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       鸦片战争以后，中央王朝逐渐意识到对民族地方社会的控制能力对于国家安全具有重要意义，因此摒弃了以“羁縻怀柔”为基本原则的传统治边政策，代之以寻求边疆与内地政治体制一体化。从传统中寻求到的制度性变革被视为国家扩张权力的有效途径，改土归流这一传统的改革措施，在新的时代背景下被赋予了中国现代化转型的全新意义。对康区的改流规划，经历了仿金川五屯改制、增设厅道、仿宁夏青海之例采用军府制、新建行省等不同方案的讨论和尝试，最终结果选择了“设立军府制的川滇边务大臣衙门”。康区的改土归流，是中国近代社会中国家对民族地方事务从有限干预到全面干预的转变过程。中国政治传统中的多元权力中心和自治因素，在清末的现代化运动中逐渐弱化和消失。
       关键词：康区改土归流 国家权力 政治制度
       作者卢梅，女，中国社会科学院民族学与人类学研究所民族历史研究室助理研究员。地址：北京市中关村南大街27号，邮编100081。
       近代国家通过权力扩张来实现各种政治诉求。而实现这种权力扩张，其最直接的路径之一，就是制度性建设。一方面通过政策性调整，另一方面通过制度性变革，近代国家将权力逐步渗入基层社会，“这是从政权分封的封建时代向近代中央集权国家发展过程中的一个重要环节”。
       鸦片战争以后，清政府在解决边疆问题的政治实践中，已经必须面对基于西方国家主权观念所形成的新型国家观和国际关系。中国历史上依靠朝贡体系所维系的天下国家，以及权力、义务边界模糊不清的“藩部”、“属国”概念，凸现出中国传统治边政策在新时代背景下的制度性不足。清政府在重新调整边疆政策的过程中，逐步摒弃了已经沿用上千年的“羁縻怀柔”原则，代之以寻求边疆与内地政治体制的一体化。
       清政府对康区传统政治制度的解构和建构过程，是清末新政的一部分，也是中国近代社会中国家对民族地方事务从有限干预到全面干预的转变过程。在具体的改制方案和制度框架选择上，最初只是为了应对特殊的、临时性的危机或问题，“杜英人窥藏之路”。这种应急性、地方性策略，将边疆经略中“设行省”、“改郡县”的传统经世脉络付诸建设现代民族国家才要求的相对单一的政治构架，契合了当时现代化的大潮流，最终上升为国家治理边疆的宏观政策。
       国家重构康区政治秩序的新规划在基本制度框架选择上调用了传统的政治资源，曾经历了仿金川五屯改制、增设厅道、仿宁夏青海之例采用军府制、新建行省等不同方案的讨论和尝试，最终结果选择了“设立军府制的川滇边务大臣衙门”，但是“改设行省”始终是这场变革中最强烈的呼声。本文尝试从清末康区改流中对不同改制方案的探索，以及对传统政治资源的摒弃与再利用，分析国家如何通过制度建构的方式，逐步将权力向民族地方的基层社会扩张伸延，使康区传统社会中的政治格局逐步被瓦解，并依照现代国家的模式重构。
       一、二元架构：权力分配的历史传统
       政治制度大致包括三个方面的内容：一是组织结构；二是正式制度安排；三是非正式规范和惯例。历史上的土司制度既包括具有法律地位的制度设计，也包括对边疆民族地方政治传统和非法律规范的接纳和认可。作为中央政府在边疆民族地方事务管理上的一种制度设计，土司制度的建立是国家权力让渡的结果。在这一制度框架中，中央政府将一部分应属地方官僚掌控的行政权力，划分给少数民族地方的政治领袖，使他们以政府官员和民族领袖的双重政治身份，效忠于朝廷，维护和控制治下基层社会的正常运行。土司和土司制度在大一统国家中的存在，表明了中国传统国家形态和组织结构的复杂性，也体现出中央政府针对不同民族区域特性在施政方针中所表现出来的多样性和灵活性。这一制度设计，使国家以管官不管民的形式，通过控制民族地方的政治精英，将民族地方的本土性政治资源，成功地转化为国家对民族地方的权威控制。
