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       摘 要：作为一种有效的协制公共权力的政府模式，现代民主政治视域下的责任政府是以多维价值关怀为逻辑起点，以运行体系为实现保障，以体制生态为必要支持的内在统一体。从价值基础而言，责任政府意味着现代政府对于道德责任、法律责任、政治责任和行政责任等政府责任内涵的全面承担，进而实现这种多维责任价值的行政人格化。从制度规范角度来说，从可问责政府到责任政府的构建意味着政府从承担消极责任向积极责任的定向转变与责任意识的深度内化；责任实现机制在程序上的科学设计和在体系上的有效运行；一整套良性的积极的体制系统的支持，并与我国现实行政改革相兼容。
       关键词：责任政府；价值基础；制度规范；运行；体制
       中图分类号：D62
       文献标识码：A
       文章编号：1000—5242(2007)03—0081—06
       责任政府(Responsible government)，既是一种现代民主政治发展的必然要求和价值诉求，又是一种有效的协制公共权力的制度安排。目前，兴起于我国政府改革领域的行政问责制只是责任政府最为基本的实践形式，这意味着可问责政府在我国的初步出现。然而，从行政问责到责任政府的形象塑造和构建，其间真正促成责任观念现实效应产生的则是一系列内在的控制机制、制度保障与体制支持。
       一、多维价值视域下的政府责任
       尽管公共行政学界对政府责任的关注由来已久，但对其内涵的界定至今没有形成统一的认识。笔者认为，从最普遍意义上来看，政府责任是指政府能够体察和针对社会民众的理性要求，采取积极的措施，做出公正、有效的全面回应。现代政府的责任其内涵应该体现伦理(道德)学、法理学、政治学和行政学等多重视域的价值诉求，并在系统层次上相应地体现为道德责任、法律责任、政治责任和行政责任。
       (一)政府责任的伦理学认知
       责任一词最初源于伦理学，指人们应当对自己的行为负责，责任的实现主要依靠人的内心信念、信仰和社会舆论，惩罚方式则主要依据公共舆论，而不赞成用嘲笑和摒弃的方法排斥评价对象于某一特定的社会团体之外。伦理道德的价值诉求在政府责任中体现为其所承担的道德责任，并相应地表现为行政主体对责任的自觉认识和行为的自愿选择，其前提是政府及其公职人员既不违法也不违宪，而且其行为与社会普遍认可的道德标准不悖。政府的道德责任集中地表现为行政人员的道德责任，并分为两个向度：一般道德责任和特殊道德责任。也就足说行政人员作为一个特殊的职业群体，既需要拥有作为社会成员的一般道德价值取向，义必须具有作为行政人员的特殊道德价值取向。在政府体系中，道德责任的实现同样是一件十分复杂的事情，因为其本身只是一个内在的约束机制和软性力量，而不具有外在的强制力。
       (二)政府责任的法理学认知
       正义与责任是法的核心精神。法理学意义上的责任是由道德伦理意义上的责任上升为一种强制性规则的结果，它从消极的、否定的视角对责任赋予了一种新的内涵，强调任何不负责任的行为都应该而且必须受到强制性的惩罚。法理学意义上的政府责任，就是指政府要依法行政，政府的行为要合乎宪法和法律的规定，而不能借口维护公共利益随意侵害公民的合法权益，如果由于政府行为的不当而使公民的合法权益受到侵害的，政府要依法予以赔偿。正如党的十六大报告指出的：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”在现代民主政治条件下，依法治国、依法行政更加强调的是公共权力的守法，因为法制社会与非法制社会的区别就在于：在非法制社会中，民众必须守法，但政府可以不守法；而在法制社会中，不仅人民必须守法，政府须更加守法。
       (三)政府责任的政治学认知
       一方面，政治学意义上的责任与法理学意义上的责任一样，具有强制力和不可违背的特性；另一方面，责任作为政治学的基本概念和政府运行的基本原则之一，又被赋予了更深层次的意识形态的价值内涵，其承担方式是政治上受信任的程度降低。可以说，政治学上的责任是对法理学上的责任的内涵与外延的发展，但又必然地以一定意识形态化了的伦理责任标准为动机和源头。民主政治与专制统治的一个本质区别就足政府要承担政治责任，即政府及其工作人员的所作所为(包括决策)必须合乎公共利益。如果政府决策失误或其行为有损于国家和人民的利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。现代政府所承担的政治责任常常体现为对其产生机关(议会、人大等)负责并对公众的要求作出合理的解释与回应。
