文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：美国公共住房政策经历了几次重大转变。由最初作为增加就业的辅助方式，到后来成为住房援助的主要方式，再到其核心地位的逐渐淡化，这些变化表明美国确实在解决低收入阶层住房问题上进行过多次尝试。纵观这些尝试，可以看出。虽然公共住房建设是弥补中低档住房短缺的必不可少的手段，但单纯依靠公共住房建设是无法从根本上解决低收入阶层住房问题的。了解美国城市住房政策走向，探讨解决低收入住户住房问题的途径，进而为我国城市住房改革提供借鉴。具有重要意义。
       关键词：美国；公共住房；住房法
       中图分类号：D712.22　文献标识码：A　文章编号：1008—1569(2007)05—0048－06
       所谓公共住房，是指政府为城市低收入住户建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房。兴建公共住房，是美国联邦政府参与城市规划的第一步，在美国城市政策发展历程上，是具有转折意义的重大举措。但兴建公共住房的道路并不平坦。在早期，关于建设公共住房的理论探讨到具体实施，都经历了一个很长的发展过程。直至20世纪30年代，美国方开始大规模的公共住房建设，并且先后通过一系列与住房相关的立法，但有关建设公共住房的政策仍一波三折，举步维艰。如何解读这种现象，对于我们理解美国城市住房政策走向，探讨解决低收入住户住房问题的途径，进而为我国城市住房改革提供借鉴，都有不可替代的理论意义和实践意义。
       一
       从美国建国直至20世纪30年代，美国在住房建设问题上基本上采取的是听由私人开发、市场调节的自由放任政策。建造公共住房的主张，只限于社会上一定范围之内的理论探讨。
       早在19世纪上半期，美国社会的一些城市改革者就萌生出建造公共住房的设想。当时，城市人口的大量增加使城市住房面临巨大的压力，尤其是城市中贫民窟问题的出现和贫民窟区域的不断蔓延引起了社会的关注。在城市发展较快的东北部和中西部大城市中出现一些改革主张，提出贫民窟的环境地侵蚀了其居民的健康和道德水准，因此，必须采取措施消除其恶劣影响，主要举措是改造城市住房，而改造城市住房，仅靠房地产市场的自发调节是无法办到的，需要某种形式的公共住房。他们的主张受到了人们的关注，但还不足以影响各级政府和立法机构采取实际步骤来改变这一局面。到19世纪下半期，改革者开始进一步敦促地方政府制定建筑和卫生规范，创立标准住房方案以供私人房地产开发商和土地所有者遵循。但由于种种原因，这种设想也在很长一段时间内一直停留在理论探讨状态。其间，曾有纽约市专门通过“贫民窟法案”，倡导兴建哑铃式住宅。这种建筑之间留有一定空间，与原有的挤得水泄不通的贫民窟相比有一些改善。但未过多久，又变得拥挤不堪，留下一个失败的记录。而且，这只是在住房设计上的尝试而已，没有上升到公共住房的政策层面。
       美国建造公共住房的首次尝试始于第一次世界大战期间，当时有两项为战时工人和军人家庭提供住处的计划得以实施。这类尝试规模较小，但走出了建造公共住房的第一步。为后来更大规模的公共住房建设做了初步准备。
       到20世纪30年代，在大萧条的沉重打击下，美国住房产业已经无法独立承担国内住房的建设需要，更谈不上解决贫民窟的住房问题。所以，美国政府开始扩大在一战时期的做法，将兴建公共住房看作解决住房危机和增加就业的必要方法。美国政府着手制定了一个大规模的租赁用公共住房建设计划，以满足绝大多数美国民众的需要。公共住房政策因此成为新政期间的社会改革主要措施之一，有史以来联邦政府第一次直接介入建造安全、卫生、现代住房满足贫困市民需要的事务中。1934至1937年间，美国公共工程局建了2200套公寓住房。联邦政府所资助建造的这些公共住房，主要是造价较低的低租金住房或称经济适用型住房，很多人把它看成是清除贫民窟的主要渠道。但事实上，这一时期美国政府实施公共住房建设的主要目的是为了增加就业、振兴在危机中早已奄奄一息的建筑业，而非针对改善贫民窟、解决低收入阶层的住房问题。因为在当时，美国建筑业的失业人数已占其失业总人数的1/3。所以，毫不奇怪，这一阶段兴建的一些著名的公共住房项目——弗斯特住宅区、威廉斯堡住宅区和哈莱姆河住宅区等工程，都是以解决就业的名义实施的。而且，此时美国政府还未对大规模改造城市贫民窟制定出长远的计划，公共住房建设只是整个全国复兴计划中的从属部分，与其他公共工程建设项目相比微不足道。