       清朝政府对土司的管理以分而治之为原则，具有法典化、程序化的特点。《大清会典》、《大清会典事例》、《理藩院则例》中对土司制度的品秩、承袭、赏罚、赋税、征调、朝贡等内容作出了明确、详细的规定。作为政府官僚体系的一部分，土司与中央王朝保持着缴纳赋税、接受征调、定期朝贡等封建隶属关系。土司权力的承继和转移过程受到国家法律规范的保护和约束。
       在地方官僚体系当中，中央政府委派的流官与土司形成了“流土兼治”的二元政治架构。土司与流官的权力边界，在于对地方行政事务管理权的分割上。通过建立在府、厅级别的流官体系，朝廷得以监督和制约土司，实现对土司地方事务的有限干预。土司在处理本民族内部事务上具有很大的独立性，其政权结构生成于自身的传统，与流官系统具有很大差别，带有浓郁的民族特色。二者间的巨大差异造成土司与流官系统在行政事务管理上普遍不具备良好的衔接性。这种权力分配方式，使中央和各行省对民族地方的基层社会难以产生实质性的影响。这也是改土归流的最根本原因。
       康区土司制度始自元代。清政府对康区土司的认定册封，集中在康熙至嘉庆几朝，特别是雍正朝。在全国大规模推行改土归流的时候，康区的土司制度却得到了强化和发展。与土司制度的发展相对应，清前期康区的流官体制处于初创阶段，以少量的驻军为始。康熙之前，清政府对康区的治理采取了假手和硕特蒙古的策略，仅“设汛于此”。控制康区的蒙古营官与土司屡有摩擦，朝廷鉴于当时的政治环境没有直接介入干预双方的龃龉。康熙二年(1663)，清政府在化林坪的驻军改汛为营，有守备1员、马步兵丁200名。这是清政府在康区早期的常设兵力。康熙三十五年，化林坪驻军的实力得到充实，增设千总2员、把总3员、兵375名。西炉之役以后，清政府把和硕特蒙古势力驱逐到雅砻江以西，并委派粮员，开始着手建立清政府在康区的行政系统，以确立对土司的直接统治。康熙四十一年，清政府划拨了化林营的把总1员，带兵50名，长期驻扎在打箭炉(今康定)防守钱粮，同年九月又在打箭炉设粮员，置护粮外委和马、步兵46人，按绿营兵制每3年一换。康熙四十三年，化林营升为协，改设副将，负责控制打箭炉及其以西新归附清朝的土司属地。
       雍正朝是康区流官体系设置的分水岭，朝廷在这一地区建立起比较完备的流官系统。雍正七年(1729)，清政府在打箭炉设立打箭炉厅，是属于散厅性质的行政单位。雅州府移同知分治其地，“兼辖番汉”，“自理塘、巴塘以西，直抵西藏”皆归其管辖，隶属四川省建昌道。凡边地各土司所属的土地、人民、政事均归各土司管辖，由打箭炉同知监督执行。以散厅建制和打箭炉同知统领管理康区土司的政治架构，一直到光绪末年才发生根本性的变化。
       清政府在康区的流官分文武两套系统。从目标和职能上分析，由于流官设置最初的重要任务是为转运西藏所需要的粮饷并保证驿路畅通，满足清政府对西藏军事行动的后勤补给和信息传递，所以在打箭炉迤西地方首先常设的是驻军，流官设置中的武职较文职为多。军事长官与行政长官在职掌上往往有所穿插，基本上是由阜和协负责军事防卫和地方治安，负防务缉
       捕之责；粮饷器械运输事务，则由打箭炉同知统办。打箭炉同知复加营务处之衔，有调遣边地戍军之权。理塘、巴塘、察木多、拉里、前藏、后藏6个粮台均受命于打箭炉同知。如果遇有匪盗，打箭炉的行政长官可以咨请当地戍军缉捕捉拿。各塘汛武官也经常兼理民情诉讼。
