文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘　要：就当前国外危机管理现状而言，危机管理依然存在着管理体制上的集权与分权、危机沟通上的公开与封闭、管理路径上的归纳主义与演绎主义的理论困境和实践难题。与此同时，政府危机管理也逐渐实现了从应对危机到管理危机、从政府管理到政府与社会共同管理、从民族国家管理到国际合作管理的范式转型。在这种历史背景下，我国政府应急管理制度必须在管理意识、管理模式和管理重心等方面进行创新，以全面提高我国政府应急管理的能力和水平。
       关键词：危机管理；范式转换；理论困境；路径选择
       中图分类号：C939
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)02—0026—05
       一、国际危机管理的理论困境与实践难题
       荷兰危机管理专家罗森塔尔(u．Rosenthal)认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则框架产生严重威胁，并在时间压力和高度不确定性情况下，必须对其做出关键决策的事件”[1](P8)。国内危机管理专家薛澜教授等也认为，“‘危机’通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚”[2](P25)。由此看来，危机具有内外两个方面的显著特征，危机的外在特征是指危机是突然发生、具有极大破坏性的意外事件，危机的内在特征是指危机是可能危及社会系统的正常运作，并由此导致社会系统崩溃的紧急事件。
       20世纪后半期以来，随着各种危机的破坏性越来越大，各国政府都在积极探索危机管理的基本框架，美国、英国、法国、日本等都先后建立起危机管理体制。学术界也在总结相关危机管理经验的基础上，对各种危机形成、发展和演化规律进行了深入的研究，建构起危机管理的基本理论体系和管理系统。如罗森塔尔等人构建的PPRR危机管理模型，就包括危机预防的准备、反应和恢复系统管理过程[3]。罗伯特·希斯根据危机形成和发展的生命周期构建起了4R危机管理模型，即危机减轻(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)和恢复(Recovery)等[4](P22)。
       然而，现代社会危机的复杂性、紧急性、互动性、不确定性和偶然性等特性，决定了现代社会的危机管理也是一个复杂的系统过程，我们很难指望从过去发生案例的经验研究中，一劳永逸地归纳出具有普遍性的危机管理理论体系。因此，就当前危机管理理论研究和实践现状而言，危机管理依然面临着以下理论上的困境和实践上的难题：
       第一，在危机管理体制上，存在着“集权化”和“分权化”的结构性矛盾。
       一般说来，危机管理被看做是“一个内在的、集权性的管理情境”[1](P9)。在传统集权的政治体制下，危机的发生往往会直接危及着统治集团的政治合法性。当危机发生时，高层危机管理者必须及时做出决策性反应，并形成一种“集权化”的危机管理体制，迅速调动全社会的人力、物力和财力来应对危机。在传统集权的政治体制下，“集权化”是危机管理的体制性保障，危机管理的“集权化”程度决定着危机发生、发展和演化的基本态势。
       然而，20世纪以来世界各国政府体制改革实践表明，“集权化”管理模式已经不能适应当代政治民主化的要求，“分权化”是现代政府管理体制改革的基本价值趋向。席卷全球的“新公共管理运动”坚持“分权化”的价值选择，依靠市场化力量，打造“小政府、大社会”的政府管理模式。市场化政府、竞争政府、社区政府等新的政府管理理念，逐渐瓦解了传统的“集权化”政府管理体制[5]。
       “分权化”改革缩小了官僚机构规模和集中化程度，通过弹性的地方行政组织机制的建立，把权力下放到地方和执行机构，增强了地方政府机构的自主性、能动性、灵活性和回应性，提高了公共管理效率。对政府危机管理而言，“分权化”危机管理体制增强了基层政府危机管理的权力和责任，促进和提高了地方政府危机管理的预防、控制和反应能力，对改善传统“集权化”的危机管理体制有着重要的意义。
       然而，现代社会危机的相互关联性，在危机管理过程中需要危机管理组织横向和纵向问的紧密合作和高度互动，并能在危机发生时迅速形成一个具有“集权化”特征的管理体制和决策中心。而“分权化”的政府体制在提高下级公共部门危机反应和处理能力的同时，也容易导致危机管理过程中不同组织部门之间的相互冲突，引发上级和下级之间、地区与地区之间、部门与部门之间在危机管理权责划分、利益分歧和沟通障碍方面的问题。因此，如何处理“分权化”和“集权化”管理体制之间的结构性矛盾，依然是当前危机管理中内在的理论矛盾和实践难题之一。
