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       摘要：检察权宪政地位主要指检察权在一个国家宪政制度或政治制度中的定位和地位。研究检察权问题，健全检察制度，首先必须对检察权的宪政地位做出实事求是的分析。本文从文本性规定和实践性内容两个方面对我国检察权宪政地位作了分析，认为中国检察权是一种独立的基本国家权力。它与行政权、审判权相并列。
       关键词：检察权；宪政制度；国家权力
       中图分类号：D921　文献标识码：A　文章编号：1001—8204(2008)02—0053—05
       检察权宪政地位主要指检察权在一个国家宪政制度或政治制度中的定位和地位。研究检察权问题，健全检察制度，首先必须对检察权的宪政地位做出实事求是的分析。确立检察权的宪政地位，不仅要全面考察我国法律法规关于检察权的文本性规定，而且要考察检察机关行使检察权的实践性内容；不仅要考察我国检察权的产生、发展和现状，而且也要考察国外检察权的产生、发展和现状。我们认为，中国检察权是一种独立的基本国家权力，它与行政权、审判权相并列。
       一、问题之提出
       由于各国检察模式不同，对检察权宪政地位在西方国家也有不同认识，主要有行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说。行政权说主要存在于英国美国等英美法系国家；司法权说主要存在于德国法国等大陆法系国家；双重属性说是大陆法系特别是日本等国后来产生的一种理论，它试图解决检察权定位于行政权或司法权而产生的理论困境；法律监督权说主要存在于俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯等。上述理论都有缺陷和矛盾，但是当它们与各自的特定的宪政体制和权力结构体系下的检察权相联系时，又具有一定的合理性。
       正是基于对各国检察制度的考察和检察理论的借鉴，我国理论界对检察权宪政地位的认识才有多种观点：(1)行政权说：即一些学者从检察权具有行政权的某些属性出发，主张检察权本质上应归于行政权；(2)司法权说，认为检察权具有与司法权相似的属性，从本质上说，检察权应归属于司法权；(3)双重属性说，即认为检察权兼具司法和行政的双重属性；(4)国家法律监督权说，认为我国检察权既不是行政权，也不是司法权或者二者兼具，而是国家法律监督权。
       1949年新中国成立以后，根据列宁的检察理论、人民民主专政理论、人民代表大会理论和分权制衡理论，我国逐步探索并建立了中国特色的社会主义的检察制度，至今已走过了近60年的发展历程。中国检察制度与国外相比，个性、差异远远大于共性，是最具特色的一种制度。中国检察制度命运多舛，在十年动乱中曾一度被取消。在依法治国、建设社会主义法治国家、实行宪政、进行政治体制和司法体制改革的宏观背景之下，中国检察制度又面临着前所未有的理性检视和命运挑战。再加上理论研究上的认识误区和固有的思维模式，导致人们产生了许多困惑、质疑、矛盾，从而使检察体制改革难以实现预期的目标和理想。正是鉴于此，近年学界对检察权的宪政地位开展了讨论。笔者认为，对中国检察权宪政地位的分析当然离不开对国外各种检察制度的考察和借鉴，但更重要的是结合中国的宪政体制和国家权力架构，对中国宪法法律的文本性规定和中国宪政实际中的检察权进行实事求是的分析，才有可能得出比较合理的结论。
       二、中国检察权宪政地位的法律文本性分析
       检察权的宪政地位首先应体现在其宪法地位上，即应该考察一国的宪法对检察机关的性质地位和职权内容的规定如何。
       我国宪法规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”许多研究检察制度的学者都是从这一法律规定出发开展自己的研究的，但是这一规定的来源是什么?是不是新中国的立法一开始就确认了检察机关法律监督机关的宪政地位?