       (四)政府责任的行政学认知
       自从行政学作为一门独直的学科从政治学中分离出来之后，效率就成为行政学的一个无法放弃的价值目标。这为政府责任注入了新的内涵，即政府对公共权力的运用必须是科学的和有效率的才能保证公共利益的实现。具体而言，公共行政意义上的政府责任，一方面体现为管理行为的有效性、服务对象的满意度，制度体制的合理性，决策、组织结构的科学性，以及政策执行的有效性；另一方面，亦即人们通常所说的狭义的行政责任，体现了政府系统内部上下级行政机关、领导及公务员之间应当遵守法定的权限，同时小越权行事。在层级控制体系中，对上有服从和监督的责任与义务，对下有管理和监督的权力与责任。
       尽管世界各国政府呈现出不同的政治体制、运行方式和职能范围，但却体现出一些趋同性的原则与精神，政府责任就是其中之一。同司法权所谓的“不告不理”的被动性原则不同，行政权力的行使具有主动性和广泛性，即必须连续不断地、主动地行使其职权而无需他人的请求。也就是说，政府必须承担起广泛体察社会需求且主动回应的责任。这也是责任政府作为一种政府属性和特征存在的逻辑基础。
       二、制度话语下的责任政府
       公共责任是现代政府必然具有的一种本质属性，然而这种属性是否能够作为“目标”加以实现却不是必然的，或者至少需要一个漫长的践行过程。应该寻求一系列合理的、有效的运行机制、制度体系乃至构建一种完善的政府模式，以确保“责任意识”与“责任精神”在政府行为过程中得以真正的贯彻和全面的体现。
       对于政府责任的实现，行政问责制度是一种初级形态的运行机制，责任政府则是由行政问责制度等一系列责任制度体系构成的一种完整的政府运作模式。具体而言，行政问责制度旨在通过对不履行法定行政义务或未承担相应法定行政责任的行政机关及其公务人员进行质询和追究，实现从“对上负责”到“对下负责”政府基本理念的转变和公共权力的合理、合法运行；责任政府则是行政问责机制不断成熟和深化的必然结果，它不仅包括保证政府责任实现的责任控制机制，还意味着责任意识作为一种价值理念内化于构成政府组织的主体，即责任意识
       的行政人格化。
       在具体的内涵解释与运行体制上，责任政府常常被等同于“内阁制”政府，如绝大多数法学词典或者将“责任政府”直接并入“内阁制”词条解释，或者在实现形式上将其等同于“内阁制”。实际上，由于现代民主国家政治体制的不同，决定了政府责任的内涵有所不同，因此必然需要采用不同的责任机制，这就形成了具有不同特征和不同形式的责任政府。如在采取总统制的美国表现为有限政府，在采取内阁制的英国则称为责任政府。此外，政府责任的表达方式也不尽相同，美国通过“三权分立”的机制来表达；英国通过“议会至上”的方式来体现；中国则是在“议行合一”的原则的指导下通过政府向权力机关负责的方式来表达。因此，根据国家治理结构的设计，宪法和法律是我国的责任政府及其行政人员施政的准绳；公民的权利与义务切实地受政府的保障，公民的理性需求会得到有效的回应；政府的失范与违法行为必须承担相应的责任；受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或是赔偿。
       简言之，责任政府就是对公民负责任的政府。在广义上，责任政府指的是政府对公民依法提出的各种理性要求，都有责任去满足或做出回应；在狭义上，责任政府指的是政府对法律法规规定的职能负有执行的责任，如果政府违反法律法规所规定的职能，那么政府应当承担相应的法律责任。事实上，责任政府作为现代民主社会的基本诉求，蕴涵着一种广泛的、普遍的民主价值，即政府的产生源于人比公意的达成和授权，它的功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这就内在地地决定了其责任取向必然是现代政对公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，以及支配政府行为的内在价值准则。
