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       摘 要：公共行政正义的研究在我国尚属起步阶段，国内学者对公共行政正义的研究主要表现在三个方面：(1)将正义、公正作为行政伦理的基础价值观、价值取向和价值原则；(2)将正义、公正作为政府行政的伦理目标和价值导向；(3)将正义、公正作为公共行政主体的道德原则和重要德性。正义是公共行政的基础价值，公共行政正义既体现了自由、平等的价值追求，也蕴涵着公共行政本身所具有的对公共利益的价值取向，同时也是公共行政人员德行的体现。
       关键词：公共行政；公共行政正义；公共行政伦理；价值；研究
       中图分类号：B822．9
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2007)03—0087—06
       随着我国公共行政伦理学的兴起。对公共行政正义的研究越来越引起人们的关注，公共行政正义不仅成为政府公共行政中必须面对的一个课题，而且已日益成为当代中国行政伦理建设的一个重要内容。笔者试图将国内学者对这一课题的研究成果作一梳理，以期就教于各位同仁。(由于在现在汉语中，人们往往将“正义”与“公正”混用，因此对公共行政正义的研究包括公共行政正义和公共行政公正的研究。)
       一、公共行政正义的研究现状
       20世纪70年代，伴随着西方学者运用新公共行政、新公共服务理论和范式对行政价值所作的持续的探讨，产生了公共行政伦理这门独立的学科。我国对公共行政伦理的研究起步较晚，20世纪90年代中期，由于受西方公共行政伦理研究的影响和国内公共行政实践的需要，国内学者才开始对公共行政伦理进行研究。他们的研究包括对公共行政伦理的界定、公共行政伦理研究的对象及体系结构、公共行政的价值诉求等。尽管我国公共行政伦理的研究与西方国家相比存在着一定的距离，但也已初具规模。按照美国行政伦理学家特里·L.库伯的观点，判断一个学术领域的研究是否成熟的标准主要有三条：(1)存在着一个对该领域长期感兴趣的学者群体；(2)有连续的出版物来推动理论的发展；(3)在大学职业教育课程中设有该学科的课程。目前，国内公共行政伦理研究经过十多年的发展，已经形成一个较为活跃的学术群体，相关的学术专著与论文不断涌现，国内许多高校也都开设了相关的课程，由此公共行政伦理作为一个新兴的学术领域在我国已逐渐形成。目前从总体上来说，无论是国内还是国外对公共行政伦理的研究主要集中在对行政实践伦理问题的探讨和行政主体的伦理自主性的研究上。而对行政伦理的基础理论的研究缺乏形而上的思考。因此，不少学者呼吁摒弃实证主义，主张用形而上学的方法去研究行政伦理。普雷斯顿指出：“伦理学问题就是关注什么是公正、公平、正义或善，父亲我们应该做什么，而不仅仅关注具体案例是什么、或什么是最容易被接受的、或什么是恰当的和权宜之计。”特里·L．库伯也指出：“当前的行政伦理学研究缺乏对该领域内核心问题的关注。”。公共行政是一个社会具有决定性的机构，其正义性问题对社会的发展具有举足轻重的作用。近些年来，国内一些学者开始进行有关公共行政正义价值方面的研究，并取得一系列研究成果，他们研究的视域大致集中在以下几个方面。
       1．将正义、公正作为行政伦理的基础价值观、价值取向和价值原则
       国内一些学者从公共行政伦理建设的角度对公共行政正义进行了分析。如重庆行政学院行政管理学教研部的罗德刚教授2002年撰文指出，公正与正义是行政伦理的基础价值观。他通过分析现代行政是公共行政、责任行政、民主行政说明“公正与正义原则更适合于现代行政”，用公正与正义的价值观指导我国的行政实践，“就会有明确的是非判断标准，就会有明确的价值导向”。罗教授的这一观点旨在强调正义是公共行政伦理的基础价值观，只有在公共行政正义的指导下，公共行政的实践才有明确的方向。