       雍正时期，清政府不仅明确了康区土司与流官之间的权力分野，还划定了西藏与四川、青海、云南之间的界址。此后各地管辖权限，即依雍正朝勘定的界址执行。这也是清末改流时赵尔丰等人一再强调康区土司川属的根据由来。
       二、设屯建厅：改土归流的先期尝试
       自雍正朝确立康区流土兼治的二元政治架构之后，清政府对康区的统治一直处于比较平稳的状态，虽然时有土司叛乱，但规模都不足以对清王朝的统治造成直接的威胁。鸦片战争以后，随着列强侵略势力的不断渗透和扩张，夹处于内地与西藏之间的康区在战略地位上的重要性逐步上升。清政府中一些对国内外形势变化比较敏感的官员，意识到土司问题对边疆安全的重要意义，开始重新思考定位康区的土司制度。
       在清末大规模改流前，时任四川总督的鹿传霖就如何解决康区土司问题曾经进行过一次改革的尝试。目标是针对当时由西藏噶厦政府管理的瞻对土司。
       有清一代，瞻对是康区土司中仅有的不归四川节制而由噶厦委派官员管理的土司。瞻对属藏，源于同治朝时噶厦曾出兵协助清政府平定瞻对工布朗结之乱。战乱平息后，清政府为冲抵噶厦垫付的军费，将瞻对赐予达赖喇嘛，从此由西藏委派官吏收取赋税，成为噶厦在康区诸土司中的飞地。噶厦以此为跳板，利用康区僧俗民众对宗教的信仰扩充势力，甚至以武力侵夺强占其他土司地界。
       对于如何解决瞻对土司问题，鹿传霖没有仅仅停留在采取军事镇压和个案处理的层面上，而是开始考虑到土司问题对西南边疆的深远影响，提出了改流设治的新构想。光绪二十二年(1896)，鹿传霖借清军再次平定瞻对的机会上奏朝廷，重申他以往曾提出的收瞻之议。鹿传霖认为，当初将瞻对划拨噶厦管理，只是一时权宜之计。驻瞻藏官依靠噶厦势力，乘清政府管理松懈的机会，“连年侵占明正土地，寻衅构兵”，更借章谷、朱窝土司争袭之机，“竟敢纠众赴章谷勒令投彼”。在瞻对藏官的威胁下，周边的巴塘、里塘及霍尔、瓦述等十余土司，“皆以川省威令不行，相率依附瞻对”。瞻对问题之所以棘手，“实由达赖之顽抗。惟其有藐视汉官、违背朝廷之心，故敢出此。今收回瞻地，以示薄惩”。除达赖喇嘛和噶厦以外，鹿传霖更为担心的是西方列强会以瞻对为跳板，侵占中国权益。他将康藏事务统筹考虑，预计“英兵入藏议约，将来必清查川藏地界”。如果继续保持瞻对属藏的状况，“不趁此时早为设法速将瞻对收回川属，撤去番官”，“一经英人清界，则瞻必属英”。不仅如此，瞻对“距川边打箭炉甚近，且将德尔格忒土司隔于外”，一旦有事，瞻对以西的广袤国土“势必全为(英国)占有。是自弃千数百里之地，逼近川疆，为患实非浅鲜”。
       鹿传霖的收瞻主张得到了左都御使高燮曾的支持。高燮曾认为，“瞻对关系川藏大局”，“万不可再委之西藏，一任番官恣意妄为”；而且英国“于滇边地方测量道路，所过土司俱胁令归附”，一直在寻找深入西南地区的突破口，“惟遇有汉官驻扎处，则止不复前”，因此坚决主张“为固圉计，非于边界设官不可”。他分析认为，“四川徼外各土司，疆宇袤远，实有鞭长莫及之势”，“打箭炉厅只设同知一员，职分未崇，难资控驭”，因此建议在“里塘、巴塘、江卡、察木多等处，安设台站粮员”，“于厅城设分巡道一员，统辖里巴江察各粮员，兼管炉关及矿务茶务”，“再于里塘以南与云南中甸接壤处设文武官员一二员，永远驻守”，“将阜和营副将改设总兵”以资震慑，这样可以“无事则羁縻勿绝，有事则声息亦通”，“杜英人窥藏之路”。
