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       当前，我国的行政体制改革不仅仅是一个话题，而且已经被纳入政府的工作日程中。那么，从行政内涵和改革逻辑上对中国行政改革过程、改革方式、改革路径等做出理性思考也还是必不可少的，这样才能对下一步的改革走向有一个更深入的理解和把握。为此，我想就这个问题做个探讨。
       公共行政内涵与西方行政模式
       从马克斯·韦伯的行政理论中我们发现，公共行政是在市场经济和公民社会逐渐兴起的基础上确立起来的。在这一过程中，行政机构作为国家权力的强制性执行者不断摧毁传统的地域、经济、文化特权组织，把社区、行会、同业公会、合作社、教会以及形形色色的组织都置于它的监管之下，构建起统一的市场经济，最大程度服务于公民社会和自由市场经济的成长。这一过程也正是现代国家政权建设和公民社会成长的过程，是推进国家权力和自由市场同步发展的过程。从公共行政确立的背景我们能够发现，公共行政主要服务两个方面的成长：一是体现国家主权至上的国家权力；二是体现公民权利的公民社会。在这一意义上，公共行政具备了两种社会功能：一种是整体意义上的社会治理功能，加强对社会各层面监管，以构建起理性平等的社会制度，提供有序的社会竞争秩序；另一种就是高效的公共事务管理功能，以建立公共事务管理和公共物品供给机制，服务公民社会和市场经济发展。前者要求行政权力必须具备独立性与统一性，以作为国家权力强有力的执行者；后者则要求行政机构必须具备高效的组织管理模式，以成为大量公共事务的组织管理者。这样国家权力要求下的社会秩序治理与公民社会要求下的公共事务管理就统一在公共行政的过程中，在这一意义上，公共行政的确立与发展，推进了国家与社会的同步发展，也推进了国家权力与公民权利的同步增长,公共行政因此拥有了宪政制度的内在意义。也是在这意义上，公共行政在现代政治制度和宪政制度的形成和发展过程中具有重要地位。这是公共行政的内涵所在，也是世界各国不断追求和完善公共行政的根本原因所在。在这一意义上，行政改革应当是技术层面的行政方式的（治理方式和管理方式等）改革，以技术层面的改革推进基础性制度层面的完善，以突显公共行政本身所蕴含的价值。今天的西方之所以推进行政改革和政府再造，很大程度上就是因为传统官僚制的治理方式与科层制的管理方式已无法更好实现公共行政的目标，需要通过对它们改革来实现对公共行政价值与效能的整体提高。
       行政改革前提与改革路径的选择
       将技术层面与基础性的制度层面相分离，以技术层面改革推进制度层面的完善，这是西方行政改革的核心，也是其改革所遵循的逻辑主线。但如果将之直接运用到我国明显不适合，因为我国的行政改革很难将这两个层面分离开来。但公共行政的内涵具有的普遍价值，无疑是我们推进行政改革所必须的，那就是我们如何选择一个适合我们的改革路径。这要从改革的社会前提来分析。
       与西方国家政权建设过程有所不同，我国政权建设很大程度上是依靠政党的革命力量瓦解传统的伦理性社会结构。但在瓦解之后，并没有既定的或可预期的社会运作机制，社会经济各方面都将处于一盘散沙状态，这样，以党的组织体系对整个社会经济各方面进行整合治理就成为政权建设的主要方法。组织化整合尽管在思想和意识形态上高度统一，但社会从整体上缺乏有效的运作机制，这样体制治理与体制安排的作用和价值的矛盾就非常突出。在实际运作中形成了政党体制、行政体制、经济体制、社会体制等处于捆绑状态。体制捆绑的目的很明确，就是将政治治理、行政治理以及公共事务管理等功能统一起来，集中实现国家政权建设的任务。在建国初期这种捆绑性体制对瓦解传统社会伦理结构，确立新的国家认同起到了至关重要的作用。但随着社会经济的发展，依靠体制捆绑的方式将政治治理、社会治理以及社会事务管理结合在一起，并不能形成系统的功能互补。因为各自的需求和职能存在很大差异。政治治理的目标是政治稳定、意识形态统一以及政治合法性，它依赖的是政党体制和权力意志。行政治理要求效率和效能，当权力集中时，统一资源配置模式使社会经济组织缺乏自主性，而当权力下放时，部门化的行政体制和分散化的社会经济组织，又会陷入缺乏统一运作机制的危机中，造成“一管就死，一放就乱”的顽症。从社会公共事务管理的角度而言，尽管通过政权建设将社会经济各层面都纳入了国家权力体制框架，但各级政府机构没有直接担负起诸如就业、住房、医疗、养老等社会事务的责任，而是依靠单位制在企事业单位内部解决。这实际上造成公共服务被单位制所分割，形成单位性、部门性服务与公共服务的矛盾。
