的屏障功能。中国户籍制度的发展轨迹显示，户籍屏障理论能对社会产生正负两种不同的效应。在社会发展的不同阶段因受外部环境条件变化的影响，二者始终处于一种动态变化之中。随着市场经济体制改革的不断深入，二元户籍制度屏障功能的正面效应正在不断弱化，必须进行制度改革和功能调整。
       关键词：正负效应；反水流规律；水流控制法；户籍屏障理论；水位落差平衡法
       中图分类号：D922.14
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)04—0108—04
       近年来中国户籍制度受到国内外越来越多的批评，社会反映比较强烈的主要有以下三种观点。首先，批评户口迁移制度是“封建等级制度的残余”，认为现行户籍制度的世代继承的农业与非农业户口资格决定公民生产生活的各个方面，从而形成层级分明、等第森严的封建身份制度。其次，批评户口迁移制度“事实上扩大了城乡差别”，不符合“以工农联盟为基础”的基本政治制度。第三，批评户籍制度在保障城市的稳定发展的同时，“却割断了城乡经济的应有联系和互动”，“使农村陷于不能自我发展的境地，从根本上制约了中国社会的发展”。诸如此类的批评，既存在合理的一面，也有误解甚至曲解的一面。当代中国户籍制度的功过是非，必须坚持历史唯物主义和辩证唯物主义的观点进行全面、客观、科学的评价。二元户籍制度的形成具有深刻的历史根源，它在继承古代户籍制度人口统计功能的同时，还继承服务政治斗争、经济发展，维护国家安全和社会秩序的屏障功能。正是户籍社会屏障功能的存在，我国的社会主义革命和建设才得以顺利发展。事实证明，中国的二元户籍制度无论过去对社会主义计划经济，还是现在对市场经济的发展都具有其它制度不可取代的功能。本文在充分肯定户籍屏障功能有利社会发展正面效应的基础上，就户籍屏障功能制约社会经济发展的负面因素进行了深刻分析，并就当前户籍屏障理论如何服务于户籍改革，正负社会效应的调控等问题进行深入的研究，提出以户籍屏障理论为依据，兼顾公民权益、经济发展和社会稳定关系的户籍改革的思路和方案。
       一、屏障理论在二元户籍制度下有益社会发展的正面效应
       我国的二元户籍制度是1953年统购统销和农业集体化的配套制度，是当时中国政治、经济制度的基石之一。《中华人民共和国户口登记条例》第一条提出“维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设”的三大任务，就是户籍屏障理论基本思想的体现。在维护社会秩序方面，户政管理通过户口登记，熟悉人口情况，掌握重点人口动态，预防、发现和打击各种刑事犯罪活动和违犯治安管理行为，积极疏导调解民间纠纷，预防和查处各种治安灾害事故等达到维持社会秩序的目的。新中国成立初期，中国社会千疮百孔，当时，外有帝国主义的经济封锁，内有旧社会剥削阶级残余分子的破坏，新生政权面临着复杂政治环境和生产生活资料严重匮乏的生死考验。在这种严峻的形势下，新生政权只有建立符合国情的经济模式和分配福利保障制度，合理调配有限的国家财力、生产生活资料，才能解决全体人民的温饱和渡过难关。这就是当时国家对城乡分而治之，建立农村、城市两种独立运行的经济制度和二元户籍制度的原因。1949—1957年是户口迁移量持续增长的时期，1954年迁出、迁入的人口上升到2200万人，1955年上升为2500万人，1956年又上升为3000万人。为了保障社会稳定和经济持续发展，避免因大量农业人口盲目流入城市引发社会动荡，国家采取行政手段严格控制农业人口的迁移，户籍制度的社会屏障功能得到进一步强化。
