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       摘要：农民工群体是我国制度变迁和社会转型过程中出现的特殊社会群体，农民工的社会保障问题成为政府和社会亟待解决的问题。文章在实证调查的基础上。分析农民工社会保障现状，探讨现有农民工社会保障缺失的原因，并提出了进一步完善农民工社会保障制度的政策建议。
       关键词：农民工；社会保障；原因；政策建议
       中图分类号：C913.7；F840.61
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)03-0087-04
       农民工群体是我国城市化、工业化过程中产生的一个特殊群体。据国家统计局、农业部、劳动社会保障部等有关部门统计，目前我国每年进城农民工一般保持在1.2亿左右。农民工作为城市发展中的一支主力军，承担着城市中的很大一部分基础设施建设、制造业和服务业的工作，为城市建设和经济发展做出了巨大的贡献，已经逐渐成为城市生活中的一个不可或缺的群体。然而，农民工权益保障薄弱的问题也日益凸显，其严重缺失的社会保障与他们为社会创造的难以估量的财富形成了极大反差，全社会对于保障农民工合法权益的呼声越来越高。为城市农民工提供适度的社会保障，既是这个特殊群体的力量发展到一定程度的必然要求，也是经济发展到一定阶段的必然结果，更是实现小康社会目标的必然选择。
       为了解目前城市农民工群体的社会保障现状，徐州师范大学法政学院社会调查中心联合徐州市劳动和社会保障局进行了本次调查。调查组采取等距抽样调查的方法，对居住在徐州市区内的泉山区、鼓楼区、铜山新区三个区的农民工进行问卷调查和深度访谈，以他们的社会保障状况、社会保障诉求和制度困境作为调查的重点。问卷调查涉及三个区的6个街道和18个社区，共发放问卷250份，回收有效问卷216份，回收率为86.4％。在实证调查的基础上，课题组分析了农民工社会保障缺失的原因所在，并提出进一步完善农民工社会保障制度的政策。建议，以期为农民工社会保障健康发展提供一种思路。
       一、农民工社会保障现状
       尽管农民工的社会保障问题引起了社会各界的广泛关注，但是面向整个农民工群体的社会保障制度建设仍然滞后于形势的发展。农民工社会保障建设的实质性进展不大。调查发现，只有很小部分农民工(占总数的23.5％)有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在15％以下。其余76.5％的人没有任何形式的社会保障。从某种程度上可以说目前农民工游离于现有的社会保障体系之外，或者说农民工的社会保障是近乎缺失的。而且还没有得到社会各界及有关部门的高度重视。
       (一)社会保险现状
       社会保险是社会保障体系的核心。主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险和生育保险。从总体上来看。农民工普遍社会保险意识不强，处于严重缺乏状态，具体来说主要存在以下问题：
       1、工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难。
       调查数据显示，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.8％，工伤的比例高达40％以上，而农民工真正得到补偿和救助的比例还不到4％，农民工面临巨大劳动安全风险。由于没有城市户口，农民工不能进入城市的正式就业体系，只能从事苦、脏、累、险的体力劳动和技术含量较低的劳动密集型工种。其工作的显著特征是劳动时间长，劳动强度大。危险性高。这些农民工的工作时间普遍超过8小时，平均为9.8小时，天。最多的达到14小时，其中45.9％的农民工每天工作时间超过10个小时，每周休息时间不超过一天。长时间的高强度工作，使得农民工的健康状况受损，恶劣的劳动条件，加上超负荷的劳动量，使得工伤、死亡事故屡有发生，职业病也在危害着这一群体。但发生工伤等事故后，企业主往往以双方没有签订劳动合同、企业没有参加工伤保险为由，拒绝或拖延支付工伤赔偿。
       2、职业不固定，失业率高，失业保险处于空白状态。
       调查中50.5％的农民工表示有过失业的经历，其中25.6％的农民工失业时间长达半年和半年以上。企业单位给农民工缴纳失业保险的比例仅达2.1％。城市职工在失业期间有失业补助，而农民工的境遇则大相径庭。调查数据显示。在失业期间，78.2％的农民工是靠自己的积蓄生活，15.8％的农民工靠向亲友、老乡借钱生活，仅有3.2％的农民工得到劳动单位或地方组织的帮助。在几乎没有任何失业保险的情况下，他们承受着巨大的经济、社会和心理压力在城市中苦苦挣扎，再寻找其他就业机会。
       3、“大病小治，小病不治”，疾病医疗保险缺乏。