       通过对1949年至今有关检察制度、检察职权的宪法、法律、法规的文本规定进行分析我们发现以下事实。
       (1)1951年制定的《各级人民检察署组织通则》、1954年制定的《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》，都没有明确规定我国检察机关是“国家法律监督机关”的性质，但却规定了检察机关实施一般法律监督的职权。之所以如此，就在于当时的立法主要借鉴了苏联经验，而对中国国情的考虑是放在第二位的。
       邓小平说过，新中国成立之初的“政治体制都是从苏联模式来的”。检察机关是“国家的法律监督机关”直接来源于列宁的检察权理论。十月革命后，列宁提出了社会主义国家“法律监督权”的概念，认为社会主义国家检察机关与资本主义国家不同，不应仅仅是一个公诉机关，更重要的是代表国家，对国家机关及其公职人员是否遵守法律实施全面监督的机关。“检察长有权利和义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方的影响，……检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律抵触。”列宁实际上把法律监督权作为一种独立的国家权力提了出来，并把这一权力赋予了检察机关。法律监督权的目的就是保证法律的统一和有效实施，为此，主张给予检察机关以高度的权威和行使职权的独立性，在检察系统坚决实行垂直领导，必须排除一切地方干扰和影响。根据列宁的理论，苏联逐步建立了由检察机关实施全面法律监督的制度。
       苏联检察制度设立的过程及实践证明其存在具有一定的合理性和正当性，列宁的检察理论也有其科学性、真理性。列宁在领导制定苏俄刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、土地法和劳动法的过程中，敏锐地认识到如果没有强有力的保障法律统一实施的机构，这些法律只不过是毫无意义的空气振动而已，针对当时法律实施不好和监督权分散行使状况，提出了建立不同于西方国家检察制度的设想和理论。新中国成立之后，不仅政治制度、意识形态与苏联相同，而且法治面临的任务和法治环境也极为相似，再加上检察理论的缺乏，所以理论上就把列宁的法律监督学说作为我国检察制度建立的主要根据，实践中基本照搬了苏联1936年宪法关于检察机关职权的规定。
       (2)1979年《人民检察院组织法》和1982年宪法在检察机关性质问题上，第一次明确规定，检察机关是国家法律监督机关，但却取消了检察机关实施一般法律监督的职权。之所以如此，在于中国社会经过30年的历史发展之后，中国的国情、政治法律实践尤其是检察制度运作的经验教训成为立法的主要考虑因素，苏联的经验、列宁的学说是放在第二位考虑的。
       新中国成立初期，依法建立的检察机关开展了检察工作，取得了一定的成绩，为实现过渡时期的总任务提供了重要的保障，也试图开展一般法律监督工作。但是，1957年反右扩大化，在“左”的思想指导下，批判和否定了一般监督和其他监督职能，认为宪法和组织法赋予检察机关的法律监督职能是将专政的矛头对准人民内部，对准国家机关和干部。批判宪法规定的检察机关实行垂直领导就是不受党的领导，向党闹独立
       性等。1966年“文化大革命”开始后，破坏、砸烂公检法机关的活动日益疯狂，检察机关受害最重：检察工作被迫停止，检察干部惨遭迫害，检察机构被撤销。从1967至1977年检察工作整整中断了10年。1975年宪法第二十五条规定“检察机关的职权由各级公安机关行使。检察和审理案件，都必须实行群众路线。对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判”。1978年宪法第43条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。”“最高人民检察院监督地方各级人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。”“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。”1978年宪法重新设置检察机关的根本宗旨是同各种违法犯罪行为作斗争，防止野心家、阴谋家篡夺党和国家权力，坚持人民民主专政，加强社会主义法制。