       吉首大学政法学院的唐忠君认为，行政伦理规范体系的构建应充分体现维护社会公正这一根本价值取向，“在体制伦理、政策伦理、职业伦理、行为伦理等各方面，从道义、规范上要求行政主体以维护社会公正为原则，平衡权力与义务的对等关系，提高行政能力及效率，通过体制改进及政策的优化整合实现交换公正、分配公正、规则公正及权力与义务的对等”。由此来看唐志君先生是从公共行政伦理体系的构建的层面将社会正义原则纳入公共行政体系中，强调公共行政伦理必须充分体现和维护社会正义的价值取向。
       2005年出版的由冯益谦主编的《公共伦理学》一书，主张将公正原则作为公共伦理的基本原则之一，并认为社会公正最重要的是制度公正，权利与义务相等是公正的总原则，它落实在社会的政治、经济领域，便具体体现为基本权利的完全平等和非基本权利的比例平等。这一观点是在一个更为宽泛的视域中，即在公共(管理)伦理中来思考公正的，其主体是公共组织，包括政府组织与非政府组织。无论是政府组织的公共行政伦理还是非政府组织的公共行政伦理都必须将社会公正作为其基本原则之一。
       湖南税务高等专科学校副教授朱歌幸认为，行政伦理的价值原则表现为公共行政的基本精神，其基本精神之一就是公正的精神。公平的行政应该是这样一个基本的理念：承认社会公民具有平等的权利，而这些权利并不因为个人的地位、性别、种族、收入等的差异受到损害，也不能被权力和特权所侵袭，更不能被金钱所父卖。公平的行政意味着政府所提供的社会福利和机会尽可能地在社会成员之问公平地分配；意味着政府在施政的过程中平等、公正地对待当事人，排除各种造成不平等或偏见的因素的可能。这一观点充分体现了当代美国著名哲学家罗尔斯的“作为公平的正义”的思想，它所强调的是公共行政对公民平等权利的维护与保障。
       2．将正义、公正作为政府行政的伦理目标和价值导向
       另有一类学者从公共行政组织及其运行过程的伦理要求出发论证了公共行政正义的涵义。如中国人民大学的张康之教授较早地提出了公共行政公正的问题，认为政府是社会公止的供给者，公正的要求根源于人们的平等意以和自由观念，公共行政要把人的全面发展作为政府为社会提供公正的目的。只有关注人的全面发展，才能实现真正的社会进步；只有以人的全面发展为出发点，才能真正实现社会公正。在人的全面发展的过程中，现存的不公正应当呈现逐渐缩小而不是逐渐扩大的态势。能否促进人的全面发展，是衡量公共行政是否公正的尺度。总之，这是一个动态的、发展的公正，是公共行政惟一正确的价值导向。“人类的公正理想必须在社会发展中才能得以实现，而政府及其公共行政在自觉实现公正的努力中，必须在社会发展的目标体系中突出人的全面发展的核心位置，才能做到公正行政，才能担负起促使社会公正实现的使命”。张康之教授将公共行政正义置于人的全面发展这样一个价值层面加以考量，凸显了公共行政的终极价值目标。笔者认为，这是公共行政必须具有的视
       域，但如果将公正作为公共行政“惟一正确的价值导向”却是值得商榷的。
       上林大学博士生麻宝斌、博士生导师周光辉认为，从政府职能方面来说，由政府来提供社会公正既是一种应然性的要求，也是一种现实中的必然选择。在政府的全部职能中，提供和维护社会公正是其最基本的职能。在公共行政的各个环节上，都应该提供公正、坚持公正和追求公正，始终以实现社会公正为目标，政府有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公正的政策与影响社会公正目标实现的行政管理体制。公正行政要取得成效，就不能停留在抽象的、原则的层面上乎吁和倡导，而必须落实到在现实的制度和行为中寻求具有可操作性的方法。这一观点强调了正义是公共行政的价值诉求，我们应将这一价值诉求贯穿于公共行政的现实制度与实际运行之中。该文的两位作者更为关注的是正义在政府职能履行过程中的体现。