       由此，我们看到，我国的行政体制一是没有作为统一、独立的国家权力执行角色存在，而是与政党体制、经济体制、社会体制捆绑在一起的；二是政治治理、社会治理和社会公共管理等功能看似一个整体，其实各自职能和目标又不统一；三是作为公共行政两大功能的社会治理和社会公共事务管理并没有统一在行政体制中，而是分散在政党体制、行政体制与社会经济体制中。所以说体制捆绑与职能分离构成了我国行政改革的逻辑前提。
       体制捆绑与职能分离的权力结构使我国行政体制与政党、社会、经济等体制处于一种横向既捆绑又分离的状态，权力与职能在政治治理的需求下可以随时调整；而现代国家的权力结构则应于国家权力主导下，在一系列基本国家制度的规范下，达到权力与职能的基本统一。以此来判断我国的行政改革，应当是围绕两条主线展开：执政党的政治权力逐步向国家权力过渡；执政党对社会的治理责任向行政机构移交。但在政治权力向国家权力过渡与政治治理向行政治理转移之间，是整体推进还是择一推进，这由当时的政权体系和社会治理结构决定。
       由于执政党在政权体系中的核心地位，政治合法性与权力合法性都集中于执政党，而且政权建设过程中，社会整体运作对政党领导下的体制治理依赖程度很高，这一状况决定了无论在理论上还是实践上，执政党的政治权力向国家权力过渡将是一个缓慢的过程。另一方面，由于执政党的组织体系为国家官僚行政体制建设提供了权力基础和组织模式，执政党的权力在行政体制中自然延伸，这样执政党很自然便由革命建设者的身份向政权的领导者身份转变，而且，党、政、经、社等体制的捆绑状态实际上也是统一在党、政两种体制下，如此，对社会治理的责任由政治治理移交给行政治理便成为一个顺理成章的过程。在这一意义上，我国行政改革的逻辑主线将围绕政治治理责任向行政治理移交展开。也就是说我国的行政改革的基本路径将框定在政治治理向行政治理转移的过程中。
       改革路径与社会秩序的变迁
       政治治理与行政治理最大的不同在于两者的出发点和遵循的路径不同。政治治理遵循的是权力体制下社会经济的统一性，目的在于政治的稳定与统一；而行政治理遵循的是制度与规则统一监管下的社会自我运作，目的是促进社会经济的发展。所以，这种转变不只是一种治理理念的更新，更是一种社会基本运作秩序的变迁。
       如果将中西方行政方式进行对比，我们会很直观地看出西方国家面对的是市场经济和公民社会，我们国家面对的则是权力化的经济体制和社会体制。这可能源于西方国家从起初追求的就是社会与市场的统一，而我国的政权建设因其独特历史原因，从起初追求的就是体制性统一。理论上，现代国家政权建设和官僚行政体制的确立无论在西方还是东方，其目的和作用应当是统一的，即瓦解传统社会结构、延伸国家权力，使民众直接面对国家存在。在西方个人因此成为拥有公民权利和承担公民义务的独立个体，在中国个人则在新一轮的组织化整合中进入一个缺乏个人自主空间的公共权力体制内。也就是说在政治伦理的转型过程中，西方社会确立起个人的社会责任，而中国则以权力体制下单位和组织的集体责任取代了个人的社会责任。这就造成中西方社会基本秩序的差异：西方社会是以个人为社会基本秩序单元（汉密尔顿），而我国则以单位为社会基本秩序单元。当个人承担社会职责分工中的权利与义务时，他便以社会主体的身份承担起社会责任，这也是今天西方诸多发达国家能够呈现大量个人自由组合的非政府组织、中介组织、自愿者组织、营利组织、非营利组织，并能够承担大量社会职能和社会责任参与社会治理的根本原因。而我国的单位、组织本身是在权力体制的支配和要求下形成的，缺乏自主性社会责任和社会化的运作机制，以单位作为社会基本秩序单元，只能长期依赖于体制化的治理。
       以单位为基础的社会秩序是政治治理的结果，而当政治治理责任向行政治理移交过程中，应当加强的是行政制度和行政体制建设。当政治治理体制本身无法改变，而又必须推进行政治理的情况下，瓦解原有社会基本秩序单元构成就成为首要改革任务，化解单位制在我国政治秩序中的作用，不断增加社会资源和经济资源的流动性，最大程度将社会经济从权力体制中解脱出来，社会治理和公共事务管理的责任也将随之从政治治理和单位制管理中剥离出来，为构建独立的公共行政体制提供社会基础。所以对权力相对封闭的行业体制、城市单位制和农村基层政权等权力体系进行瓦解，使社会经济从传统权力体制中解脱出来，使社会秩序单元由单位转向个人，确定新的国家与社会关系是我国行政改革的重要内涵。因为只有社会秩序从根本上转向以个人基本秩序单元时，公共行政的价值和内涵才能真正体现。