       在农民工队伍中，“大病小治，小病不治”的现象较普遍。尽管农民工是以青壮年为主的群体，但生病也是在所难免。调查显示，有40.4％的农民工生过病。甚至多次生病。他们生病以后有59，7％的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40.3％的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的10％。调查中，看病花费在500元以上的占42.3％，1000元以上的占24.6％，2000元以上的占29.2％。由此可见，在医疗看病方面，农民工根本谈不上有保障待遇。
       4、养老保险空缺，后顾之忧难以解决。
       调查结果显示，农民工养老保险参保率很低。87.4％农民工没有养老保险。12.6％的农民工有养老保险。他们多半是工龄较长的技术型工人，他们的单位效益也相对好些。但在有养老保险的农民工中，超过40％的农民工也已经退保，主要原因是基本养老保险不能跨地区转移。访谈结果表明，农民工的自我养老意识很薄弱，半数以上的农民工表示现在还年轻，暂时不需要考虑自身的养老问题，现在考虑更多的是自己任务的完成(抚养小孩、建房、孩子婚嫁、孝顺父母等)。农民工虽然眼下吃“青春饭”、养老问题不尖锐，但却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。
       5、女性农民工的生育保险严重缺失。
       生育保险是国家通过立法对女性劳动者在怀孕、分娩过程中给予生活保障和物质帮助的一项社会制度和政策。我国的劳动保险条例和《关于女工作人员生育假期的规定》对女职工的生育保险待遇作了一系列规定。但现实情况是绝大多数企业或雇主没有为女性农民工办理生育保险，女职工生育保险基本上是空白。尽管在笔者的调查中，女性比例不算高，只占了29.8％，她们的平均年龄为24岁。但是根据第五次全国人口普查数据，迁移人口中，男性比例为50.4％，女性所占比例为49.6％。男女两性的比例基本相当。不少打工妹一旦怀孕就被辞退。即使不被辞退，她们在生育期间的一切待遇都无法与城镇女工“同工同享”，甚至一些企业因为不愿支付他们的生育保险费用而拒绝接受女性农民工。
       (二)社会福利现状
       社会福利是指国家、社会和企事业单位，为各类特殊的生活弱势群体和本单位职工提供的福利性收入与服务保障。调查
       结果发现，在社会福利方面，农民工是无法与城镇职工相比的，除工资收入外。职工还享有大量的实物性福利。农民工社会福利缺失主要表现在与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、各种劳动保护及保健费、子女入学、入托、社区服务等方面存在明显差别。
       从住房福利上看，农民工基本上享受不到住房福利。农民工在城市生活，住房问题可谓是直接决定他们是否能够在城市里生存的决定因素。调查显示。有58.4％的农民工居住在单位集体宿舍，承租私房的农民工也占有相当的比例，达到29.5％。而居住公房的比例仅占10.2％。还有不到2％的农民工借住在亲戚家里。从住房类型来看，比重最大的是平房，为58.6％；其次是地下室。为24.8％。从调查的实践来看，在市内居住的农民工主要就是地下室和建筑工地的简易工棚，而在城乡结合部居住的主要是平房。
       从教育福利上看，除了少数技术性强、工作年限长的农民工被企业选拔进修外，82.3％的农民工没有机会参加在职培训或进修。多靠“吃老本”而少有接受继续教育的机会的这种状况使他们在企业结构调整过程中拥有失业“优先权”。
       (三)社会救助现状
       社会救助是指当社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法定的程序和标准，向其提供满足最低生活需要的物质和其他援助的一项社会保障制度。访谈结果显示，农民工处于社会的边缘，虽然他们身在城市，但是他们不属于城市这个范畴。那些游离于社区之外的农民工，他们一般都住在建筑工地，和外界的交往较少，如果遇到生活和其它困难，他们是很少会得到单位救助的。其他的人就更不会帮助他们了。即使那些住在某些固定社区的农民工(租房居住)。社区也只是关心他们应尽的义务，例如交纳卫生费、计划生育检查等等。如果遇到困难，因为户口不在城市，不属于城市居民，社区也很少对他们进行社会救助。以最低生活保障为例，城市职工如果家庭收入达不到最低生活标准，就可以从城镇民政系统申请最低生活保障和社会救助，而在所调查的农民工中，没有一例农民工是得到过这种最低生活保障和社会救助的。
       二、农民工社会保障缺失的主要原因
       从农民工社会保障现状可以看出目前农民工社会保障的严重缺失，究其原因，既有现有制度和宏观政策方面的原因。也有政府执行实施法律政策过程中具体操作层面的原因，同时也有农民工自身的原因。长期以来，多种原因相互作用，形成了我国农民工社会保障严重滞后的现状。
       (一)现有制度安排的缺陷