       所以，自19世纪上半期到20世纪30年代，美国公共住房建设经历了由理论酝酿到实际建造的缓慢发展阶段。此阶段后期所建造的公共住房带有应急性质，主要目的并非改善贫民窟、解决低收入阶层的住房问题。
       二
       1937年，罗斯福总统在他的第二任就职演说中指出，“全国有三分之一的人住房条件很差”，表明此时联邦政府已十分关注贫民的住房问题。同年9月1日，国会通过了由纽约州参议员瓦格纳提交的瓦格纳一斯特高尔低租住房法案。该法的正式名称为美国住房法，又称瓦格纳住房法。这是一部直接针对解决低收入居民住房问题的法案，也是美国第一部关于公共住房的法案。1937年住房法将住房问题从1933年美国联邦政府为摆脱危机而实施的公共工程和复兴计划中分离出来，单独加以解决，反映了罗斯福政府对解决住房问题，特别是解决低收入居民住房问题的决心。新的住房法通过后，美国公共住房建设进入了实质性的发展阶段。一方面，公共住房建设作为一项独立且长期的住房措施被通过，而不再从属于其他政策方案；另一方面，公共住房建设的主要目的是为了解决低收入阶层的住房问题。由于第二次世界大战的爆发，这一阶段公共住房建设的时间不长，规模也不大，但却揭开了美国城市住房建设史上崭新的一页。
       根据此法，建立了美国住房署取代公共工程局，负责低收入住户的住房建设。该署资金100万美元，并有权借贷5亿美元，1940年共有资金16亿美元。主要办法是将联邦政府的资金以贷款的形式拨付给地方政府，使他们能够开展清理贫民窟和建造低租金的住房。同时，确定建筑成本及建筑标准，规定住户必须是收入属于最低的1/3的那一部分人。到二战结束时，美国住房署为16.8万个建筑单元提供了90％的资助，地方政府负责住房的部门则提供其余的10％，并负责选择地点、施工、选择住户和物业管理等。同时，美国住房署为住房买主提供信贷抵押保证，有了这种保证，贷款银行就可以降低利率到4％，贷款期限长达25年。而此前一般都是6—7％的利率，贷款期限仅为5年。这些举措对于缓解城市、尤其是大城市的住房紧缺问题起到了一定作用。当然，在以资本主义市场经济为主的美国，公共住房建设是要冲破很多阻力的。即使在进步运动期间，很多社会改革者都很不情愿促进公共住房建设，只是希望通过住房法之类措施来管理私人住房市场。新政时期大量建造公共住房，却被很多私营企业攻击为“社会主义”的做法，但罗斯福能顶住压力，开创先例，是有一番勇气的。这些开创性举措后来在城市更新运动中得到进一步扩展。
       
       1937年住房法标志着联邦政府对住房领域的干预由间接调控向直接管理的转变。美国的住房政策指向也相应地由初期解决中等收入阶层的住房向后期解决低收入阶层的住房逐步转移和倾斜，为以后更大规模的公共住房建设开了先河，并在事实上为1949年住房法奠定了基础。然而，二战的爆发再次改变了公共住房建设的性质。早在美国卷入战争之前，一项应急计划就已在1940年10月的拉纳姆法(也称全国国防住宅法)中被提出，1937年住房法让位于战时住房的需要。到1944年底，在拉纳姆法的执行中，约67.5万套应急住房建成。二战后，拉纳姆法被修改用以提供应急住房给复员的士兵和他们的家人，其中一部分为教育机构所用，帮助他们应付因大量招收老兵而不断增长的招生计划。
       三
       二战结束后到朝鲜战争爆发期间，美国房荒问题突出，二战时所建的应急住房供不应求，恢复公共住房建设的时机已经成熟。因此，自1949年开始，美国公共住房建设计划再次启动，并成为这一阶段美国住房政策的核心。1949年7月8日，美国国会参议院通过了“瓦格纳—埃琳德—塔夫脱住房法”，即美国历史上著名的“1949年住房法”。以住房问题为切入点，美国政府拉开了大规模城市更新运动的序幕。1949年住房法在美国城市政策的演进过程中占有十分重要的地位，它首次强调联邦政府在住房领域负有不可推卸的责任。该法最为人熟知的是法案中的国家住房政策宣言：“国家的繁荣与稳定、人民的健康和生活水平的不断提高都需要住房建设及相关的社区开发来解决严重的住房紧缺问题，需要通过清理贫民窟和衰败地区以及其他切实的方法，为每一个美国家庭提供体面而舒适的居住环境”。这为后来的住房政策制定者和实施者设定了明确的方向，并为人们反复引用。