1979年《人民检察院组织法》和1982年宪法对检察机关职权的具体规定则有了新的变化，取消了过去实施一般法律监督的规定。《人民检察院组织法》第5条规定了检察机关的职权：(1)对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。(2)对直接受理的刑事案件，进行侦查。(3)审查公安机关侦查的案件，决定是否逮捕、起诉、免于起诉。对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。(4)对刑事案件提起公诉，支持公诉。对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。(5)对刑事案件的判决和裁定的执行与监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。
       (3)无论是从《共同纲领》、《中央人民政府组织法》、1951年《各级人民检察署组织通则》、1954年《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》的规定，还是1978年《宪法》、1979年《人民检察院组织法》、1982年《宪法》的规定看，虽然检察机关建立和发展的历史十分曲折，1975年《宪法》一度取消检察机关，但是在我国的政权体制中，检察机关一直处于人民代表大会之下，是与行政机关、审判机关、军事机关平行并列的独立机构，“占有十分重要的宪法地位”。
       “文化大革命”中，在法治受到严重破坏，公检法被砸烂的大环境之下，检察机关被撤销。1970年3月成立宪法修改小组，康生提出不再设检察机关的意见，主张检察机关的职权由公安机关行使。1970年3月至1975年1月四届人大召开的五年时间里，关于检察权的规定基本维持了康生提出的意见。1975年《宪法》第二十五条“检察机关的职权由各级公安机关行使”的规定使撤销检察机关的事实合宪化、合法化。检察机关撤销了，检察权则是仍然存在的。从法律规定上看，我国检察权不独立存在只有三年时间，即1975年1月《宪法》修改后至1978年3月《宪法》的再修改。
       (4)检察权具有高度集中性、独立性、不平等性。在西方实行三权分立的国家，法律监督权力被肢解并分别赋予不同的机关和个人行使，即被分散于立法、司法、行政权之中，形成互相监督、互相制约的格局，具有分散性；法律监督权分别配置在立法、司法、行政三种权能之中，不存在一个独立的国家机关专门来进行法律监督，监督权没有作为独立的国家权力而存在；由以上两方面决定了这些国家法律监督权的交互性、平等性，即都是监督者，又是被监督者。我国检察权与苏联相近，就法律文本性规定而言，一方面，我国法律监督权相对集中，主要由权力机关和检察机关行使，具有高度集权的性质；法律建立了一个专门的法律监督机关，把检察权集中于一个机关，使其与行政权、审判权、军事权处于平行地位，具有独立的属性；由此形成它的又一特色即具有绝对性、单向性、超然性、不平等性。
       三、中国检察权宪政地位的实际性分析
       宪政是指以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以人权保障为目的的政治过程或政治形态。从逻辑上讲，宪法是宪政的前提，宪政以宪法为起点。没有宪法也就谈不上宪政，宪法也可以看做是宪政的规范表现，宪政也就是宪法实施的一种结果。宪法作为规定国家制度、社会制度、国家机关组织和权力的运作以及公民基本权利和义务等一系列涉及国家根本性、全局性问题的法律，它对检察权的规定具有十分重要的意义。但是，宪政实践却是以宪法规范以及蕴含于宪法规范之中的价值作为指导，从而将纸上的宪法转换为现实中活的宪法，发生实实在在的效力，进而达到和实现其制定目的和价值，检察权在宪政实践中的地位和作用显得更加重要。
       新中国成立以来，同我国宪政、民主、法治建设的曲折过程一样，检察权、检察制度也经过了一个曲折复杂的过程。一般认为我国检察制度的发展可以分为四个时期：1949至1953年是检察制度的初创时期；1954至1966年是检察工作的发展和波折时期；1967至1977年是检察工作的中断时期；1978至今是检察机关的重建和发展时期。
       我们认为，可以把新中国成立以来我国检察制度的发展分为两个时期：第一个时期从时间上看是从1949年中华人民共和国成立到1978年中国共产党十一届三中全会的召开，从内容上看主要是检察制度曲折发展的时期(包括建立、挫折、中断、恢复)。第二个时期从时间上看是从1978年中国共产党十一届三中全会的召开到现在，内容上看主要是检察制度迅速发展和繁荣时期。分析检察权的宪政地位，这样的划分更具有意义和说服力。