       鹿传霖受到高燮曾等官员的支持鼓舞，提出了自己一套比较完整的经营川边的设想。他把筹边诸事划分为“应及时急为经营者”和“应稍缓逐渐推广者”两类。需要及时查办的事务是将瞻对和打箭炉都改设直隶厅，归属建昌道，并将建昌道移至打箭炉；将章谷、朱窝两土司仿金川五屯之制改土归流，设屯官；麻书、孔撒、白利三土司分别隶属于两屯官，归瞻对直隶厅同知管辖；添设游击，与同知同城；在德格设屯官、都司，隶属于瞻对；派员将各处疆域、赋税、户籍等分别勘定，抚绥羁縻，以收人心。
       在鹿传霖积极准备将瞻对、德格等川边土司次第改流的时候，中枢内的政策导向发生了变化。这一变化首先是因为受到驻藏大臣文海的影响。文海原本支持鹿传霖收瞻归川的主张，但后来态度却发生了逆转，向朝廷反映达赖喇嘛对瞻对问题的不满，而且暗示瞻对问题是因为鹿刚愎自用导致的结果，并非出于对国家社稷安全的忧虑。他还专门上《德格土司改流一节请作罢折》，指摘德格土司改流之议完全是鹿传霖“将错就错”、“决不认过”的结果，将“大有后患”。与鹿传霖一直存在矛盾的成都将军恭寿也提出了反对意见，抱怨鹿在奏陈土司改流的问题上未曾与其会商，“竟将衔名列入折内，事后始行移知，从来无此办法”。恭寿建议由此时正在打箭炉的驻藏大臣文海就近办理德格、章谷、朱窝改流的问题。
       受到文海和恭寿的影响，清政府转而批评鹿传霖“偏执己见，以致难以约束”，不合朝廷“从来办理边疆重务，总以持平稳慎为主”的作风。十三世达赖喇嘛看准时机，通过理藩院直接奏请赏还瞻对地方。清政府原本已经预计到噶厦绝对不会就此放弃对瞻对的控制，由此“激生事端”而导致“驱令外向”的严重后果。由于对“卫藏情形仍无把握”，所以清政府对“事定之后应否仍设番官”犹豫不决，想“从缓再办”。在文海、恭寿的反对下更打消了收瞻的念头，下令“改土归流著毋庸议”，调鹿传霖回京。鹿传霖对朝廷的这一决定深感痛心，一面申诉实情，一面恳求新任川督继续收瞻事宜，然而结果却是朝廷决定让恭寿代署川督职权，由文海负责调查德格、朱窝、章谷等土司情形。文海称，德格土司无故改流，人心不服，引起各土司疑惧，达赖喇嘛也深感不平。对朱窝、章谷、瞻对也不必改流，应按照懋功五屯设立屯官。恭寿在汇报对瞻对的调查情形时，再次否认鹿传霖收回瞻对的必要性，说瞻对并不在川藏大道之上，仅为入藏的支线，其地矿产有限，不足以作为开源富强之本，达赖并无叛逆情形，最好筹议赏还。
       在文海、恭寿等人的竭力鼓动下，光绪皇帝将“所有三瞻地方，仍着一律赏给达赖喇嘛授受，毋庸改土归流”，命噶厦“慎选番官，严加约束，毋得再有酷虐瞻民、侵扰邻近事”，“一切善后事宜，着恭寿妥为经理，以期永远相安”，并放回了当时被羁押在成都的德格土司。次年又下旨将章谷、朱窝、瞻对三处屯官裁撤，“用示开诚布公抚绥藏卫至意”。只有章谷土司因绝嗣无人承袭，改炉霍屯，成为这次改流仅存的成果。至此，鹿传霖等人围绕瞻对归属问题而引发的川边经营计划遂告终结。
       从表面上看，这次改流的破产是官员之间相互倾轧的结果，朝廷中的大部分官员对类似瞻对这样的荒蛮之地属川还是属藏有可能带来的连锁反应缺乏认知，对康区的战略意义估计不
       足。但实际上导致鹿传霖改流半途而废的主要原因，是此时的清朝中枢内仍将边疆防卫重点放在“保藏”之上，竭力避免任何方面借口生衅而导致西藏局面动荡。在鹿传霖军事行动告捷之后，光绪皇帝及军机大臣等对如何处理后续问题一直犹疑不决，认为：“三瞻虽已全克，或收回内属，或赏还达赖，均于大局颇形窒碍，实属势处两难。即使酌赏银两，能否令其心服，亦无把握。向来藏内军饷归番商汇兑接济，兵米亦资商上。倘达赖因此觖望，诸事掣肘，将来印藏勘界一事更难著手。是收回一说谈何容易?然使竟赏还达赖，又恐藏番生心，威胁邻境各土司，以致出关路阻，将来驼只无人供应何以入藏?是径行赏还，亦有不可。此事鹿传霖力主改设汉官，惟以上窒碍情形不可不熟思审处。”所以，当文海、恭寿等人攻讦鹿传霖在瞻对问题上处置失当时，惟恐轻启边衅的清政府对改流计划的态度立即发生了全面逆转。