       第二，在危机沟通上，存在着危机信息公开与封闭的伦理性冲突。
       危机沟通既包括危机管理过程中不同危机管理部门之间的信息沟通，也包括危机管理部门与社会公众之间的危机信息交流。“危机管理依赖于危机信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效行动方针的能力。”[4][P99]
       在危机管理全过程中，在对各种潜在的或实际的危机状况进行科学评估和判断的前提下，危机管理部门及时、准确地公布与危机相关的信息，实现危机管理的公开化、透明化，是政府危机管理的基本职责。危机信息的公开对提高政府危机管理，增强政府和公众的危机管理意识有重要的意义。因此，从理论上讲，信息公开、透明是危机管理的基本原则。
       然而，现代社会危机具有复杂性、不确定性和不可预测性等新特征，而现有的科学技术条件，还不能实现对未来复杂的危机进行准确和科学的预测和判断。因此，政府危机管理部门在危机沟通上一直面临着两难选择：
       一是按照危机沟通的公开原则，危机管理部门选择将危机相关的信息及时公之于众，以提高政府和社会的危机意识和反应能力。然而，危机信息公开可能导致社会公众的恐慌心理，进而可能导致危机的升级或引发新的危机，增加危机管理的难度。
       二是危机管理部门选择发布虚假或者部分虚假危机信息，在危机信息封闭的情况下进行危机处理，以减轻或者缓解社会公众的恐慌心理。很明显，这种危机管理方式不仅违反了危机沟通的基本原则，而且侵犯了公众的知情权，在不能迅速有效地处理和化解危机的情况下，还极有可能导致公众对危机管理部门的不满而引发新的危机。
       危机管理者在危机信息公开与封闭上的伦理性冲突，将导致以下两方面的后果：一是在危机沟通的具体实践中，危机管理部门在危机沟通的程度和方式上往往具有一定的相对性和随机性；二是危机沟通绩效评估方面存在着一定的困难，导致危机管理部门特别是下级危机管理部门，为了逃避危机管理责任而故意隐瞒危机。因此，就当前危机管理理论和实践而言，危机沟通依然是各个国家危机管理过程中急需解决的理论难题。
       第三，危机管理路径上，存在着经验主义与演绎主
       义的逻辑矛盾。
       所谓经验主义危机管理路径，是指运用归纳和类比等经验主义的研究方法，通过对过去各种危机管理实践的经验总结，抽象出危机管理的一般性理论和管理方法，为未来危机管理提供基本的理论依据和管理路径。
       这种经验主义的管理路径是20世纪以来各国政府危机管理的基本选择。然而，经验主义的管理路径也有着“先天性”的理论缺陷。现代危机的多变性、复杂性、不确定性和不可预测性等，在不同的时间、不同的地点、不同的环境下，同一形态、同一类别危机的发生、发展和演化等存在着很大的差异，我们无法保证从已经发生的危机管理个案中得出的理论和方法，能有效地管理未来复杂的危机，危机管理的理论和方法必须保持高度的灵活性。
       所谓演绎主义的危机管理路径，是指在对“有限”的危机管理实践经验研究基础上，综合运用多种研究方法，建立起具有危机管理相关的概念体系和宏观框架，来管理复杂多变、性质不同的各种危机。演绎主义的宏观管理路径具有两个基本诉求：一是普适性，现有的危机管理体系能够适用于所有的危机管理对象；二是综合性，政治的、经济的、社会的(主要是社会心理)和文化的等危机管理因素，都可以纳入到危机管理的宏观体系中来[6]。
       演绎主义的危机管理路径是20世纪末期才兴起的一种新的危机管理路径。然而，现代社会危机的复杂性和不确定性，也同样消解着演绎主义管理路径的理论根基。危机管理是一个非常复杂的系统工程，有效的危机管理路径选择，也往往由具体的危机管理情境来决定，构建一个普适的、综合性的危机管理路径，不仅在理论上存在着矛盾，而且存在着实践上的难题。因此，经验主义与演绎主义危机管理路径的范式竞争，将可能在未来很长的时间内持续下去。
       二、国际危机管理的范式转换
       现代社会危机越来越呈现出紧急性、复杂性、偶然性和不确定性等一系列新特征，也越来越具有“风险社会”的基本特征，危机管理已经成为世界各国政府管理的重要难题。在风险社会里，各国政府都从构建全面危机管理体制入手，在危机管理意识、危机管理主体结构、危机管理模式等方面进行改革，逐渐实现了危机管理的范式转变：