       这种缺陷主要来自于城乡隔离的户籍制度和劳动用工制度。“从制度设计和制度建构的角度来看，制度的排斥是造成农民工目前处于这种不公正、不平等状态的根源。计划经济体制下城乡分割的二元户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度建构的基础，二元户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的区隔，而且也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的局外人。
       由严格的城乡隔离的户籍制度所决定的城市“二元用工制度”也是建立农民工社会保障体系的一个障碍。高度分割的劳动力市场大量存在着用人单位侵害农民工应该享有的基本权利的现象，其中包括劳动报酬权、休息休假权等。农民工的劳动报酬权屡屡受到用人单位的侵害，一方面表现为同工不同酬，农民工虽然从事着与城市人一样的工作，却拿不一样的报酬，或加班不给加班费，更有甚者，用人单位不给工资。另一方面，农民工仅仅能获得工资和奖金，而城市市民除此以外还可以获得社会福利、医疗补贴、养老保障等。
       (二)思想认识上的偏颇
       首先，地方政府对建立农民工社会保障制度重视不够。长期以来，在工业化过程中形成的牺牲农民利益、歧视农民的政策在农民工社会保险权益保护上存在着惯性作用，使得城市政府考虑得较多的是城市居民利益的获得与保护。农民工进城在为城市建设做出贡献的同时，也带来了城市就业、住房、公共设施、交通、教育环境等各方面的负担。特别是随着经济体制改革的深入，城市下岗职工增加、贫困人口的比重有所增长，城市居民的就业和生活保障成了政府必须优先考虑的迫切问题。在这种情况下，再为外来农民工提供社会保障，必然增加政府的财政负担。所以，建立面向农民工的社会保障制度难以被提到政府的议事日程。
       其次，城市居民对建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理。一方面，他们承认农民工进城承担了很多城市人不愿意干的活，方便了生活；另一方面，他们认为农民进城务工抢了他们的饭碗，在城镇居民就业压力本已增大的情况下，再允许农民工进入并允许其参保，更会加剧城市就业问题。
       最后，雇主对农民工参加社会保障的积极性不高。由于雇主须为单位职工按工资总额的一定比例交纳社会保险费，因此，吸纳农民工进入城镇社保会受到雇主的阻力。在实际生活中，企业出于自身利益最大化的考虑，必然通过不为本企业农民工办理社会保险的办法来最大限度降低成本。很多企业将社会保险费视为是自己利益的损失，所以，雇主对农民工参与社会保障的热情不高、积极性不足，甚至千方百计找种种借口阻挠。
       (三)农民工自身的障碍
       首先，农民工流动性非常强。农民工流动性强，这种流动不仅反映在务工期间，在不同就业地区之间的流动，也反映在返回原籍的流动。有流动，就要求社会保障能够随之进行转移。目前我国是以省作为社会保障的统筹单位，实际上多数省份停留在县市统筹的水平上，农民工跨省、跨县市流动就业，因相互之间的标准不同，其社会保险转移操作性很差。社会保障制度的城乡分割和地域分割，个人帐户不可转移。保险关系和个人账户积累转移的困难，已成为农民工加入社会保险的最大障碍。即使一些已参加社会保险的农民工，在跨地域就业变化时。因保险档案不能顺利转移，绝大部分只能退保。
       其次，农民工的文化素质不高，社保意识淡薄。农民工多数都是农村中较为贫穷的人群，为了获得更多的经济收入才到城市打工。他们对金钱的需求往往比较迫切，从工资中拿出一部分钱来交保险，他们会觉得不牢靠，害怕交出去的钱会打了水漂。他们想到的是目前能尽可能的多赚钱，而不会想到长远的养老保险、医疗保险。由于农民工收入不稳定且偏低，普遍不具备缴纳社会保险费的意识，故有的地方虽然要求将农民工纳入城镇社会保险范围的规定，但也未能实际落实。
       (四)社会保障立法滞后，执法不严
       首先，农民工的社会保险法规、政策建设缺乏具有可操作性的全国性的立法，只有少数城市制定了地方性和政策性的规定。在全国性的劳动立法中，如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》等在其适用范围都只是对企业作了列举规定，而对职工未作明确列举。而且，这些文件没有就农民工社
       会保险的特殊权益做出规定，因而对农民工社会保险而言缺乏可操作性。地方性法规、政策中，各地政府根据各自情况制定了社会保险方面的政策。但是，这些地方性法规多是地方行政性规章或是其他规范性文件，层次低、效力弱，稳定性差。而且各地的险种设置、缴费主体、缴费比例、享受方式以及享受标准都不尽一致。这样的立法无法满足农民工在各地流动又能实现社会保障连续性的梦想。
       其次，从执法方面看，一些有利于维护农民工权益的法律、法规和政策措施得不到很好的贯彻执行，或者在具体操作的时候出现偏差。早在《工伤保险条例》出台以前，我国的《劳动法》、《失业保险条例》、《合同法》等法律、法规对劳动者权益和劳动关系等方面就作了明确规定，但不少企业为了降低用工成本。并不按照法律法规办事。这就导致了用人单位不参加或不给农民工买社会保险。不与农民工签订劳动合同，擅自延长工作时间，不提供必要的职业安全防护措施。无故拖欠农民工工资，加上缺少有效的监督制约机制，结果严重地侵害了农民工的合法权益，包括社会保障权益。