       三、川边设治：从蓝图到实践
       清代前期富于弹性的朝贡体制与清代后期行省制扩张之间的分界，是西方列强对中国边疆地区的入侵。清朝末年，随着边疆危机的逐步加深，清朝政府摒弃了中国历史上各朝代对多重政治结构和文化的认同，致力于将多重社会体制纳入一个相对单一的政治构架之中。土司制度作为国家政治制度的一部分，在节约政治统治成本的同时也导致了国家管理体制的复杂化，在某种程度上实际降低和限制了国家的政治动员能力。土司与流官系统衔接不良的弊病严重影响到国家统一和边疆安全。各方人士关于筹边改制的具体意见虽不尽相同，但有一个共同的观点，即主张废除边疆地区“因俗而治”的多元化管理体制，使边疆与内地在制度上融为一体，在近代民族国家主权和领土完整的意义上，重新设定边疆各民族地方与中央政府的相互关系。
       首倡边疆建省之议者当推龚自珍。但是他在道光时期提出的政治主张在当时并没有得到重视。经过新疆建省的实践，“设行省”、“改郡县”被证明在强化中央对边疆的控制上是行之有效的。郡县其地作为一种仍局限于经世思路之中的政策主张，被赋予了国家现代化的新意。西康建省之议，与清末新政时期的行政区划调整有关。朝廷试图利用行政区划调整，强化对地方势力的控制。光绪二十九年，赵尔丰已经提出了改康地为行省，改土归流设置郡县的建议。光绪三十一年，内阁中书尹克昌有鉴于西藏危机以致影响川滇大局的形势，奏请在川边地区划出四川雅州府、宁远府、打箭炉厅，云南丽江府、永北厅、永宁土府，以及巴塘、里塘、明正、瞻对各土司，添设建昌行省。次年，更有人提出将西藏也改建行省的设想，认为：“中国若欲保西藏，为两川之屏蔽，使人之势力不能由印度以直达西藏，长驱而入，贯通于扬子江诸行省；则保藏即所以保两川，保两川即所以保湘、鄂、皖、豫、宁、苏六省之腹地。西藏改为行省一策，万不能坐失事机，再缓须臾。”光绪三十三年四月，两广总督岑春煊奏请统筹西北全局时提出，应在川边与西藏“分设二省，以统筹西北全局”。当时，赵尔丰尚没有把握完成川边地区改土归流的工作，“以其时番人顽梗，未识兵力能否荡平”，故不敢“操切议覆”。直到宣统三年(1911)三月，赵尔丰才对此作出积极的回应。
       当时的社会舆论要求在川藏建立行省的议论之多，以致因不同的建省方案而出现争论：一种方案是在四川西部藏区设立一行省，主张“将四川划为两省，分设川西巡抚以董理之，而仍受成于总督”。这一设想得到许多政府官员的赞同。第二种方案是划出四川雅州到云南丽江一带土地，设立“建昌行省”，使之成为“西藏之咽喉”。方案之三是在西藏与四川交界处设一行省，认为“今日最急之务无它，惟严画蜀藏之疆域设行省于宁静山内而已，非弃卫藏不顾也”。这三种方案大同小异，其根本落脚点仍在于实行边疆与内地在政治体制上的一体化政策，以断列强侵略之心。
       川边大规模改土归流前，清政府对这一地区行政设置进行了先期调整。光绪二十九年，新任四川总督锡良尚未到职，就与驻藏大臣有泰会奏清廷，获准将驻藏帮办大臣驻所移往川藏之间的察木多(今昌都)，以便“居中策应”，控制川藏交界地区。锡良又与成都将军苏噜岱会同上奏朝廷，请将原雅州府属打箭炉厅升为直隶厅，改隶建昌道，与雅州府划疆分治，以利加强管理关外土司。清政府赞同锡良和苏噜岱对川边局势的分析，遂将原属散厅性质的打箭炉厅升格为直隶厅。清代的散厅辖于府，而直隶厅则隶于各行省布政司。直隶厅因其直辖于省，在行政序列上与府平级。二者的不同处在于，府辖县而不亲民；直隶厅州既亲民又辖县。散厅则不辖县。直隶厅的长官同知、通判地位略高于知州。锡良与苏噜岱将打箭炉升为直隶厅的举措，实际上是不动声色地为在土司辖地改流设县预埋了伏笔。