       第一，在危机管理意识上，实现了从“应对危机”向“管理危机”的转换。
       20世纪前半期，危机通常被看做是影响社会正常秩序的偶然的“外部性”事件，危机管理主要任务是在危机发生时，充分调动社会诸方面的资源来“应付危机”，以恢复正常的社会运行秩序。
       20世纪后半期，随着越来越频繁的危机发生，危机管理意识也逐渐发生了很大的变化。危机不再被看做是偶然性的、突发的外部事件，而是“嵌于”社会运行系统中的一种正常的、不可避免的事件。危机管理也不只是政府和社会在危机情境下的一种消极“应对”，而是包括危机预防、准备、反应和恢复的系统管理过程等，政府危机管理意识逐渐实现了从“应对危机”向“管理危机”的转变。
       在“管理危机”的理念下，危机管理不仅是一个系统的管理过程，而且在不同的危机管理阶段有着不同的管理重心。在危机准备阶段，全面的危机评估与预测是危机管理的前提，在危机预备阶段，科学的危机决策成为危机管理的核心，在危机反应阶段，良好的危机沟通成为危机管理成败的关键，在危机恢复阶段，成功的危机学习成为危机管理的重要任务。
       第二，在危机管理的主体结构上，实现了从单一的政府危机管理到多元化的政府与社会共同管理危机的转变。
       无论是在传统还是在现代危机管理体制下，政府部门一直是危机管理的枢纽，在危机管理中发挥组织、协调和统一指挥的重要作用。“在危机状态下，政府如何调动一切相关资源与力量进行危机救治；如何使各级政府、各部门和各种社会力量紧密协作，相互配合，形成整体性力量；如何保证危机信息传递的真实性、及时性；如何对危机管理各个主体的行为形成有效监督和制约，是有效应对危机的基础和保障。”[7][P85]
       然而，在传统与现代政府危机管理体制下，政府的角色和功能呈现出较大的差异。传统的危机管理体制下，政府是危机管理的单一主体，独自承担着危机管理的职能，在危机管理中发挥绝对主导的作用。这是因为在传统危机管理体制下，由于社会组织并没有成长起来，政府部门缺乏激励和动员非政府组织和公众自觉参与危机管理机制，公众也普遍缺乏自觉的危机管理意识。因此，政府是危机管理的唯一主体。
       20世纪后半期以来，随着公共管理中“善治”模式的建立，政府职能也逐渐实现了从“管制”向“服务”的转变，政府不再是管理的唯一主体，公众和非政府组织甚至企业等都加入到公共事务治理之中，成为公共事务治理的重要力量。在这种历史背景下，各国危机管理也实现了从单一的“政府管理”到多元化的“政府与社会”共同管理的范式转换。
       在多元化危机管理模式下，政府虽然依然在危机管理主体结构中处于核心地位，发挥着组织、指挥、协调的重要功能。然而，危机管理的复杂性和系统性，使政府无力承担起危机管理的全部职责，需要非政府组织和社会公众的广泛参与。政府危机管理职能也逐渐由传统的组织各种资源以应对危机，转向了广泛动员和激励各种社会力量来共同参与管理危机。在多元化危机管理模式下，政府与其他危机管理主体之间形成一种相互配合、相互监督的机制。
       第三，在危机管理模式上，实现了从民族国家危机管理向国际合作化危机管理的转变。
       在全球化趋势下，现代危机也明显具有了全球化的特征。“我们不管生活在哪，也不管我们是如何有权有势或者一无所有，许多新危险和不确定性无不对我们产生影响。他们是与全球化紧密联系在一起的。”[8](P21—22)
       现代社会危机的全球化特征，使危机的影响和破坏力不再局限在传统民族国家地域范围内，而是迅速波及到全球范围内，形成一种全球性的灾难，对全球政治、经济和社会产生重要影响，如全球性SARS危机等。
       正如贝克所言，现代风险社会是一个“世界性风险社会”。“在世界风险社会的视野中，一种似乎永久生效的政治逻辑正在消失，正在被改造。也许你们像我一样，都会吃惊地感受到，对于会使我们陷于瘫痪的各种危险的恐惧，阻挡了我们的眼界，使我们很难看到非常深远的政治前景，而这种前景正在呈现出来。”[9](P92)在世界风险社会下，危机管理逐渐实现了从民族国家危机管理向国际化危机管理的范式转变。
       “国际危机管理模式是在对民族福利国家危机管理模式的反思下建立起来的，但并不否认民族国家政治在政府危机管理中的基础作用。”[10](P15)国际危机管理模式的构建必须以民族国家危机管理能力的提升为基础，民族国家危机管理能力的强弱是风险全球化的一个重要因素。