       华中师范大学政法学院的店克军副教授则认为，政府的根本职责在于促进公共利益和各种私人利益的发展，而要保证各种利益的充分实现，政府必须做出恰当的制度安排。这种恰当的制度安排就是行政上的公正。因此，唐克军先生认为公正是公共行政的基本理念，公共行政应该追求公正，保证各种利益的充分发展。唐克军的这一观点也是从公共行政制度运行的层面来论证公共行政的公正。这一观点认为，只有坚持公正的公共行政理念，才能保证和促进各种利益的充分发展与实现。
       浙江大学郭夏娟教授在其2004年出版的专著《公共行政伦理学》中对公共行政公正作了专门论述。郭夏娟教授从康德的善良意志的义务论的伦理思想出发进行推论，得出公正是行政行为的伦理目标这一结论。郭教授认为，康德由善良意志来选择行为，考虑的不是行为的H的与结果，而是行为者的动机。依据康德的观点，只有出于责任的动机和行为才是客观的、必然的，才能够体现善良意志的本质，才具有道德价值。这种“绝对命令”式的道德义务有助于政府和个体行政人员理解行政责任，单一的道德准则能够有效地约束行政人员的职业承诺，确保行政人员的行政行为，同时也有利于政府关注制度的价值和程序的公正，把公正作为政体与政府的核心价值。但由于“单规义务论”具有片面强调动机而忽视结果的形式主义特征，以至于造成该理论过于刻板，这种状况容易扼杀个人道德的自主性。为了克服这一理论的缺陷，作者以罗尔斯的正义沦为依据，在保留康德的“人是具有选择道德的理性能力”的观点的基础上，通过罗尔斯的实现行政过程公正的四个基本步骤(即确立正义的政治结构、选择最好的正义程序、正义的立法与决策、行政过程中对正义原则的执行)来说明正义原则在行政过程中的运用。郭夏娟教授将西方义务论伦理理论中康德的“绝对命令”式的道德义务与罗尔斯的正义理论作为思想资源，推导出公正是行政行为的伦理目标这一结论，不仅使公共行政正义的研究视域超越了公共行政现实层面与操作层面，也使其研究的视角具有了历史的纵深感。
       南京大学东方道德研究中心的吴翠丽认为：“公共行政(政府)组织作为公共生活中主导性实体组织形式。其存在与活动的目的是使人们的共同利益能够得以充分实现和有效维护，任何时候都要担负起维护、提供社会正义的重要使命，公平与正义随之成为政府组织、制度的价值支撑和伦理维度。”该文章的作者认为，公共行政的伦理道德应包括以下两个维度，即行政组织道德和行政人员道德。公平与正义是政府组织及其制度的价值支撑和伦理维度，而将行政人员的道德排除在正义的范围之外。我同意公共行政的伦理道德有行政组织道德和行政人员道德之分，但将行政人员的道德排除在正义之外不能苟同。实际上，公共行政人员的德行要求不仅是公共行政正义实现的保障，也是公共行政正义的具体体现。
       四川行政学院的韩升的《社会公正：现代公共行政的伦理目标》一文，通过对公共行政权力产生的根源、公共行政权力行使的合法性、公共行政权力追求的日标的分析，论证r社会公正是现代公共行政的伦理目标和价值取向，他认为：“公共行政的过程就是公共权力的产生、运行和发挥作用的过程，公共权力要提供一种实现社会公正的规则和秩序，公共行政自然要以实现社会公正作为其伦理目标。”韩升博士以公共行政实现的手段——公共权力为出发点，认为公共行政权力产生的根源、公共行政权力行使的合法性、公共权力追求的目标等都使得公正必须与公共行政结合在一起而成为公共行政的目标和价值取向。
       3．将正义、公正作为公共行政主体的道德原则和重要德行
       以下学者则以公共行政主体作为研究对象，认为正义、公正是公共行政主体必须遵守的道德原则、是公共行政人员的重要德行。如华北电力学院的李文良教授是我国最早引入并介绍西方行政伦理正义理论的学者，2000年，他在《西方行政伦理的正义论》一文中论述了正义是行政官员的重要德行之一，公共行政正义就是要求行政官员必须以正当的方式为公共利益行使行政权力；公共行政正义包括目的正义和手段正义。目的正义是指行政官员为了公共利益而行使行政权力；手段正义则是根据效率的原则来为公共利益行使行政权力。如果一项最不经济和效率低下的行政决策即使能增进公共利益，我们也不认为这是一项“好的”或“善的”决策，即正义的决策。因此，行政官员采取什么方式(即行政效率的高低)行使行政权力对于正义的德行具有重要意义。