       对于具体的改流方案，清政府考虑“巴、里两塘距省过于辽远，究属鞭长莫及，宜有文武大员常川坐镇，方足以资控制而固藩篱。若于该处一带添设镇、道各一员，并将四川提督移驻川西，庶几消息灵通，声威自壮，地方屯垦、工艺诸事亦可次第振兴。寓兵于农，整军经武，以期一劳永逸，边圉义安，实为未雨绸缪之要计”，命四川总督锡良统筹全局。锡良的解决方案与中枢的设想有所区别，他计划建立一个将“川、滇、边、藏声气相通，联为一致”，从而达到“一劳永逸”的川边管理机制。
       光绪三十二年，驻藏帮办大臣凤全在巴塘被杀。锡良显然认定可以借这一机会开始康区的改土归流。他与成都将军绰哈布会同上奏朝廷提出，有鉴于“打箭炉西至巴塘、贡噶岭，北至霍尔五家，纵横各数千里，设官分治，事理极繁”，应“乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵，以为西藏声援，整理地方为后盾”。清廷批准了锡良和绰哈布的奏请，决定设置川滇边务大臣，并任命在巴塘办理善后事宜的赵尔丰为督办川滇边务大臣，专力负责对康区的经营。自雍正以后，清政府在康区设立的打箭炉同知，里塘、巴塘、察木多各地粮员，以及驻扎在各要地的副将、游击、都司、守备、千总、外委等官员，遇事无专断之权，须层层上报至四川总督。由于交通和通讯困难，处理边务极为不便。川滇边务大臣的设置改变了康区隶属四川、遥制不易的弊端。清政府设置川滇边务大臣，是依照西宁办事大臣之例，以军府作为其规制的。川滇边务大臣衙门组织结构简洁，只设有8科：1．吏治科兼外交科；2．民政科；3．农工商科；4．度支科；5．礼科兼学务科；6．军事科兼邮传科；7．法科；8．检验科。每科设司事一人，负责处理科内日常事务；司书二人，管理档案、文牍等事。大臣之下各科之上设文案委员，收发监印委员、缮校委员、缮折委员各一人，职责为管理收发文件、监印、处理大臣交办的其他事务。还设藏文翻译生二人，藏文司书生二人，负责藏文公函。文武巡捕各二人，负责缉审案犯。根据宣统二年的造报清册，川滇边务大臣衙门的全部员司仅36人。由于川滇边务大臣的设置，康区在清末政治生活中的地位得到提高，虽未正式建省，但其官署的修建、经费的支配、官吏的任命、军队的调防等，均被视为一省对待。
       赵尔丰在川边大力推行改土归流，军机处却认为川边设立数十州县，已不符合军府规制，
       若建立行省，则又回旋不足，是以已有撤销边务大臣的念头，而将建昌道移设，归四川总督管辖。赵尔丰为此致函川督赵尔巽：“查边地所辖，现在广袤数千里，较四川一省有过之而无不及，本非十余州县所能治理。而现在之江卡、乍丫、左贡、桑昂、杂瑜、察木多等处，即应奏请设治，大约又须有十余州县，方敷分布。”而且“云贵建省，亦久赖川中助款，是皆地不足以养其民，民不足以养其官，而先朝必建置之者，非仅侈开拓之功，实为固疆域之计”。军机处又以此事函咨理藩部。理藩部认为川边断非设一道员所能统治，但也不能作出决策，又一次函商于赵尔丰。赵尔丰在回复中仍建议边地应设行省，强调“至边地改流设官之后，须建行省，使名义早定，将边藏地界划清，则边为觇顾之地，于大局前途有益，将来免受亏损”。经过上述反复讨论，清政府最终同意仍设川滇边务大臣，并于宣统三年二月初六日正式议准。对于川边设治各节，会议政务处议复认为：“打箭炉厅为川藏枢纽，出关乌拉，调用土司部落，如权限不属，则呼应不足。拟将打箭炉以外之属地，划归边务大臣管辖，系为统一事权起见，虽边务大臣与内地省制不同，而四川总督既有鞭长莫及之虞，则以军府之规，任地方之责，创始经营，自可从宜办理。他如明正、霍尔五家、道坞、冷碛各蛮部地方，次第开化，并应责成该大臣妥慎经画，逐渐施行”，并同意添设边北道一缺，德化、白玉知州二缺，石渠、同普知县二缺，统归边务大臣管辖。