       改革路径与改革方式选择
       当以单位制为社会基本单元转向以个人为社会基本单元的情况下，社会经济就从权力体制下解脱出来，各种社会经济组织都有了自主性和能动性，它们的角色不再是权力体制上的一环。如何确保从权力体制解脱出来的经济合理运作，就成为行政治理的责任。但构建一个合理的社会经济秩序，要求行政监管的权力与范围不断扩张，去面对社会化过程中的每一个组织甚至每一个人。在这种情况下，不可能依靠单纯的机构人员扩张追求组织化和体制化的监管，而是需要推进行政权力的社会化程度和行政职能的公共化程度，为此一方面要推进权力的不断下放，另一方面需要确立起覆盖社会各领域的行政监管体系。为此我国的改革方式就主要集中在两个方面：体制推进与机构改革。
       之所以依赖于体制推进，是因为在一个各种体制捆绑在一起的权力体制结构中，能够推进权力社会化、权力职能公共化的力量源泉，存在于执政党本身，而执政党能够推进改革的路径有两条可以选择，一是群众动员，二是体制力量。前者在实践中已证实不利于现代国家制度的建设，那么路径就应该是后者了。体制能够作为一种改革路径被选择，关键原因在于它本身能够实现对权力的统一掌控，依赖体制对权力的统一控制，可以推进权力向基层下放，提高地方政府的积极性，促进权力社会化进程；也可以依赖体制推进权力的分化组合，适应社会化程度提高的需要。依赖体制推进的行政改革，主要表现形式集中在两个方面：一是权力的下放与回收，二是机构的分化与组合。权力下放与回收问题，自建国以来长期存在，由于处于捆绑中的各体制职能、目标不统一，权力下放只能够满足一方面，而无法满足整体要求，从而造成权力下放与回收的反复。邓小平说：“过去在中央与地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”（《邓小平文选》，第二卷，329页）这其实就是试图通过横向权力的职能分化，通过发展社会经济力量来实现对权力的制度化规约。在这一指导思想下，二十世纪八十年代以来的行政改革在总体思路上，是完全不同于过去简单的机构增减循环。尽管中国行政改革长期以来被视为机构改革，学术界对中国历次机构改革的作用大都持保留态度，认为每次机构改革都未能取得预期效果，并进入了周而复始收效甚微的循环。但这些问题并不能将八十年代以来体制推进的行政改革等同于以前的机构改革。因为，在这一轮的行政改革中，中国确立了相对独立的行政体制框架，公共行政的权力结构和运作机制也初步形成。
       依靠权力体制推进机构改革，是我国行政改革的一大特点，正是这一点确保了行政改革得以持续推进，但同时也是因为这一点，导致行政改革并没有真正导向公共行政。因为权力体制推进改革的目的与权力体制本身存在的目的是不统一的，这造成了改革过程中仍然不可避免地出现的反复，如权力的下放与回收、机构的分化与合并，以及人员的精简与膨胀等等。这些现象是中国行政改革必须面对的，但并不是真正的困境所在。
       改革的困境与反思
       针对行政改革中不断出现的权力、机构设置与运作缺乏规范性，学术界有一个较为统一的认识，即我国行政改革中的制度建设与制度安排滞后。笔者认为不能将“制度”作为武器批判整个改革过程，因为改革过程中并不缺乏制度建设和制度安排，只是制度可以是权力体制安排的产物。回顾行政改革的过程，每一个领域，每一个行业都有规范性的法律法规出台，各种官僚行政制度、公务员制度以及公共行政要求的公共财政、公共卫生等制度建设不断创新，我们不能说缺乏制度建设和制度安排，但这些制度无论在人们的心目中还是在实际运作中都成为一种权力性的社会治理手段，而非依法行政的约束机制；尽管制定了许多综合性法律法规，但在实际执行中我们感受到的只是一些行业性、部门性的法律法规。因为法律往往不是一种依法行政的依据，而是对部门和地方行政进行行业和地方治理的权力加码，这样就在一定程度上又强化了部门和地方的重要性。这也造成此后出台一些综合性、利益协调性较强的法律法规的执行受阻。