       张康之教授在2003年出版的力作《寻找公共行政的伦理视角》中，对公共行政公正进行了定位：“对于现代公共行政来说，公正无非是标明政府的社会正义供给的尺度，是作为一个标准而存在的。是衡量公共行政健全状况的标准。”只有当公共行政的制度安排体现了公正的道德价值和行政人员的行政行为贯穿了公正的道德精神，才能在公共领域之中，以及在整个社会中使平等和自由成为现实。显然，张康之教授在此对于公共行政公正的界定比上文中提到的张康之教授的公正观更加全面而深刻。在这里，公正不仅是公共行政制度安排的道德价值的体现而且也是行政人员行政行为道德精神的体现，也是整个社会实现自由平等的价值基础。在张康之教授看来，制度的道德化是基本的和初步的，它只可能是一种低限度的一般性的道德原则或规范；而行政人员作为公共领域中的主体，作为公共权力的执掌者和行使者，公正不仅是公共行政运行的客观需要，而且对整个社会的健全有着重要的影响，行政人员的公正定位还是其实现自我和完善自我的根本途径。
       湖北大学的胡军、孙友祥认为，公正原则乃是国家的治理者在治理国家时应该遵循的最重要的道德原则，这对于实现社会发展目标、保证社会秩序的正常运转具有极为重要的意义。现代政府及其工作人员应在观念上、制度上和行为上为行政公正的实现努力工作，力争以平等、自由、诚信的价值理念为公民提供优质、高效的服务。只有以公正为基础，政府才能适应当代社会与个人发展的需要。才能更好地促进政府行政职
       能的履行与发展。因此，我们必须从行政活动与社会公正的有机结合上理解行政公正。将政府行政行为的平等、自由与诚信作为政府机关及其工作人员在行政工作中必须遵循的重要的道德原则，贯穿于行政工作的全过程。胡军、孙友祥是从行政人员对行政职能的履行以及社会与个人发展需要的层面上来分析公正问题的，公正是政府机关及其工作人员在行政工作中必须遵循的重要的道德原则之一。
       二、审视与思考
       我国公共行政正义的研究现状表明：
       1．国内学者对行政正义的研究是多角度、多层面的。一部分学者认为，公共行政正义是行政伦理的基础价值观、价值取向和基本原则，这是从行政伦理整体构建的角度对公共行政正义所作的分析；另一部分学者认为，公共行政正义体现了政府行政的价值导向和伦理目标，这是从政府行政的职能与使命出发，对政府组织、制度以及具体的行政实践活动提出的要求；还有一部分学者将正义、公正作为公共行政主体必须遵守的道德原则或公共行政主体的重要德行，行政主体是行政行为的发生者和行政关系的承担者，政府行政目标的实现和行政职能的履行最终需要通过行政主体的努力来完成。
       2．如同行政伦理在当代中国的系统构建还不成熟一样，国内对行政正义的研究也处于探索阶段，缺乏对公正、正义在整个行政过程中的系统分析，使得研究的成果难以形成一种具有普遍性和规律性的共识。这种共识性的认识并不排除正义在公共行政不同层面的不同体现，而是正义在公共行政中的价值定位有个较为统一的认识，这是由公共行政本身的特性和本质规定性所决定的。而这也正是行政伦理研究任务的艰巨性之所在。
       3．目前，我国对于西方政府的公共行政正义的研究还远远不够，尤其在全球化的公共行政改革的运动或浪潮中，政府职能的削弱与政府职能的民主化都对我国政府的公共行政正义提出了更高的要求，对于政府的公共行政正义的研究任重而道远。
       另外还有三点是在公共行政正义的研究中必须注意的：