       因此，在国际化危机管理范式下，必须建立起一种国家与国家之间的互动协调的危机管理机制，建立起
       国际性危机的预警、反应、处理和恢复等的合作机制，形成一个国家与国家之间、国家与国际非政府组织之间的互动协调、相互监督的危机管理模式。
       三、当前我国政府应急管理制度创新的路径选择
       2003年以来，随着SARS、禽流感等各种重大危机的不断发生，我国政府应急管理取得了很大的进展，并开始进入了一个稳定、良性发展轨道。政府和社会危机管理的意识开始得到了提高，政府应急管理体制和制度体系特别是法律制度体系开始建立和完善起来。
       然而，就当前我国政府危机管理现状而言，无论是理论积累还是实践经验，尚存在着许多不足，需要从以下几个方面进行创新：
       第一，在危机管理意识上，政府特别是民众危机管理意识需要进一步培育和提高。
       良好的危机管理意识，不仅决定着政府危机管理的能力和水平，同时也是公众和非政府组织主动参与危机管理的基础。我国是有着丰富危机管理意识的国家，“居安思危，思则有备，有备无患”是中国传统政治思想的重要内容之一。改革开放以来，虽然各种自然灾害、公共安全事件等一直保持着持续上升的势头，然而，经济的快速发展似乎遮蔽了社会各种危机所带来的严重危害，政府和民众危机管理的意识逐渐淡薄。直到世纪之交，随着各种危及公共安全的危机事件不断凸现，并逐渐成为制约我国经济和社会健康发展的重要因素，危机管理或应急管理才开始进入政府管理的视野。
       社会危机管理意识的培育，特别是政府危机管理意识的全面提升，并不能短期内自然形成，需要很长时间的文化积淀。从当前中国危机管理的实践来看，危机管理是在特殊的时代背景下由中央政府推行“至上而下”的一种强制性的制度变迁模式，这种制度变迁模式，对短期内建立起一个较为完善的危机管理体制有着非常重要的作用。然而，在政府管理目标多元化的前提下，政府和公众危机管理意识的培养和锻炼，依然是一个任重而道远的工作。因此，在国家宏观应急管理体系和框架构建起来后，政府和公众危机意识的培育和锻炼，将成为我国政府危机管理制度创新的重要内容之一。
       第二，在危机管理主体结构上，创新社会组织参与危机管理的机制，形成政府与社会的危机管理体系。
       以政府为主导，形成政府与社会互动的全面社会危机管理模式，已经成为各国政府危机管理的共同选择。在政府与社会互动的危机管理模式下，政府依然在危机管理中发挥着重要的主导作用，只是这种政府主导功能的实现形式发生了变化，主要表现在两个方面：一是政府主要致力于危机管理体制和制度的构建，形成上下互动、左右畅通的危机管理体系；二是充分发动政府在危机管理中的导向功能，调动社会各个方面危机管理的积极性，形成政府与社会的相互联系、相互监督、共同促进的危机管理系统。
       国务院和地方突发公共事件应急管理预案的构建，表明我国政府内部横向和纵向危机管理体制已经初步建立起来，这是构建“政府与社会共同危机管理”模式的基础，必将大大提高我国政府危机管理的能力。
       从我国政府以往的危机管理实践来看，由于社会组织参与危机管理的主动性不够，我国政府应急管理往往具有“政治动员式”特征，政府承担了全部的危机管理职责，非政府组织参与危机管理机制还没有完全建立起来，从而导致我国政府应急管理的任务繁重，成本高昂，政府应急管理能力受到了很大的挑战。
       因此，在国务院突发公共事件应急管理预案的指导下，必须尽快明确非政府组织等社会力量参与应急管理的权利和责任范围，建立和健全非政府组织等社会力量主动参与应急管理机制，调动非政府组织应急管理的主动性和积极性，形成政府与社会共同管理危机的新模式。
       第三，在危机管理体制上，进一步理顺危机管理中“集权”与“分权”的结构关系，创新我国政府危机管理机制。
       从总体上看，《国务院突发公共事件总体应急预案》规定了“分类管理、分级负责”的基本管理原则。该原则在适度分权的基础上，强调危机管理过程中的权力集中，特别是危机信息报告和先期处理的相关规定，从原则上分清了中央和地方、部门与部门在危机管理中的权力和责任关系，并在危机管理中实行行政问责制，强化了中央对地方在危机管理上的行政监督。
       然而，从我国当前危机管理的实践来看，我国政府在危机沟通上依然存在着很多急需解决的实践难题，主要表现在危机管理过程中中央与地方之间、地区与地区之间、部门与部门之间的权力和责任划分依然存在着一定困难。危机管理的行政问责制在强化下级危机管理机构责任意识的同时，更有可能进一步导致下级政府在危机管理责任上的相互推诿，甚至出现隐瞒危机信息的现象。