       在第一个时期，从宪法文本上看，检察权的宪政地位是清楚的，但是又有反复：即检察权是一种独立的国家权力，检察机关行使检察权；检察权包括一般监督；但是检察权一度被行政机关即公安机关行使，蜕变为一种不独立的国家权力。但在政治社会实践中检察权的宪政地位则不甚清晰，可以肯定的是检察机关的主要任务并不是履行法律监督职能，更不是履行一般法律监督的机关。
       新中国成立初期检察机关虽然被赋予一般法律监督的职能，但是与苏联面临的情况不同，我国“人民检察的任务，对于检察政府机关人员和国民是否遵守法律，固然是主要的，同时对于镇压各种反动分子以巩固人民民主专政，在目前更为重要”。在这一报告中指出，凡政府机关人员尤其是大干部违法，检察署是不是能检举他们?检察署与监察委员会的不同在于：监察委员会的任务是检查机关及其公务人员是否违法失职，不能检查公民的违法行为；只能检查行政违法行为，不能检查违反刑法的犯罪案件；只能处以行政处分，不能处以刑法制裁。检察署则检察国家机关及公务人员和普通公民违反刑法需处以刑事制裁的案件。这一界定就使一般监督的范围打了折扣。
       
       从1949年到1978年的近30年时间内，检察权存在的合理性、正当性依据不是权利保障和权力制约的需要，而是实现当时党和国家中心任务的需要。也就是说，检察权存在的理由和检察机关的任务主要是“惩办反革命的现行破坏活动”，是对敌人实行专政。对于宪法第八十一条和人民检察院组织法第三、四条关于一般监督的职权，则认为法律上并没有“一般监督”这个名词，法律上规定这一职能“主要是为了从法律上来保证国家政权的统一和完整，保证国家法律统一地正确地实施”。“因此，一般监督工作不要普遍做，可以保留作为武器，由党来掌握”。
       1957年之后，由于党指导思想上的失误，检察工作遭受了挫折。检察机关的各项职能受到批判和否定，各项业务工作被削弱，检察干部被伤害。挫折中的检察工作主要是围绕当时党和国家的一系列运动和中心工作而展开，法律监督职能基本上没有行使。“文化大革命”期间，法治荡然无存，检察工作几乎完全中断，更谈不上对法律实施进行监督。
       在第二个时期，从宪法文本上看，检察权的宪政地位同样是清楚的，但令人困惑的是：检察机关是国家的法律监督机关，却取消了其一般监督的职能，而一般监督又是法律监督不可缺少的内容。在政治社会实践和法学理论中，检察权的宪政地位则产生争议。可以肯定的是检察机关不是履行一般法律监督的机关，其主要任务是提起公诉、批准逮捕、出庭公诉和对审判、侦查、执行工作的监督。提起公诉、批准逮捕、出庭公诉和法律监督是不是手段和目的、形式和内容之关系，值得深思。彭真在1979年《关于七个法律草案的说明》中明确指出，“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一，我们的检察院组织法是运用列宁的这一指导思想，结合我们的情况制定的”。他还指出，对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违犯刑法，需要追究刑事责任的案件，至于一般违犯党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。
       因此有学者对检察权性质提出了质疑，进而质疑列宁的理论：“这种以个别领导人的一篇文章，而不是经过科学论证而产生的检察机构设置，究竟有多少理论依据呢?”“从法律上看，苏联检察机关确实是全面监督法律实施的国家法律监督机关，当然，实际作用未必如此。”“苏联和中国的实践表明，检察机关承担广泛的法律监督职能是不可能的，都是不成功的”。