       其一，对公正与正义概念的考究。两者的分别在一定程度上使得研究难以达成共识，对于公正与正义在政府公共行政的不同层面的不同体现和表达的认识，应该是对行政公正与正义研究的前提。从上文对公共行政的研究综述中可以发现，学者们大多是在没有区分意义的情况下使用正义与公正。这不仅是由于现代汉语中的正义与公正都与英语中的“justice”相对应．而且国内学界的一些学者也都持两者词义相同的观点。如王海明认为“公正、正义、公平、公道是同一概念”。也有的学者认识到两者有区别，但为了统一认识也就在同一意义上来使用这两个概念。笔者认为，必须区分正义与公正这两个概念使用的不同语境，在英语语言环境中的“justice”可以表达不同的概念，也就是可以在不同的语言环境中表达具有不同内涵的概念，即一词多义；在现代汉语中的正义与公正这两个概念的词义既有重合又有区别。英语中正义(justice)的概念源于古罗马正义女神的名字禹斯提提亚(justitia)，具有正直、无私、公道等语意，因此justice既可表达为正义也可以表达为公正。在汉语中，《辞海》将“正”解释为：“正中；平正；不偏斜”，将“义”解释为：“事之益；正义。指思想行为符合一定的标准。”《中庸》：“义者，宜也”，也就是说，“所谓义，就是人们相处应当适宜便当”。韩愈《原道》：“行而宜之之谓义”。义即善，是最高的道德价值。正义就是“公正的道理。”在《现代汉语词典》中，正义解释为：“公正的、有利于人民的道理”。“公”指“公平；公正”，与“私”相对。公正，就是“公平正直，没有偏私”公正是社会道德范畴和道德品质之一，也指一种平等的社会状况。正义既具有公正的含义，又指一种理想的社会价值和符合一定政治标准、道德标准的行为。不难看出，正义与公正的内涵有着密切联系，正义包含公正的内容，但公正却缺少一种对善、义的捍卫，正义却包含了更多的有利于人民、有利于社会发展的内容。
       在汉语的实际使用中“正义”与“公正”所表达的不同的涵义是显而易见的。如在一般意义上，正义通常与“邪恶”相对应，公正与“偏私”相对应。人们在日常生活中可以说某人办事公正，而不会说某人办事正义。在学理意义上，正义常常表现为人们对整体社会或社会中某一领域的整体价值的把握，是社会或社会某一领域的最高的善，标志着社会或社会某一领域的发展方向。而公正则是一个更具操作性的概念，是在正义实现过程中具体价值的体现，公正只是正义的一种表现形式。例如，罗尔斯的《正义论》阐述的是一种作为公平的社会正义原则，因此翻译者决不可以将这一著作译为《公正论》，在罗尔斯那里，正义的主要问题是社会的基本结构，或更确切地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定于社会合作产生的利益之划分的方式。相应地，罗尔斯这种方法分配的“正义”，作为一个社会的最高的“善”是通过“公平”表现出来的。因此不难理解，正义和公正在逻辑关系上是一种真包含关系，正义包含公正，公正从属于正义。也就是说，正义的必定公正，而公正的却未必正义。严格说来，正义和公正不能同时在同一层次上使用，如同在“人人都应该遵守法律和婚姻法”这个句子中不能将法律和婚姻法并列使用一样，我们也不能将正义和公正并列使用，两者应该在不同层次的语言环境中来使用，否则便会生出歧义或犯逻辑错误。
       其二，对行政与公共行政的区分。对这两者不加以分别也会在一定程度上影响对公共行政公正与正义的界定，因为公共行政的本质特征就在于政府行政的“公共性”，而“公共性”正是政府公共行政正义的决定性因素。行政学界较为统一的认识是，将19世纪末、20世纪初作为公共行政诞生的历史时期，公共行政区别于传统的将行政作为政治统治工具的历史分期，它标志着在政治与行政二分原则的基础上，行政作为一门独立的科学而存在。从公共行政产生起，其“公共性”便成为其最根本的特征，虽然各国公共行政的“公共性”这一特征的表现程度不一样，但“公共性”毕竟体现了现代政府行政理论体系的构建和实际运行的价值目标，决定了政府公共行政的正义性。而人类社会早期的行政管理是和国家同步产生的，随着利益和阶级的分化，为了维护统治阶级的利益的需要，人类便开始了对社会管理的统治行政时期。这一时期的行政管理带有鲜明的政治色彩和强制性，它是为统治阶级的利益服务的，对统治秩序的维护是这一时期社会治理的核心价值。从原始社会后期开始到近代社会出现以前的整个历史阶段，权力一直是由特定的与整个社会相对立的阶级或阶层所掌握。这些阶级或阶层在历史承袭中成为永久性的权力执掌者，他们可以自由支配权力而不接受社会对权力的制约与监督，权力只不过是巩固和保障权力主体的经济利益和政治地位不受侵犯的工具。近代以来(工业革命以后)的行政管理与传统的