       在农村，国家实行耕者有其田的社会保障制度，所有农业人口都能分到一定数量的土地，拥有土地的使用权、承包权和经营权，通过农业生产和家禽饲养可以获得粮食、蔬菜、食油、棉花、肉类蛋奶等满足基本生活需要。农村的房基地政策使农民无偿获得土地盖房长期居住，这是非农业户口的城市居民所无法享受的社会福利。虽然，国家政策并没有规定农民土地自由交易的权利，如以土地作为农民财产进行抵押、入股、转让、租赁等，但事实上农村土地转让给农民带来实实在在的福利，土地被国家征用后，失去土地的农民不仅可以转入非农业户口，而且安排就业或者得到现金补偿。在城市规模发展过程形成的“城中村”，土地可以盖店铺、厂房出租，村民从中分得红利。可见，农村土地的整体分配方式和土地产权的分割方式在本质上是一种均田式的福利性的土地制度，是农业人口获得生活资料和社会福利的保障和体现，也是农民抗御社会风险的最后一道安全屏障。
       城镇推行的则是另一种计划经济模式的社会福利保障制度。从20世纪50年代起，国家就颁布实施一系列政策和法令，建立城市粮油定量供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等。1953年中共中央做出《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》，1955年国务院发布《国务院关于市镇粮食定量供应暂行办法的命令》，开始了长达30多年的城镇居民粮食定量计划供应的历史。非农业户口的城镇居民可以买到低于市场价格的粮油、燃料、副食品等生活必需品和享受城市低价的公共服务设施、住房等。城市常住人口失业后可以领取国家发放的失业救济金，享受符合其它救济条件的各种社会救济。城镇许多福利是依靠地方财政拨款，这方面最突出的是教育，国家在城镇教育的财政投入远比农村大，教育设施远远优越于农村。职工由工作单位提供住房和公费医疗，近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。在现阶段，城市户口意味着平等获取城市政府提供的社会救助(如最低生活保障)，政府补贴住房(如经济适用房)以及子女在城市公立学校就学的机会。
       二、屏障理论在二元户籍制度下产生的负面社会效应
       在半个世纪的社会变迁过程中，中国形成了具有社会主义特色的制度群，户籍制度具有屏障功能逐步上升为制度群的中心。毋庸置疑，在社会主义革命和建设实践中形成发展完善的户籍屏障理论，对巩固人民民主专政和发展社会主义计划经济发挥了正面的积极效应，这是中国户籍制度社会效应的主流。时至今日，屏障理论及其作用下的二元户籍制度，面对转型期社会主要矛盾和外部经济环境的变化，已经对社会产生诸多负面的消极影响。
       农村长期停留在传统封闭的落后状态，由于得不到急需的技术、资金和教育方面的投入，农村公共设施和社会福利保障体系远远落后于城市，农民甚至要自己负担计划生育、民兵训练、乡村义务教育和道路建设等公共产品的费用。在户籍屏障功能的作用下城乡经济不平衡发展所形成的农业与非农业人口生活水平的巨大反差，集中反映在劳动就业、经济收入、社会保障、养老保险、福利、住房、教育、医疗等方面。首先，户籍
       制度的藩篱效应导致城乡人为分割，由于人力资本投资悬殊，使农村基础教育投入严重不足，投入的渠道也缺乏制度保障，农村教育与城市相比存在结构单一、师资严重短缺的问题。农村教育的落后又造成农民劳动素质明显偏低，即使在就业机会相同的情况下农民也会因人力资本的劣势影响其就业和收入。“据1991年50个乡镇流动人口调查，农村流出人口文化程度以初中及小学为主，分别为44.2％和39.5％，加上文盲与半文盲人口(约占7.3％)，初中及以下文化程度占91％。”其次，城乡医疗卫生差距悬殊也是一个不争的事实。第三，城乡社会福利保障方面的差距更加悬殊，这种巨大差别至今仍未得到根本改变。