如上文所说，在行政体制没有形成完善的运作机制情况下，行政治理对政治治理方式仍是有需求的，而在行政运作方式不断取代政治治理在社会经济中发挥作用时，政治治理对政治稳定、意识形态的统一以及政治合法性的追求并没有放松，只是希望通过行政治理的方式来达到和实现目的。这样，政治治理与行政治理之间就存在一种相互认同的默契，行政机构在行使公共权力时仍有政治治理的影子存在。政治治理曾经运用的社会治理和整合方式依然会在行政体制的运作中存在。突出表现在行政机构与社会经济组织关系上，行政机构，尤其是部门性的行政机构在某一领域的社会经济活动中，仍具有组织领导地位，对部门行政的认同，仍是单位和个人获取政治、经济、社会等各种资源的首要条件。由于政治治理与行政治理无法完全区分开，体制治理与制度规范两种治理方式也无法彻底分离，在社会治理过程中两种治理方式相互依赖。
       但由于两种治理方式的理念与目标都不相同，两者又很难融为一个整体。这样就造成一种后果，体制治理与制度规范的责任很难划清，在治理过程中出现重大责任问题时，两种治理方式要么达成一种认识上的默契，要么相互推卸责任。现实中最为突出的表现就是行政责任追究制几乎得不到落实。在行政中所谓的应急机制大都是被动应付，不能从根本上寻找解决问题的出路。我想两种治理方式的相互依赖这才是中国行政改革面临的最大难题。
       如果说本文对我国行政改革前提分析无误，对改革路径和改革方式选择的理解不存在认识上的偏差，那么，在理论上只要行政改革沿着这样的改革模式推进，就应该没有太大问题，但为什么改革实践却存在如此大的困境呢。我认为这里并不存在理论上的矛盾。通过上面的分析可以看出，我国推进行政改革的逻辑主线本身有两条，一是政治权力向国家权力转移，一是政治治理责任向行政治理责任移交。由于特定情况，我国行政改革主要围绕后者展开，即围绕治理体制转型开展。这样，权力体制对社会治理的重要性长期被突显，造成国家权力弱化与行政性、体制性权力膨胀的权力格局。当然造成这一状况的原因很复杂，尤其是国家政权建设过程中对社会治理的需求居高不下，它涉及国家对社会经济资源的汲取需求，也涉及对社会政治统一稳定的需求。当国家政权建设基本完成之后，有必要强化国家权力，使各种治理性权力转变成国家权力的执行者，而不是成为国家权力本身。但由于我国特定的政治制度和政权组成形式决定了行政改革必然沿着体制治理转移的路径走向，而政治权力向国家权力转移成为一个较缓慢的过程，这在一定程度上造成政治治理责任向行政治理责任的移交过程变成了政治权力向行政权力的移交过程，从而使行政权力成为一种实体性权力，甚至成为国家权力的化身，导致由政治治理转向行政治理转移过程中缺乏对权力的规约性，公共行政所依赖的制度规范是基本缺失的。新确立的一系列制度规范大都是行政部门以自身治理需求为基础，造成治理性权力持续膨胀，所以部门主义、地方主义长期得不到扼制是有原因的。也就是说中国行政改革的逻辑主线遵循的是社会治理的路线，一定程度上仍不得不依靠治理体制的存在，而行政改革目标则是一种制度规范性要求，它是排斥权力化的治理体制，两者并不完全统一。
       从公共行政的内涵来讲，行政改革追求的应当是加强国家权力与国家权力的执行力。而以社会治理为主线的改革逻辑，将应当从政治权力转移到国家权力的公共权力直接赋予了各种行政部门。这样在行政治理的过程中，公民个人仍处于权力体制或部门行政监管下，个人和组织仍需要服从行政安排获取自身所需要的资源。在这种情况下，社会基本秩序仍处于部门性权力把持的格局中，当整个社会的基本秩序结构没有发生根本变化，行政权力又不断增长，中央权威自然会受到影响，国家权力也自然会不断弱化，一些基础性的制度和综合性法律法规便得不到切实贯彻。政治治理责任向行政治理转移没有任何错误，只是这种转移过程中缺乏国家权力的监管和规约，使得这种转移无法真正导向公共行政。我国行政改革所遵循的逻辑主线和改革路径具有历史必然性，没有对与错之分。但由此引发的体制治理与制度规范相互依赖的改革困境，使我们不得不去思考单纯依赖治理体制转型推进行政改革所存在的缺陷，不得不反思在强化治理体制转型过程中重塑国家权力的重要性。
        作者：马翠军，女，1975年生，2005年获南京大学政治学博士学位，现就职于河南大学哲学与公共管理学，副教授。
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