       该法案第三款是对1937年住房法中公共住房项目的重新启动，其中规定由联邦政府及地方政府在法案颁布后的6年之内新建81万套低租金公共住房，这一数量相当于当时全美评估的住房需要量的10％。第三款中还规定了住房的建筑开支的上限和住户收入的上限，并规定公共住房的租金至少要比当地最低的私人住房租金低20％。这一法案授予地方城市政府征用土地的权力，“定点清除”萧条的住宅区和衰败的工厂区；决定从1950至1954年5年时间提供5亿美元联邦资金用于此类开发；每一个城市都成立独立的地方开发机构具体负责实施。它们利用联邦政府的资金以市场价格购买贫民窟地产等，清理出来，再将其价格降至与郊区空闲土地相同的价格出售，出卖给私人开发商或住房建设部门用于住房建设，以帮助那些无力在私立住房市场得到住房的低收入家庭。依据该法设立了城市更新署，接受各城市更新项目申请并进行统一管理。
       1949年住房法颁布之后，以公共住房建设为核心的城市再开发计划实施得并不顺畅，这个提案从一开头就因为意识形态的原因而受阻。直到1996年，在总统竞选运动中，共和党候选人鲍勃·多尔(Bob Dole)还指责“1949年以来的公共住房是社会主义的最后堡垒”。此外，由于联邦开发项目缺乏吸引力，严重影响了房地产开发商参与城市更新的热情。在1949年住房法规定的6年期限即将到来的时候，没有任何一个公共住房项目竣工。
       朝鲜战争的爆发，成了1949年的计划受阻的另一大因素。应急计划再一次被启动，清理拉纳姆法案时所建房屋的计划被临时搁置，提供新的应急用房和社区设施服务的特定法案在1951年被通过。同样因为战争的原因，1937和1949年住房法中的公共住房计划都只完成了很少一部分。朝鲜战争打响后，面临着国际关系的紧张与国内经济的繁荣，国会认为没有增加新的公共住房建设的必要。在这种背景下，联邦政府对城市再开发计划进行了重大调整，对1949年住房法进行了修订，颁布了1954年住房法。这一法案消减联邦公共住房计划，由之前每年的13.5万套缩减至5万套。这一修改表明，随着联邦政府住房政策进一步调整，城市更新运动的重心发生了变化，原本以公共住房建设为核心的住房援助在一定程度上被弱化。这种情况即使到了直到60年代公共住房建设计划规模加大的情况下也未改观。
       尽管四五十年代的公共住房计划所建成的住房在数量上是有限的，但它的推出让全国都意识到了住房问题的存在。它也适时地刺激了私人企业投资低价住房的建设。
       四
       从20世纪60年代初到70年代，美国公共住房建设在住房政策中的核心地位淡化，以租房补贴为代表的新型住房援助政策被提出。由于后者可以为各级政府和低收入家庭提供更多样的选择，更实际也更受欢迎，因此，逐渐取代了前者的核心位置。截止到50年代末，历经了两个阶段的城市更新运动未能从根本上解决中心城市的衰败问题，贫困依然迟滞着城市的发展脚步。肯尼迪总统也意识到城市更新运动的缺陷，并计划予以调整。1961年，在递交国会的住房与城市发展计划中，肯尼迪总统一语道破天机：“迄今为止，城市更新计划依然过于狭隘，以致不能有效地解决较为古老的城市所面临的基本问题。”
       1965年，美国国会通过了“住房与城市发展法”，根据此法建立了内阁一级的“住房与城市发展部”(简称HUD)。除了建立HUD之外，1965年住房法在公共住房方面有了新的突破。一方面，它授权联邦政府建立24万套公共住房；另一方面它推出了新的租房补贴计划，这一计划完全不依赖公共住房和相关建设。该计划授权联邦政府住房管理署向租住非公共住房的低收入家庭提供房租补贴，补贴的额度为住房租金与租户收入的25％之间的差额。法案还规定，地方住房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充，将之提供给低收入家庭居住。在法案的第一个四年建设计划中，准备提供6万套公共住房，其中3.5万套为新建，其余为购买、租赁、修缮的私人房屋。该法案的独到之处便在于为低收入住户提供了更多的住房选择，同时也为地方住房管理部门提供了更多的选择，他们既可以利用增加的联邦拨款兴建公共住房，也可以采取其他的方式获取已经兴建的住房，这样就在一定程度上避免了以往公共住房建设周期长、对社区破坏大的不利之处，具有很大的灵活性。