       研究户籍屏障功能产生负面效应拉大城乡差别的原因，就不能不注意到它与农村土地制度的关系。二元户籍制度将农民固定在农村，农村土地制度又使农业劳动力从事分散低效率的劳动，导致小规模土地经营和农民兼业化。家庭联产承包制在我国农村普遍推行后，农业生产仍没有摆脱规模小，经营手段、方式落后的模式。高成本与低产出的矛盾、小规模经营与大市场的矛盾等使农民在市场竞争中始终处于被动地位。农村市场与日益成熟的城市市场相比，历史上形成并在农村处于主导地位的小农经济，严重制约农村经济的发展和农业人口生活水平的提高，推动越来越多的农业人口外流。
       三、实现户籍制度改革总体目标的思路和方案
       国务院户籍制度改革文件起草小组早在1993年《国务院关于户籍制度改革的决定》征求意见稿中就提出户籍制度改革的总体方案，即实行全国城乡统一的“中华人民共和国居民户口”，取消“农业”、“非农业”的区别，废止“农转非”的政策规定。但是，从20世纪80年代初允许农民自理口粮进城落户开始，20多年来的户籍制度改革一直沿着外围进行，始终没有触及二元户籍制度的核心并取得全面突破。这是因为在理论上至今没有解决市场经济条件下户籍屏障功能重新定位的问题，国家在取消还是强化户籍屏障功能上一直举棋不定。在改革实践上又受到诸多社会因素的影响，始终没有探索出切实可行的实现总体户籍改革目标的具体方案。这个问题曾经被国内一些悲观学者称之为“无法协调的内在矛盾”。
       社会不同发展阶段的生产力水平、就业机会、住房条件、收入和生活水平以及交通通讯条件等其它经济因素等，都是影响人口迁移的因素。“对个人而言，就业机会和收入水平，始终是选择定居地的首要条件。从某种意义上讲，就业机会就是生存机会，自然就是选择定居地的首要条件；而收入水平，又是人们选择定居地的前提。”可见，人口的流动规律恰恰与水流规律相反，是由低(收入、生活水平)向高(收入、生活水平)流动的反水流规律。新中国成立几十年来，城乡分割的两个市场一直处在不平衡的发展中，城市经济的高速发展与落后的农村经济，工业现代化与小农经济形成巨大的反差。城乡在生活水平、生活方式、社会福利、劳动条件、经济收入、医疗卫生、文化娱乐、教育等方面的差距，如同两座水位落差悬殊的水库，巨大的水位差(城乡差别)使堤坝的压力越来越大，屏障城乡的堤防一旦决口，农业人口在人口迁移反水流规律作用下就会像洪水一样涌入城市。据专家估计，改革开放前全国流动人口约1500万左右，20世纪90年代中期，全国流动人口达到8000万左右。由此可见，在户籍制度转型期必须建立新的屏障功能和调控机制，否则，伴随二元户籍制度的取消，将会出现农村人口大规模地向城市单向流动，进而引发一系列社会问题，不仅城市公共服务设施的运转可能因供求矛盾的冲击而失衡甚至瘫痪，而且城市就业形势也会更加严峻。一方面大量农民工涌入城市后，城市居民可能因就业机会减少出现生活水平下降，形成新的社会不稳定因素。另一方面，大量涌入城市农民工的命运令人担忧，由于文化素质和技术水平较低等原因很难适应激烈的城市竞争，除少数人能够在城市站稳，提升社会地位外，对大多数人来说，要么因生活走投无路重新回到农村，要么因生活贫困陷入社会边缘阶层形成社会治安的消极因素。