       因此，如何在国务院总体性公共事件预案指导下，进一步划分中央与地方之间、地区与地区之间、部门与部门之间危机管理中的权力和责任，建立起能够适度的分权和集权的危机管理体制，化解危机管理中“集权”与“分权”的结构性矛盾，将成为我们进一步贯彻落实《国务院突发公共事件总体应急预案》的关键所在。
       第四，在危机管理重心上，应逐渐实现从危机管理的宏观体系构建转向危机管理的模拟和培训的实践上来。
       从国外危机管理模拟和培训的实践来看，危机管理的模拟和培训包括两种基本形式：一是根据实际业务需要，政府危机管理者或者危机管理部门进行有针对性的危机模拟和训练，如火灾、水灾、地震等应急管理的模拟和培训；二是在科研机构和大专院校建立专门的危机模拟与培训机构，运用危机管理的基本理论和方法，为政府和社会危机管理者提供专业知识性的危机培训和模拟。
       《国务院突发公共事件总体应急预案》规定：“各地区、各部门要结合实际，有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练。”“各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。”
       就危机模拟和培训现状而言，我国目前普遍采用的培训方式是危机管理政府部门内部进行的模拟和培训，如火灾、水灾、地震等模拟和培训等，科研机构对危机管理人员进行专业性的模拟和培训才刚刚起步。危机管理部门内部的危机模拟和培训往往是对危机管理人员进行的全员性、有针对性模拟和训练，模拟和培训方式涉及的人员多，范围广，相关培训的成本较高，因此，大规模地推行相关危机模拟和培训依然存在着现实的困难。
       清华大学应急管理研究中心是近年来才成立的专门从事危机管理研究的机构之一，相关危机模拟与培训工作也刚刚启动。近年来，部分民间培训机构也开始介入危机模拟和培训，但由于缺乏相应的专业研究基础和足够的师资力量，危机模拟和培训工作往往不能满足现实的需要。因此，在深入危机管理理论研究的基础上，探索危机管理模拟与培训的模式，加强对危机管理人员特别是危机管理高层决策者的危机模拟和培训，将成为我国政府未来应急管理的重要内容之一。
       作者简介：胡杨(1972—)，男，河南信阳人，天津大学管理学院博士后，郑州大学公共管理学院教师，研究方向为政治社会学和公共危机管理。
       参考文献
       [1]Rosenthal Uriel&Charles Michael．Coping With the Crisis：the Management of Disaster．Riots and Terrorism．SpringField：Charles C．Thomas．1989．
       [2]薛澜，张强，钟开斌．危机管理：转型期中国面临的挑战[M]．北京：清华大学出版社，2003．
       [3]Rosenthal Uriel & R．Arjen Bion&Louise K．Comfort．Man-aging Crisis：Threat，Dilemmas，Opportunities．SpringField：Charles C．Thomas．2001．
       [4][澳大利亚]罗伯特·希斯．危机管理[M]．北京：中信出版社。2004．
       [5][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M]．上海：上海译文出版社，1996．
       [6]Ortin Renn & Peter Graham．Risk Governance：Towards anIntegrative Approach．International Governance Concil．Ge-neva．2005．
       [7]曹现强，赵宁．危机管理中多元参与主体的权责机制分析[J]．中国行政管理，2004，(7)．
       [8][英]安东尼·吉登斯．失控的世界[M]．南昌：江西人民出版社．2001．
       [9][德]乌尔利希·贝克．世界风险社会：失语状态下的思考[J]．当代世界与社会主义，2004，(2)．
       [10]胡杨．风险社会与政府危机管理创新[J]．行政与法，2006，(1)．
       (责任编辑　辛世俊)