       在传统的责任政府中，政府承担的是一种消极责任，履行的是一种消极的不作为义务，即不得以积极的行动来侵犯公民个人权利，同时应遵守法律(人民共同的意志的体现)。这种责任观念集中在一个焦点上——控制公共权力，以防止它对法律法规的凌驾、违背甚至损毁，进而侵犯公民的个人权利，这是传统责任政府理论基础的重要特征。现代政府不同于传统政府的一个特点即是，除了过去的由于滥用职权和怠权所产生的责任以外，还负有满足社会公众的理性需求的责任和由执行管理而带来的效率责任等。因此，传统的责任政府所赖以存在的理论基础在不同程度上被予以修正和发展，随之而来的是责任政府由单纯的承担消极责任发展到既要承担消极责任又要承担积极责任。
       政府承担起作为其本身角色定位的积极责任，就意味着我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范，还需要为其构建起伦理观念和道德体系，用理性的力量塑造行政人员的人格和职业意识，培养行政人员的责任信念和行政人格。毕竟行政体系的监督机制只是对行政人员的他律，行政人员的道德意识会随着他律作用的强弱而发生变化，特别是在监督机制的空白点上，道德意识往往会被行政人员的个人私欲所征服。所以，仅仅拥有道德意识只表明行政人员具有了辨别是非善恶的能力，能够在外在的监督机制支持下保证行政行为合乎道德的标准，而一旦失去了监督机制的支持，他们就会在权衡“得失”中表现出道德意识的犹疑。在这种情况下，我们并不能说行政人员已经丧失了道德意识，只不过他们把道德意识封闭了起来，或是放在了个人私欲的从属地位上。
       因此对于行政人员来说，深深地蕴藏于行政行为背后的行政人格才是其稳定、持续发挥作用的道德力量。但是，行政人格并非是每一个行政人员先天具有的，更多的是要靠有效的责任控制机制加以实现和形成的。责任意识的行政人格化，不仅体现了行政问责与责任政府在时间上的层级次序，同时也体现了从作为一种制度安排的行政问责到作为一种政府模式与属性的责任政府，在公共行政理念卜的进一步深化。从这个角度而言，日前兴起于我国政府改革领域的行政问责制，只是责任政府最为基本的实践形式。行政问责机制与责任政府这两种事物或概念并不存在本质上的Ⅸ别，在逻辑上我们可以将其视为同一事物的两个小同的发展阶段和深化阶段。当行政问责作为一种机制和理念在一个政府内得到有效的贯彻和深入，并获得了良好的行政生念运行环境与体制环境时，我们可以说这个政府就足负责任的政府，它已具备了责任政府的实质特征。因此，与内含了行政问责机制的可问责政府相比，现文中的责任政府更强调责任控制机制在动念运行中所涉及的一系列具体的操作程序、系统的体制环境以及责任观念在整个行政系统进而在整个社会的深入与内化。
       三、责任政府的运行体系
       实现从行政问责机制向责任政府的转变，除了需要强化行政人员的责任意以、构建完善的责任机制以及运行有效的法律法规之外，还必须在政府运行的全过程和主要环节了中建立全面的责任制度保障和控制机制。
       (一)严格的决策责任机制
       在政府运行的各个阶段，都存在着失范与失效的可能。由于大多数公共政策都具有效应的滞后性，因此决策失误的后果往往是最严重的，同时又是最难追究责任的。公共政策是现代政府运行的核心使命，其责任链条在时空上的断裂必然导致责任控制机制的失效。因此，构建责任政府首先应在决策阶段把好关，通过严格的决策责任追究机制，避免或减少决策失误。这就需要政府科学化与民主化地决策，以体现大多数人民的广泛利益，同时还要建立相应的决策监督机制与责任追究机制。目前，较为可行的措施是，在依据宪法与法律来明确政府机关及其组成人员的权责范围的同时，凡进行重大决策必须产生相应的责任规程。这种规程不仅要落实到参与人员的个人身上，并且，还要建立相应的档案数据库，实现责任链条的技术化索引与跟踪。一同．发现公共政策的无效或失误，即可根据有效的责任链条追究相关决策者的决策责任，即使当时的决策者已经离任或升迁，也可给予相应的追加惩处。
       (二)科学的责任评估机制
       即使理论上的责任划分已经十分明确，但这种静态的标准体系也不能因此在实际运行中自动地牛成一个评价体系。因此，在责任政府的建构中，除了科学民主的决策、依法依章的行政之外，还应对决策的科学合理性、执行的公正有效性进行专门化的评估，建立客观、公正的政策评估责任制。一是确定广泛的责任评估主体系统。这主要包括：(1)政策制定者与执行者，他们较为全面地掌握了，政策过程的全貌；(2)专业评估人员，很多管理工作涉及了专业内容，只有专业人员才具备专门知识并进行评估；(3)相关的政策受众，包括政策受益者与受损者，他们的评估能够最大程度地反映民众的客观要求与意愿。二是设立科学完善的责任评估标准。在内容上包括对政府责任的事实评估标准与价值评估标准；在性质上要协调定性标准与定量标准的关系，凡能量化的指标尽量做到量化，难以量化的也要提出明确的质的要求，增强考核的可操作性和可比较性；