       户籍制度改革的最大风险，来自社会二元经济结构形成的城乡经济利益巨大的落差。户籍制度改革不仅仅是户政管理体制的变革，而是一项涉及面广的社会系统工程，可以说牵一发而动全身。任何改革措施都涉及到利益的再分配，必须将取消二元户籍制度与社会福利重新分配联系起来，必须坚持公平公正的指导思想进行全方位多层次的配套改革。为此，笔者根据多年对户籍制度的研究，提出水位落差平衡法和水流控制法两种具体户籍改革方案供国家决策部门选择。
       水位落差平衡法是在稳步发展思想指导下设计的一种功能改革在前、结构改革在后循序渐进的平稳过渡的方案。该方案在操作层面上并不急于取消二元户籍管理制度及其屏障功能，而是遵循市场经济运行规律和运用户籍“推拉”理论调整、平衡城乡经济利益的落差，通过逐步减少城乡居民经济利益的差别最终完成二元户籍管理制度向一元户籍管理制度的过渡。如上文所述，农村人口外流的主要原因是农村经济发展落后，收入低、劳动条件艰苦、生活贫困和缺乏社会福利保障等，因此在户籍改革上应该分两步走，首先，国家优先发展农业，增加农村公共基础建设投入，建立完善农村福利保障制度，迅速提高农民的生活水平。然后，在缩小城乡差别的基础上采取局部到整体、个别到一般的顺序逐步取消二元户籍管理制度，最终实现人口的自由迁移。这种改革方案的优势在于改革风险小，并能一次获得成功，但改革的周期较长。
       水流控制法则是一种功能改革和结构调整同步进行的方案，在操作上以整体突破的方式取消二元户籍管理制度，在全国范围建立统一的公平的户籍制度。公平是户籍制度改革的一个重要原则，可以换一个视角来看社会公平的问题，假如农民进城后既保留无偿使用土地的权利，又享受城市居民同等的福利待遇，这对住房、福利、医疗保险、劳动就业等原有各种社会福利在经济体制改革中不断丧失的城镇居民来说明显有失公平。所以，在户籍制度改革和形成全国一体化社会福利保障制度之前，城乡原有的各种社会福利仍旧保留不变，国家应该允许公民在城乡之间自由流动和选择职业。为维护社会公平仍需继续发挥户籍制度的屏障功能，将各种社会福利与常住户口登记挂钩。一方面，农业人口迁入城市登记常住户口后可以享有城市居民同等的权利和社会福利；另一方面，农村居民享有的各种福利待遇也应向城市居民开放，城市居民迁入农村进行常住户口登记后也可以享受承包农田及无偿使用土地的权利(如房基地)。这样，就从根本上解决人口自由流动和社会福利保障不公平的问题，形成全国统一的市场和公平竞争机制。但是，这种突变式改革方案因涉及面广和社会影响复杂，方案实施难度也较大。在变革过程中，不同地区、阶层、群体都将面对利益的重新洗牌，难免出现利益上的矛盾冲突。例如农民对城市收入预期偏高盲目大量涌入城市，社会
       将出现不发达国家城市化过程“超速”和“过度”的问题。因此，建立人口流动调控机制及对农村人口外迁洪流进行有效控制是该方案成功的关键所在。
       四、现阶段户籍屏障理论正负社会效应的调控
       中国户籍制度发展轨迹显示在社会发展的不同阶段，户籍屏障理论正负两种社会效应依据一定的外部条件始终处于一种动态变化之中。在市场经济改革不断深化的今天，户籍制度正面屏障功能的弱化，负面消极因素的增加已经是不争的事实。户籍制度改革不仅仅是形式上的一种创新，问题的核心也不在于只是建立城乡统一的户口登记制度，关键是应用户籍屏障理论解决由户籍改革引发的社会矛盾，保障农村转移出来的人口真正享受到与原城镇居民同等的就业、教育、住房和福利待遇。户籍制度改革对城市而言，城市居民是既得利益的群体，农村人口是寻求利益希望获得城市户口的群体，能否兼顾这两个群体的利益是改革成败的关键。户籍制度的改革必须服务于社会经济模式和社会福利保障制度的改革，对新的一元户籍制度来说不是要取消屏障功能，而是要进一步完善屏障功能。所不同的是户籍屏障的对象和范围发生了变化，二元户籍制度是以城市为屏障对象将人口分隔成身份、利益不同的两个群体，一元户籍制度则以城乡一体化为屏障对象形成统一的户籍身份和社会福利保障体系。
