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       不破不立。在经过资金制、承包制、扩权等尝试之后，到20世纪90年代中期，国企改革的重心终于转到兼并破产这条道路上来。由于法律的缺位，十多年来，国企的兼并破产是一系列国家政策的指导下才得以大规模开展起来，因此，从1994年至今，一直是政策性破产时期。而这一系列文件的发端，便是国发（1994）第59号文件。
       1993年7月，当时的国家经贸委副主任陈清泰找来曹思源先生和我，说要正式推进国企破产了，让我们拿意见。
       20世纪80年代的时候，曹先生担任国务院经济技术发展中心处长，他是经济学专家，在中国第一部国有企业破产法上做出了很大贡献，起草破产法最早正是由他提出的。
       陈清泰是一位非常开明、开放，很有改革思想的领导，当时在场的还有经贸委企业司蒋黔贵司长。我那时提出，我们对于国企破产关闭的现状不是很了解，能否成立一个专门调研组，到各地进行调研，摸摸状况。国家经贸委接受了我这个建议，并报告了朱镕基总理。总理批钱搞政策调研，据我了解，此前是从来没有过的。
       进程加速
       1993年底，国家经贸委牵头成立了国企破产专题调研组，我是唯一以学者身份参加的人。经过两个多月的调研，跑了数个城市与数十家国有企业，发现国企破产难度主要在两点上，朱总理后来概括为：人往哪里去?钱从哪里来?
       1994年3月，我们拿出了一个意见，成为后来59号文件，即《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产有关问题的通知》的雏形。
       59号文件的第一稿，是我与国有资产管理局的狄娜执笔的。1994年10月25日，文件正式下发。
       化解两大问题
       当时，曾发生过一件事情，引起国有企业兼并破产进程的很大波动，就是重庆针织总厂的破产事件。故事是这样的，重庆针织总厂是重庆的一家老牌国有企业，租借了北京东方租赁公司价值1个亿的设备，欠了几千万的租赁费和利息。东方租赁公司就起诉，要求返还租赁费和利息，北京市中院判重庆针织总厂败诉。由于债务是重庆市纺织局做的担保，所以针织总厂和纺织局连夜商议方案，最后决定让针织总厂破产。北京中院得知后，派法官和法警到重庆执行判决，把重庆纺织局局长办公室都给查封了。
       这时重庆针织总厂的工人上街了，反对破产，整整3天，闹得非常厉害。重庆市委书记肖秧亲到现场做解释、安抚，才平息了风波。这件事影响很大，大家觉得虽然搞不好的国有企业还是要破产的，但一定要解决好职工安置的问题。而且，后来也就禁止政府给企业做担保了。
       在起草59号文件的时候，对如何解决破产国企职工问题，我提出一个理论，后来有人概括为“人力资本补偿理论”或“清偿历史劳动债权理论”，即职工在国企工作，一直拿的是低工资，理论上说，一旦他们失业，国家要从拿走的利润中拿出一部分来补偿职工或提供社会保障。
       我把职工劳动债权分为“历史的劳动债权”和“即时的劳动债权”，前者是国家对国企职工的历史负债，后者是现今的工资拖欠等负债。国企破产，就要给职工一个“历史的劳动债权”的对价补偿。
       补偿，就要有职工安置费。同时，国企破产后，解决银行负债的窟窿也需要费用。这两笔费用就引起国企破产钱从哪里来的问题，也是当时国企破产的两大障碍。
       关于职工安置费的来源，我们起草文件时，想到了土地。这是从上海浦东新区开发时批租土地与1992年修宪中得到的启示，即划拨给国有企业的土地，交纳土地出让金后可以将土地使用权进行买卖，土地出售所得可以用来安置职工。
       当时，银行反对国企破产，主要是呆坏账冲销没有资金来源，于是我们想到并提出建立呆坏账准备金制度，即从贷款额中提取1％，作为准备金来冲销银行的呆坏帐，这也是国际上通行的。有了这一制度，银行也不反对破产了。59号文件把大家反对破产，变成了都有破产积极性。
       半个破产法
       从1995年起，国有企业的兼并破产工作的高潮出现了，1995年和1996年，有四五千件国企破产案件都与59号文件的实施有关。
       另一方面，在实践中也出现了“假破产，真逃债”现象。有的地方搞“换壳经营”或“企业分立”，为解决这一问题，1997年，国务院又制定了10号文件，意思就是要求“破产还债，关门走人”，以遏止各地的“恶意破产”现象。
       1996年，全国破产试点城市扩展到56个，1997年达到111个城市，2000年，破产试点基本全面推开。
       从1994年到现在，都是政策性破产时期，也是新破产法立法的准备期。反思政策性破产，应该说在有破产法国有企业都不能破产的情况下，能把它推动起来，是有历史功绩的。
       虽然新破产法已于2006年正式颁布并开始实施了，但是，这一新破产法还只是“半个破产法”，我们还没有个人破产、事业单位破产以及市场其他主体破产的规则，目前我们还在积极推动个人破产法的制定，我期待中国破产法真正完美的那一天。
       （作者为59号文件的起草参与者之一。现为中国政法大学教授、研究生院院长）
       （摘自《中华英才》2008.1）