       傅嵩炑接任代理川滇边务大臣以后，继续在康区推行改流，一面对试图反叛的土司严厉镇压，并将瞻对改流设瞻化县，迫使驻瞻藏官于宣统三年撤回西藏，结束了40余年由噶厦派藏官管理该地的旧例；一面着手建省的各项事宜，并于巴塘修建了衙署。经过自光绪三十一年至宣统三年的苦心经营，康区各项政要粗具规模，与内地相一致的政治制度被同时建立起来。在边务大臣设置的道府州县中包括：道二：康安道、边北道；府四：康定府、巴安府、邓科府、昌都府；州一：德化州；厅二：理化厅、三坝厅(后改为义敦县)；以及河口、稻城、定乡、盐并、白玉、同普、石渠、得荣、瞻化、科麦、察隅、思达、察雅、贡觉、宁静各县。
       宣统三年六月十六日，傅嵩炑正式向朝廷奏请设立西康省，并建议将原边务大臣改为巡抚。对改设行省的理由，傅嵩炑强调是由于中央对土司地方的控制不力，造成了川边“各处土司喇嘛，只知有西藏，不知有朝廷”的被动局面，而造成这种局面的原因之一“殆因藏未建省，名义未定之故”。所以“以康建省，俾定名义而占领土”，是一种解决问题的有效办法。傅嵩炑的建省计划因为清王朝的垮台仅留下一纸蓝图，在有清一代未能实现，但西康建省的一切基础均于当时已备，为民国时期西康正式建省奠定了基础。
       四、改土归流：基层秩序的瓦解与重建
       改土归流打破了土司制度框架下中央政府只管官不管民的状态，使中央政府的控制能力逐步向基层社会延伸。为达成强化控制的目的，赵尔丰以《巴塘善后章程》为蓝本，制订了一套完整的方案，试图改变土司治下基层社会的管理方式。
       赵尔丰通过颁布《巴塘善后章程》明确宣布：康区“全境皆大皇上地土，无论汉人、蛮人皆为大皇上百姓”，从此永远革除土司之职。“土司从前所设马本、协廒、更占、百色、古噪等名目，一概裁撤不用”。这实际上就是将土司从治下民众的政治权威中剔除，将皇权或者说是国家权威置于明确的至高地位。但是赵尔丰并没有想也没有能力把土司的势力连根拔除。他采用区别对待的方式，对土司的政治身份重新加以认定。对遵从改流的土司，视其等级分别授以都司、守备、千总、把总等职衔，将之纳入流官(武职)体制中，并酌留其原有庄园土地一部分或全部作为养赡，少量的还另给养赡银两，以示体恤。对抗拒改流的，则没收全部财产，并予治罪。
       赵尔丰在褫夺土司政治权力并将土司转换为政府流官身份的同时，改设汉官管辖地方百姓及钱粮诉讼一切事件。康区流官设置以“地足以养民，民足以养官”为原则，仿照内地办法设治县级建置，设委员一人。各地委员皆征粮税、理诉讼，管理行政事务，直接隶属于川滇边务大臣。设治委员所辖地方再分各区、乡、村，但不由政府派官，而是通过民主选举选出头人建立保甲制度，各村、保负支应差粮、保卫地方、承办公务之责，解决土司被废后出现的基层权力真空问题。设治委员所辖地方，“大抵一县之中，就地面之大小，分设若干区，每区有保正一人；区下分乡，每乡有头人一人；乡之下，复分为村，每村有村长一人。一村之中，户口多者，则每十家分为一牌，牌有牌长一人。凡设县之地，为求指挥便利，更于各保正之上，设一总保，总理全县事务……为县知事催科”。