       统治管理有了很大的不同，虽然在许多领域还带有传统的统治性特征，但在越来越多的领域中已趋向于民主与参与等方式，使社会管理拥有了更多的“公共性”，淡化了服务于政治统治的终极目的。因此，我们这里所探讨的公共行政正义应该是基于政府行政“公共性”基础上的行政，而不包括传统意义上的统治行政。
       其三，公共行政伦理的价值与公共行政的价值，这两个概念既有联系又有区别。公共行政伦理是对公共行政的整体构建和运行加以规范与协调，保障公共行政价值目标实现的价值体系，是对公共行政F1身价值体系的客观反映，那么其价值基础、价值目标、价值原则必然要与它要规范、协调的公共行政本身所固有的价值基础、价值目标、价值原则相一致。正因如此，正义既体现出公共行政伦理的价值，同时又体现出公共行政本身所具有的基本价值。两者既相互区别又相互联系，后者是前者的逻辑起点，前者是对后者价值特征的总结。正如张康之教授所说：“发现了公共行政体系的价值结构，也就意味着找到了行政伦理学的生长点。”
       本文着重探讨的正义是作为政府公共行政组织和行政人员的行政活动具有的价值，是对政府公共行政存在和运作的合理性、合法性意义价值的思考。笔者认为，正义是公共行政的基础价值，其内涵体现为以下三个方面：(1)公共行政正义内含了公共行政对民主政治的要求、体现了对民主价值的回应，以自由、平等的价值追求为目的。当代公共行政是建立在民主体制基础上的，公共行政的权力来自人民，公共行政的一切活动都是为了人、服务人，以人的自由、平等的实现作为其终极目标。(2)公共行政正义体现了公共行政对公共利益的追求。公共利益既是一个抽象概念，体现一种价值理念，同时也是一个实体概念，是指政府通过行政为公众提供公共物品和公共服务，具有很强的功利性。政府作为公众代理机构，只是公众实现利益与满足需求的工具，因此政府在管理社会公共事务、调整社会关系的过程中有责任确保公共利益居于支配地位，其所有的行政决策和活动必须能够有效地凝聚、表达和实现公共利益。(3)公共行政正义也足对公共行政主体的行政道德的要求。正如亚里士多德把正义誉为政治生活首要的德行那样，正义也是行政主体的重要德行之一。“只有那些拥有正义美德的人才有可能知道如何去运用法律。”我国儒家伦理思想家也对“为官”之道多有论述，如孔子的“为政即为正”、“不能正其身，如正人何?”等论述，均表明治理国家者就应该本着正直、正义之心，否则就难以为政。只有当公共行政人员的行政行为贯穿了正义的道德精神，公共行政的正义价值才可能真正得以实现。总之，公共行政正义不仅表明了行政本身的价值诉求，也体现了对行政主体的伦理要求，它既体现了公共行政的工具性价值也体现了其目的性价值，是公共行政多元价值的有机统一。
       政府公共行政所承担的是整个社会的政治、经济和文化以及社会生活的价值取向和精神追求，政府公共行政正义关涉社会生活中的任何组织与个人，其影响之深、范围之广是任何组织都难以比拟的。因此，对公共行政正义价值的探讨与研究显得尤为重要。其意义不仅在于特里·L。库伯所言：学者对研究领域内最基本和最紧迫问题的共同关注，是任何学术研究领域得以不断发展的重要推动力。而且其更为本源的意义在于对于公共行政存在与运作的合理性与合法性的价值审视与追问。尤其在我国构建社会主义和谐社会的历史进程中，支配各类社会资源并代表社会正义的公共行政，将会有效地主导社会的发展和稳定。
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