       监督是一种普遍的权利、权力现象，存在权利、权力的地方就会有对权利、权力的监督。监督本身就是一种权利或权力。只是监督制度的体制和方式不一样。在奉行三权分立的资本主义国家，通过立法权、行政权、司法权之间的制约、抗衡、牵制来实行监督，不设立独立的监督机关；实行人民代表大会的社会主义国家，则建立专门的法律监督机构——人民检察院来实行对行政权、审判权的专门法律监督，从而使行政机关、审判机关的一切活动都统一到立法机关的意志即全体人民的意志上来。但无论是理论上还是实践中，即使在法理学领域，法律监督都不能不说是一个被滥用或被用滥了的一个概念：从主体上，有国家机关的监督和非国家机关的监督。国家机关的监督又包括权力机关的监督、行政机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督，甚至有军事机关的监督；非国家机关的监督又包括中国共产党的监督、民主党派的监督、人民政协的监督、社会组织的监督、人民群众的监督、社会舆论的监督等，可以说每一个组织和个人都在行使监督权，同时每一个组织和个人都处在被监督之下，人人在监督，人人被监督。从内容上，任何权力都在被监督之列，比如对立法的监督、对执法的监督、对守法的监督、对审判的监督、对检察的监督等，同时，任何权力都在监督别的权力。这样理解法律监督有其合理成分，但是，一个概念特别是法律概念应该具有明确的外延和准确的内涵，否则它无所不包，什么都是也就什么都不是，不具有任何实际意义。我们必须对法律监督概念作出回答，对法律监督和检察权力的关系进行论证。
       有学者认为，法律监督与检察的内涵是一样的，检察机关是国家的法律监督机关，检察制度就是法律监督制度。《人民检察院组织法》第一条的规定表明两点：一是检察和监督是一致的，检察也就是监督，确切地讲，检察是一种特殊性质的监督，即法律监督，而不是一般行政性质的监督。这就是说，检察机关只是从是否遵守法律、是否合法的观点上进行监督，检察一切违法犯罪的行为。二是监督的概念大于检察的概念，检察没有包含所有的监督。检察不能包括监督的全部如党的监督、群众的监督，但法律监督，则是检察可以也能够包含的。
       法律监督是否和检察监督完全等同，检察监督以外的监督是否就不是法律监督?检察机关行使的权力叫监督权还是叫检察权?笔者认为，法律监督权应该是一个外延更大的概念，它包含了检察监督(专门法律监督)。法律监督可以首先分为法律监督权利和法律监督权力。在众多的法律监督种类中把中国共产党的监督、民主党派的监督、人民政协的监督、社会组织的监督、人民群众的监督、社会舆论的监督等非国家机关的监督排除在法律监督权力之外，称之为法律监督权利；国家机关行使的各种法律监督职能可以称之为法律监督权力。根据行使法律监督权力的国家机关的性质和地位，可以再区分为一般法律监督权力和专门法律监督权力。比如2006年全国人大常委会通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的各级人民代表大会常务委员会的监督职权内容中，有很多就是属于法律监督职权的。
       正像其他权力如立法权、司法权、行政权不是绝对的一样，每一种权力在由一个机关行使的同时，这种权力的部分内容可能归另一个国家机关行使。如美国总统的立法权力，英国议会的司法权力，其它国家政府的授权立法。这里又涉及立法权和立法机关、行政权和行政机关、司法权和法院的关系：立法机关的职能或主要职能是行使立法权，它可能还会行使部分司法权力，但不能因此就称之为司法机关，其他机关也可能会行使立法的部分权力，也不能因此就称之为立法机关。国家机关和国家权力的这种交叉、混合关系，要求完整地理解立法权、行政权、司法权的含义，对检察权、监督权也需要这样理解。人民代表大会及其常委会也行使一些监督权力，政府也行使一些监督权力，审判机关也行使一些监督权力，但不能说他们也是法律监督机关。当主要或大部分法律监督权力被明确授予独立于立法、行政、审判机关的专门国家机关时，监督权力才开始走向独立；当行使监督权力国家机关的在国家权力体系中的地位上升到与行政机关、审判机关一样时，监督权力才能成为一种基本的国家权力。
       总之，无论从宪法性文本意义的分析，还是从法治实践意义的分析，可以得出如下结论：除了“文化大革命”期间检察制度被破坏外，新中国成立以来检察机关建立和发展的历程证明，我国检察制度是最具中国特色的制度之一，它在我国社会生活中具有十分重要的宪政地位；检察权是一种独立且重要的国家基本权力，检察机关在我国国家政权体制中具有独立的宪法地位；检察机关在我国权力结构体系之中一直处于人民代表大会即权力机关、立法机关之下，是由立法机关派生的一种二级权力；检察机关是与行政机关、审判机关、军事机关平行、并列的一种独立机构，检察权不是立法权，也不是行政权和审判权；检察机关的性质是不是法律监督机关，检察监督和法律监督是否完全相同的两个概念，检察机关行使的权力是叫监督权还是叫检察权，理论上虽存在争议，但并不是问题的关键。
       (责任编辑　朱春玉)