       在评估运行中要尽可能地涵盖政府责任的全部内容，包括行政责任、政治责任、法律责任甚至道德责任；在程序上要明确责任主体的职责内容与行政级别，然后判断行政的失范行为或事故的性质和程度，基于两者的交叉点来确定其承担的责任与问责手段。
       (三)有效的责任执行机制
       责任评估不是目的，要真正实现政府责任，则必须在责任明晰的挂础上，依赖一套有效的责任执行机制来完成。按照功能的不同，责任执行机制分为责任追究机制和执行监督机制。责任追究机制是指根据评估机制对责任的确定，对责任承担哲追究责任的执行机制，其形式主要是问责主体启动问责程序，并做出相应的惩罚。具体而言，责任追究机制主要包括：(1)行政追究，即行政系统内部启动的行政处分，旨在追究政府及其行政人员的行政责任；(2)民主追究，即人大对于行政机关及民选官员提出的质询和罢免，旨在追究政治责任；(3)舆论追究，即公民、法人和其他组织的举报、媒体曝光等，这种责任追究机制也能促成问责程序的启动，并通过公开道歉甚至引咎辞职等方法促进政府道德责任的实现；(4)法律追究，即对于违反法律法规的行政机关及其行政人员依据相应的法律法规予以法律责任的追究。
       责任控制机制作为一种公共权力的监督手段，其本身也应处于监督之中。因此，在责任执行机制中也要强调监督机制的构建，一方面，对责任控制机制的情况予以监督，保证责任追究的程序化和彻底性，避免在责任追究过程中出现的对初期责任划分与评估的扭曲甚至背离，从而避免损害公共利益和损害责任机制民主精神的做法；另一方面，要建立责仟政府，运行责任控制机制的目的是尽快纠正政府失范和欠效的行为，最大程度地减少损失。因此，责任监督机制还应包括对行政失范行为和失效行为进行的修补与改正。这其中必然包含了对行政问责救济的监督，即有关的行政补偿、行政赔偿等是否按照有关的处理指令和规定给以落实和贯彻了。而只有包含了监督机制和修正机制的责任机制才是完整的和有效的。
       (四)责任追究的救济机制
       强调对行政问责的救济，主要是鉴于当前我国尚未形成一整套成熟、健全的责任制度，在问责过程中难免出现偏差和失误。因此，对问责失范的行政救济就显得尤为必要，这也是坚持我国依法行政原则的必然要求。当前，行政问责救济机制的建设主要集中在对受到行政处分的行政人员的行政救济方面。我国公务员在寻求行政救济时主要依靠行政机关的内部救济，但作为行政救济主要手段的行政复议、行政诉讼等，在解决行政机关内部权益纠纷中则无能为力。尽管内部行政救济在促进行政机关依法行政、维护公务员合法权益等方面发挥了有益的作用，但其实效性还是难以与行政复议、行政诉讼相比的。为此，有必要进一步严格和规范内部行政救济的申诉程序，以增强内部行政救济的及时性和有效性；同时，扩大行政复议的范围，逐渐允许公务员对某些涉及其自身权益的内部行政行为，申请行政复议、寻求救济。
       值得注意的是，对于受到小公平行政处分的民选官员的行政救济，日前在我国行政问责中乃至整个行政救济制度中尚处于薄弱甚至真空的状态。一旦民选的行政官员受到不公正的行政处分，尤其是对其非法罢免等得不到落实，一方面仅凭内部救济的制度往往不足以实现其权利的保护和恢复；另一方面真正的任免机关(同级人大)和司法部门又不具备资格与合法性而介入到对其权利的救济。这种在制度上的供给不足所导致的结果绝非仅限于责任主体的权利无法受到有效的救济和保护，更深层的危害在于直接阻碍了责任机制的公平与民主价值的实现，以及责任政府运行的有效性和合法性。
       四、责任政府的体制要求
       责任政府的构建不能只关注对行政人员的约束与制度的构建，而忽视了体制的漏洞，如果这样行事就有可能导致频繁间责、行政失范行为与重大事故的发生。责任政府并非只是由责任控制机构与负责任的官员组成，它还有赖于一整套良性的、积极的体制系统的支撑。缺乏这样的牛态环境，再完善的责任机制也不可能发挥持续有效的作用。构建具有积极推动效应的体制环境，至少应做到以下几点。
       (一)疏通新陈代谢机制