实际上，乡、村、牌的设置并不明确，这些基层社区中的领导者，往往被通称为头人。按照《巴塘善后章程》的规定：“头人三年一换，仍由百姓公举”，“公正者连举可连任一次”。公举的头人产生后须禀报地方官存案。“每年由百姓分贫富定多少，凑集青棵30克给头人，作办公薪水之费。另外不准向百姓索取分文”。“如头人办事不公，准百姓随时禀知地方官另行公举更换。”基于权利与义务相对等的原则，村庄中的佃户差民有选举和被选举的权利资格，因为他们领有面积大小不等的差地，需要相应承担轻重不同的赋役，而作为“花户”的外来移民或流浪者则没有参与选举的权利。
       在乡村的管理中，赵尔丰在头人之上附加了保甲制度。“地方官衙门，设汉保正三名，藏保正三名，所有藏汉人民钱粮词讼，由藏汉保正合管。保正工食、薪水、纸张等费，由官筹集，不准向民间需索。惟藏汉语言不通，殊多窒碍，以后汉保正必须通藏语，藏保正必须通汉语，方为合格。”汉人较多的地区，增设汉保正一人。各保正常驻委员衙署，听候差遣，禀承委员意旨，管理钱粮和差徭等事务。“保正给月薪额银五两，由治局按月发给。村长每管一户，年给口食八分，粮税完纳后照发”。清代保甲制的原始创意，是使其成为平衡乡村权力的独立单位，完成国家对乡村“如身之使臂、臂之使指”的控制，所以有意绕开乡村的自然区位系统，采用十进制的编制形式，尽量摒斥乡村原有权威力量的干扰。从其基本职能上看，保甲制具有双重功能：一是使高度分散的乡村居民整体上纳入国家控制体系之中，二是实现平民百姓之间的水平监视，以达到有效的社会控制。要达到的实际效果，就是化解乡村社会力量。赵尔丰在康区推行的保甲制，以选举方法产生村落中的领导者，但是他的计划显然存在重大的障碍。虽然朝廷剥夺了土司的职衔封号，但土司在藏民中仍具有崇高的社会地位，所以康区的保甲长从人选上看仍然是由土司头人充任。也就是说，在川滇边务大臣掌政的时代，政府的基层行政建设没有能力绕开土著性的政治权威。赵尔丰的改流实际上是在国家与土司之间采取折中方式从而达成的一种妥协，并没有真正实现康区土司的官僚化。巴塘的改流模式，成为康区改流的范本，并以《巴塘善后章程》的法律文本形式颁行，成为康区改土归流的规范标准之一。之后赵尔丰每至一地，虽另有改革章程颁行，但基本不脱《巴塘善后章程》的窠臼，所以《巴塘善后章程》又被称为《改土归流章程》。
       五、结语
       通过改土归流，中央王朝逐步将边疆地区纳入到国家的统一行政建制中，并尝试将权力向基层社会延伸。作为国家政治现代化进程中的一个组成部分，清政府在康区推行的改土归流，打破了传统中流土兼治的二元政治格局，通过褫夺土司的权力，在边疆民族地方建立起治同内地的政治体制，消除了康区近乎治外的孤立状态，国家权力得到扩张，土司、喇嘛的世俗及宗教特权被削弱和限制。经此改革，北接青海，南迄巴塘，西到昌都，东抵甘孜的广大地区都处在清政府的直接统治之下。
       在清末的现代化过程中，中国政治传统中的多元权力中心和自治因素，在帝国向主权国家转化的过程中逐渐弱化和消失。强化国家对民族地方的控制能力，目标在于巩固国防。清末的改土归流，与传统的军事征服和招降纳叛不同，折射出国人近代国家主权观念的改变和强化。边疆与内地政治一体化对打破各民族之间的壁垒，使之超逾各自狭隘的族群限制，实现政治整合、强化国家对地方的控制能力提供了必要的条件。国家权力在康区的改流中扩张强化，对抵御外侮产生了积极的作用，初步实现了“外以援西藏，内以固川滇”的战略目标。
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