       我国实行一元户籍制度的初期，农村人口对城市的单向流动由于非理性、盲动性的存在，将会出现流动的高速率，需要利用“推拉”理论设计一种以辅助性行政手段为特征的具有屏障功能的开放控制系统，合理控制人口流动的方向和流量。辅助性行政调控与二元户籍制度限制人口自由迁移的行政审批制度具有本质区别，主要采取宣传、教育等多种形式引导人口的正确流向，并以公民自由选择居住地为原则，不存在任何行政强制。这样做既符合市场经济人口自由流动的规律，又体现社会分配制度的公平合理。可以预见，随着农村各种福利水平的提高和生活环境的改善，人口非理性流动将会不断减少，农村与城市的单向流动就会逐步转变成良性的双向流动，国家对人口流动的行政调控就可以逐步让位于市场调控，最终由市场调控所取代。
       户籍制度改革所面临的主要社会矛盾及其主要方面，并不是一些专家学者所认为的是城市公共基础设施承受不了人口爆炸的压力，而是贫困的农村生活和落后的农业生产。所以，在设计户口改革方案时除继续强化户籍维护社会治安、稳定经济秩序的功能的同时，还力求从以下两个方面发挥其屏障功能，一是用准入条件代替户口指标的硬性管理，即以固定住所和稳定收入为入户基本条件，确保城市居民的实际生活水平和社会福利在改革后不降低；二是通过加强农村户口登记制度和门牌管理制度等基础性工作，为传统农业向现代农业的转变、农村社会福利的合理分配和建立农村土地流转制度提供户籍屏障。
       农民的户籍与土地是联系在一起的，有了土地，农民就有了生存的最后一道防线和屏障。失去土地，对不少农民来说就意味失去劳动生活保障和生存的希望。由此可见，农村社会保障的基础是土地，无论是户籍制度的结构改革还是屏障功能的调控都应该以土地制度改革为突破口。如果说户籍制度改革为城乡一体化打开人口单向流动的大门，那么，对农村土地制度改革就有可能为城乡一体化进程打开人口双向流动的大门。无论城市居民还是农村居民在权利和义务上应该是平等的，应该把农村常住人口登记与土地无偿使用权、承包权、经营权等联系起来，保障所有农村常住人口(无论是原有的，还是新迁入农村的)都能获得土地使用权。城市贫困化和失业率居高不下的问题，是当前户籍改革必须面对和解决的问题。农村土地流转制度的建立，土地使用权与农村常住人口登记的挂钩，不仅为建立覆盖城乡统一的社会保障制度提供了基础，也为城市的贫困失业群体退回农村求得生存提供了可能，并在一定程度上为调整农业产业结构实现规模经营，提高农产品竞争力提供了有利条件。
       在全面放开城市户籍限制后，最初一个时期城市就业形势仍将十分严峻，一方面大量不具备市场竞争能力的农村人口将在激烈的就业竞争中失败，陷入贫困；另一方面部分城市人口在新的竞争压力下也可能因失业走向贫困。上述问题的存在，决定户籍制度改革必须以农村土地制度改革为突破口。在现阶段，农村的主要任务不是为国家提供多少财政收入，而是在户籍改革进程如何为数量庞大的城市居民，包括已经进城登记常住人口未实现稳定就业的农民提供一个可靠的生存退路。新的一元化户籍制度将继续发挥社会屏障功能，农村常驻人口登记与土地使用权的有机结合，可以真正实现耕者有其田的大同世界。在农村只要有土地可耕种就可以解决温饱问题，就可以化解在中国户籍改革进程中出现的各种社会矛盾和危机，土地应该成为社会全体公民共同的生存保障。
       (责任编辑　朱春玉)