       建设高素质的公务员队伍，关键是选好人、用好人。政府部门一些机关的工作人员之所以缺乏责任心、工作水平低、服务质量低，就是因为现行的考核、用人制度不完善、不科学，标准不具体，追究的责任小落实，导致机关工作人员没有压力。改变这种状况就要实施科学的考评制度和选任制度。选拔干部，要进一步实现科学化、民主化和制度化。所谓科学化，就是将考核与考察的对象的素质和能力进行综合的、全方化的定性、定量的科学分析，要有完善的程序、科学的步骤，运用人才测评等科学的评估手段，根据不同层次、不同类型、不同岗位的干部的特点，研究出具体的评估指标，制定出切实可行的以实绩为核心，包括德、能、勤、绩、廉各个方面在内的评价标准。所谓民主化，主要是解决公开性和透明度的问题，通过广泛的民主参与，实现干部任免的公平与民主。所谓制度化，就是在干部的选拔任用中要实行依法推荐、提名和民主协商、公开选拔、竞争上岗的原则，同时建立交流和回避制度。
       (二)积极推进依法行政
       责任政府的建设要与政府的法制建设紧密联系起米，对政府责任进行明确的法律规定，这是实现责任政府的重要措施。只有法治理念深入人心，并成为政府官员和社会公民的共同理念，责任政府才能最终得以实现。对政府而言，其责任不仅意味着政府要对公民负责，而且还意味着更要对法律负责。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按照法定程序实施，严格依法行政；行政权力不得滥用，必须接受法律的制约；滥用行政权力造成的损害必须经过法定程序予以救济，并追究行政违法责任人的责任。依法行政与责任政府存在着本质上的趋同性，即责任政府的运行必然要求依法问责，这种依法问责在广义上完全可以纳入到依法行政的建设中；同时，依法行政又是构建责任政府的根本前提和现实保障，一个不能遵循法律精神的政府不可能成为一个负责任的政府，而实现了依法行政，也就实现r政府责任的最低价值限度。
       (三)加快政府职能转变
       责任政府与政府职能密切联系，只有切实履行其职能的政府才是负责任的政府。在政府职能方面，只有实现从无限权力政府向有限权力政府的转变，才能有利于从权力的源头最大限度地消除行政权力的惟我独尊，并使行政权力与责任挂钩，构建责任政府。此外，对于责任政府来说，它必须了解自己当前的职能并切实地加以履行，明确在一定时期、一定条件下政府应该管什么、不应该管什么，应该弱化哪些职能、强化哪些职能，进而最大限度地有效地满足公众的社会需求，实现社会正义与公平，促成政府责任的实现。可以说，政府职能的转变蕴涵了如何
       更为公正地、更为有效地运行公共权力的价值诉求，而这一点正是责任政府的核心理念。
       (四)健全民主政治制度
       建立适合我国国情的民主政治制度是实现责任政府的关键。只有将政府置于民主监督之下，才有可能促使政府更好地对公众负责。没有民主政府就会成为凌驾于社会之上的专制力量，公民就无权要求政府应该做什么和不应该做什么。就目前而言，加强人民代表大会制度的建设具有重要意义。人民代表大会是我国的代议机关，对于建立责任政府来说，它既有权力又有责任。如前所述，权力机关的问责对于行政问责制度以及责任政府的构建都具有根本的民主价值。因此，完善人民代表大会制度，加强人大对政府的监督，是实现责任政府的重要制度措施。
       (五)发展公民政治参与意识
       责任政府与公民参与具有内在的互动关系。一方面，积极、顺畅的公民参与能够加强政府与公民之间的意愿沟通，使政府更好地了解公众的需求和社会资源，这为政府真正积极地回应公众，实现其公共责任提供了必要的前提。另一方面，公民积极的政治参与能够产生对政府行为的关注和监督，这些对于政府责任意识的形成非常重要。如果公民对政府行为采取漠然的态度，不积极表达自己的意愿，不对政府的不当或违法行为进行谴责、批评和监督，那么政府对公民的意愿和社会的要求也会漠然视之。因此，建立责任政府不仅是政府官员的职责，也是民主政治环境下每个公民的愿望和义务。只有每个公民都积极地参与到公共管理的事务中去，关心责任政府的建设，监督政府职责的履行，才能最终实现真正意义上的责任政府。
       诚然，责任政府的构建不可能是一蹴而就的，尤其是目前我国正处在社会转型时期，制度变迁尤为频繁。从行政间责任政府的制度转变，这种制度变迁的实现在于变迁主体对变迁成本与效应的合理预期。如果经历若干次的制度变迁，最终产生了一种相对完善和有效的责任控制体系，进而形成了真正意义上的责任政府，其带来的制度效应则是无法估量的。这种无法估量的制度效应不仪表现为行政效率的提高、行政失范行为的减少、良好的政绩实现以及行政官员个人由此获得的升迁与褒奖，而且还会表现为政府内部责任系统的科学化和有效性。更重要的是，由于有效的责任机制而产生内化了的政府责任意识，以及政府威信和公众、社会支持的显著增加。
       [责任编辑　王华生]