       三、完善农民工社会保障制度的政策建议
       从总体上来看，目前农民工社会保障制度还处在起步阶段，保障水平低，保障面窄，制度建设还很不完善，解决农民工社会保障问题任重而道远。建立农民工社会保障制度是城乡社会保障制度有机统一的需要，是社会保障改革长期发展的必然趋势，是维护社会稳定与社会公平的需要。为此，笔者提出几点政策建议：
       1、转变观念，高度重视农民工社会保障制度建设。建立农民工社会保障制度是政府的重要职责。农民工是一个组织松散、处于社会边缘的弱势群体，几乎没有任何同雇主讲价钱的资本，更无法依靠自身力量解决社会保障问题。因此，政府和全社会都要共同关心农民工这一弱势群体，争取早日建立面向农民工的社会保障制度。城市居民也要充分认识建立农民工社会保障制度的意义。不管城市居民的主观感受和态度如何，都必须学会和农民工相处，因为城市经济的发展和城市社会的正常运转离不开农民工的辛勤劳动。从长远来看，为农民工提供社会保障，可以促进城市的健康协调发展，这既能造福于农民工，也符合城市居民的利益。
       2、加快制度改革步伐，努力消除农民工社会保障的制度性障碍。农民工社会保障问题不能单纯依靠社会保障制度本身来解决，需要改革和完善一系列相关制度。首先，改革并逐步取消现行的户籍制度。取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，取消户籍的地域歧视和身份歧视政策，使全体公民在户口身份上完全平等。只有真正取消户籍制，创造一个有利于农民向城镇转移的制度环境，才能使每个公民有平等机会享受经济快速发展的好处。其次是严格规范用工制度。政府必须严格规范用工制度，要求企业在使用农民工时必须依法签订劳动合同，必须按照规定缴纳各项社会保障基金。政府还应大力培育和规范劳动力中介组织，提供信息服务、技术培训和权益保障。降低农民工进城就业成本。
       3、建立健全相关法规，加强执法力度。只有建立健全相关法律法规，完善劳动法律体系，为解决农民工社会保障缺失问题提供法律依据，才能使农民工社会保障体系的建设做到有法可依、有法必依。此外，还应强化劳动法律的执行和监察力度。各级政府部门和劳动执法单位要从农民工劳动合同管理、工资拖欠等方面展开工作，加大劳动保障监察机构在处理农民工问题上的工作力度，严肃查处违法行为，加强劳动保障监察执法工作，强化劳动保障监察职能，切实维护和保障农民工的权益。
       4、建立分类分层的农民工社会保障体系。城乡一体的社会保障体系建立。是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。但现阶段，根据我国的客观条件仍有必要建立适合农民工特点的社会保障体系，以解决农民工的社会保障问题。
       首先，要建立起强制的工伤保险制度。这是当前最迫切的保障项目。用人单位应该按照符合国际惯例和《劳动法》要求，建立农民工的工伤保险赔付机制。政府部门应负责设计特定的制度，并依法保证其强制执行。对农民工的工伤保险，要实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费以有效分散和化解农民工所遭受的职业风险。
       其次，加快建立农民工疾病医疗保障机制，解决农民工的疾病风险。由于农民工收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困。因此，急需建立相应的风险化解机制，包括建立农民工医疗保障机制，特别是重病医疗保障制度。增强农民工负担医疗费用开支的能力，防止农民工因病致贫而使生活陷入困顿，这是当前农民工最需要的基本社会保障。
       再次，建立适应农民工特点的过渡性养老保险办法。农民工的养老保障问题很复杂，解决起来难度也最大。农民工养老保险的最终选择，是纳入城镇职工养老保险体系。不过，考虑到多数地方、企业和农民工的承受能力问题，这需要逐步到位。因此，在未来较长的一个时期内，需要建立一个过渡性的农民工养老保险办法。同时，对过去已参加城镇职工养老保险的农民工，用人单位要继续为其参保，社会保险机构要确保农民工享受同等待遇。国家鼓励有条件的地区和企业一步到位，直接将农民工纳入城镇职工基本养老保险。
       最后，建立农民工社会福利和社会救助制度。根据农民工的就业和生活状况，建立农民工最低生活保障制度。重点解决农民工的生活保障问题，在确保农民工基本生活不受影响的前提下，逐步解决包括农民工住房、奖金、职务升迁在内的各种社会福利待遇及社会生活权益等问题，使农民工享受与城市居民同等的权利和义务。另外，还要由地方财政出资，建立农民工社会救助基金。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性的应急救助。