       尽管如此，60年代，美国联邦政府依然还很看重公共住房建设环节，甚至曾一度增加建设规模。1968年，国会通过了新的“住房与城市发展法”，将调整的重点放在中低收入家庭的住房上。该法案中就制定了城市更新运动中规模最大的住房建设计划，授权联邦政府在10年中新建2600万套住房，其中包括600万套低收入家庭住房。另外，法案继续为低收入居民租住非公共房屋提供帮助，为鼓励非盈利性组织向低收入居民提供住房，国会还特别批准此类组织可以接受联邦的资助以支付住房抵押贷款的利息。法案授权联邦政府在1970年财年为城市更新项目提供14亿美元的经费，并要求新建的公共住房中一半以上应保留给中低收入家庭使用，至少20％提供给低收入家庭。1968年住房法显示出联邦政府的更新政策再次向中低收入阶层的住房问题倾斜，这一法案在一定程度上是对1949年住房法主旨的重申。但是，1968
       年住房法中并没有将“清理贫民窟和衰败地带”作为主要目的提出，这是因为此类措施在前期的操作过程中对低收入社区的破坏过多，建设不足。因此，国会还特意加强了对公共住房建设的监管力度，要求总统每年都要提供符合住房法要求的年度计划，并提供计划进展详细情况的年度报告。
       1968年住房法的条款设置显示出约翰逊政府欲改变城市更新负面效应，实现住房建设与社区改良同步发展的意图。然而，这一计划的设定过于庞大，从而使其在实施的过程中难以达到预期的效果。仅以该计划的中低收入住房而言，年均60万套的兴建计划便显得有些过于乐观。在公共住房的兴建最高峰的1951年，公共住房的建设量也只达到7.1万套，到50年代中期，这一数字很快跌至2万套左右，整个50年代的平均建设数量为3.4万套左右。在“伟大社会”相关住房政策的资助下，公共住房的建设量较50年代有了较大的增长，在1967年达到了9.1万套。然而，要达到1968年住房法的要求，住房建设量须在1967年的基础上提高5倍，这几乎是一个无法完成的任务。另一方面，政府的财政状况日益恶化也严重影响了城市更新项目的实施。60年代中期，在长期赤字开支和越南战争升级的影响下，美国经济开始进入通货膨胀期。然而，约翰逊政府拒绝增税和控制开支，结果通货膨胀愈演愈烈，1968年爆发了美元危机。国会通过税收和开支控制法，将1969年财政年度的预算开支削减了60亿美元。有关城市更新和社会福利的计划也受到很大影响，许多项目因此被取消或压缩。到1970年为止，连同之前的更新项目，所有计划、再建和竣工的公共住房数量才达到115.3万套，当年新建公共住房开工数仅为3.8万套。年均60万套住房的建设直如镜花水月。一方面租房补贴的新方法被推出，多样性选择对政府和低收入家庭具有更大的吸引力；另一方面1968年住房法大规模的公共住房建设受挫，从正反两个方面印证了单纯加大建设公共住房的力度，既不符合美国联邦财政的实际，也不可能从根本上解决低收入家庭的住房问题。
       为此，约翰逊总统在70年代中期建议暂停公共住房建设，美国住房政策也跟着进行了战略性调整，即由补贴住房供应商转变为向住房需求者提供补贴。1974年的“住房与社区开发法”的通过，标志着联邦主导下的城市更新运动的结束，联邦政府直接兴建的公共住房计划也暂告一段落。自此，政府提供补贴鼓励低收入居民在私人住房领域寻找住房的政策，成为美国联邦政府援助低收入家庭的主要方式，直至今天。
       结语
       纵观美国20世纪公共住房建设政策的发展轨迹，我们会发现，在解决一个国家低收入住户的住房问题时，公共住房建设是弥补中低档住房短缺的必不可少的手段。但这并不意味着，公共住房就是解决低收入阶层住房问题的一把万能钥匙。公共住房建设作为一项政府政策，会因为时局的变动而具有不稳定性。第二次世界大战和朝鲜战争都曾毫不留情地打断了美国正在实施过程中的公共住房建设计划。再者，公共住房建设需要联邦政府、地方政府和部分房地产商的相互配合，任何一方的态度都可能会影响建设的进程。最后，在美国这样一个资本主义国家，意识形态上的偏见也是公共住房建设进程中挥之不去的一大障碍。美国联邦政府的实践证明了，单纯依靠公共住房建设是无法从根本上解决低收入阶层的住房问题的。因此，60年代以后，美国联邦政府出台了租房补贴为主、修建公共住房为辅的住房政策。
       了解美国城市住房政策的演变和走向，深入探讨解决低收入住户住房问题的途径，为广大中低收入阶层提供廉价、舒适、安全、卫生的住房，对于我国城市住房政策的改革和调整，都具有重要的理论意义和实践价值。