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       编者按：当今社会，无论是称为信息时代、知识经济时代，还是网络时代；无论是发达国家，还是发展中国家；无论是社会的政治、经济、科教和文化活动，还是公民个人的生存与发展，都对社会信息资源的加速整合和信息利用提出了更加迫切的要求，因而，加强信息资源整合与搞好信息服务就成为信息拥有者和信息服务者必须十分重视的课题。本期我们推出的这一组专题文章就是针对政府信息公开、图书馆资源整合与高校档案馆的社会化服务问题进行研究的，选题覆盖面较宽，其中也不乏新颖的观点。
       关键词：政府信息公开；图书馆；档案馆；信息资源整合；信息社会化服务
       中图分类号：G203　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2007)05-0075-07
       2007年4月24日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。《条例》的出台是我国民主法治建设中的一件大事，标志着我国的政府信息公开制度建设发展到一个新的阶段。它对规范政府的信息披露行为，不断提高政府信息公开的效率和水平，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，为全面推行政府信息公开制度，建设规范化的服务型政府奠定了良好的制度基础，对我国构建和谐社会具有重要意义。
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       我国在20世纪80年代初开始推行行政公开制度，但作为其核心内容之一的政府信息公开却由于缺乏制度的保障而显得虚泛和乏力，由于政府没有及时或准确公开信息而引发的事件层出不穷。政府信息公开困难的原因一方面来自于政府体制性、内生性的阻力，另一方面也来自于政府外部的信息公开环境因素的制约。我国政府信息公开制度方面存在的问题主要有以下八个方面。
       (1)思想观念障碍。政府机关对政府信息公开存在思想障碍。官本位思想在人们头脑中根深蒂固，还没有完全形成政府信息公开是政府义务的概念，漠视公众的知情权，这是政府信息公开的主要阻力。一些政府官员谈“公开”色变，主要有四“怕”：一怕特权丧失，不愿公开；二怕失职受到监督，不敢公开；三怕影响行政效率，不想公开；四怕财源受到冻结，不能公开。政府信息公开其实是对政府官员的一种约束，要求他们自觉地置身于公众的监督之下，会导致一部分权力的丧失，因此，政府官员谋求自身权力的手段之一就是封锁、阻滞政府信息，以便进行暗箱操作，利益上的驱使以及思想上的抵触使得他们自觉不自觉地成为推动政府信息公开的阻力。
       (2)主体意识障碍。政府信息公开权利主体的主人翁意识、独立意识、权利意识、参政意识从整体上看还比较薄弱。以往封建专制制度的愚民政策，造成“臣属型”政治文化，造成公众对自身权利的认识薄弱，以至于今天仍有人认为政府信息不公开是天然合理的，对政府信息表现出漠然和无知，习惯了对政府信息的不知晓，习惯了被动地接受政府信息，缺乏主动获取和利用政府信息的意识。另外，公众对政府机关及其工作人员存在严重的畏惧心理，没有摆脱“民不与官争”的思想禁锢，与政府及其官员感情疏远，政治参与的意识淡薄，意识不到自己具有知情权和参政权，更谈不上行使这些权力。
       (3)管理体制滞后。我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的，近年来虽然有了很大改观，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，中间层机构及人员臃肿，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等。在这种传统管理体制下，政府信息公开大都是采用间接控制方式实施管理的。受地域、层级、部门的限制，政府与公众、政府与企业、政府与政府之间不是直接进行联系和沟通，而总是“迂回”进行，形成大量的中间过程、中间环节，这不仅颠倒了政府与公众、政府与企业、政府与政府之间的正常关系，使管理者与被管理者之间容易形成隔膜，造成信息的失真甚至湮灭，而且增大了管理成本，使沟通困难、效率低下。再者，大量中间环节、中间过程往往成为腐败活动的温床，腐败分子大都就是靠对信息的垄断性控制，从中用公共权力谋取私利，使政府管理严重偏离了全心全意为公众服务的宗旨。
       (4)信息公开质量不高。我国政府信息公开的内容有限，深度广度不够，公开政府信息的部门还局限于立法机关、司法机关、行政机关以及一些有行政管理权的公共组织和国有企业，如供水、供电、电信、邮政等垄断I生行业，他们在信息公开过程中存在诸多死角。当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”：即形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动参与的少。政府公开的信息多是“报喜不报忧”，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却很少。表面上看是为了社会安定、人心稳定，但实质上却为谣言的滋生与传播提供了机会，有可能使公众对政府产生不信任感。
       (5)信息公开渠道狭窄。受传统的文化教育方式及阅读习惯影响，绝大部分的公众将广播、电视、公告栏、口头传递等方式作为获取信息的主要渠道，图书、报刊为辅助渠道。公众通过这些渠道获取的政府信息时效性、实用性差，利用价值不大，公众只是在被动地、单向地、落后地接受政府机构的信息传播，对政府信息的利用缺少积极性和主动性。而且，自从1999年政府上网工程开展之后，各地政府机关建立了政府网站以公开政府信息。公众通过政府网站等现代化技术获取政府信息，这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道，但是，由于缺少统一的规划，各种政府信息分属于不同的机构和部门，各部门各自占有信息，互不联通，互不交流，政府网站建立后长期处于“休眠”状态。由于网络信息资源的分布和流通都处于不均衡状态，其价值的实现也受到了限制。
       (6)缺乏管理和协调机构。我国的政府信息公开存在着表面化、形式化的倾向，往往是各自为政，由于没有统一的规定和标准，因而造成了信息公开的随意性较大，是否公开、公开多少、怎么公开、什么时候公开均由掌握信息的政府部门自己决定，行政机关的自由裁量权较大。各级政府部门之间以及同级的政府部门之间缺乏统一性和协调性，造成有的政府信息重复公开，而对有的应该公开的信息却都没有公开，形成信息死角、信息盲区。这在一定程度上浪费了资源，同时也没有很好地为公众提供服务，偏离了“服务型政府”的工作轨迹。
       (7)监督机制失衡。缺乏有效的监督制约机制。我国政府信息公开基本上处于政府的自觉行为阶段，政府信息公开能否收到成效，在很大程度上取决于政府的主动性和自觉性。由于我国政府体制尚未完全理顺，政府信息公开无疑会对政府机关的小团体利益造成影响，必然要损害某些人的利益，遭到一些人的反对。这就需要将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督。由于法律和制度的缺失，政府部门公开的
       信息内容是否真实、准确、全面，公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。主要是在组织监督、群众监督、舆论监督、检查监督设置上不配套；在考核制度、评议制度和追究制度建设上不健全。
       (8)公开与保密的关系难以把握。目前存在着保密范围过宽，有关政府信息公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及许多政府信息的档案管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的国家秘密涉及许多政府信息的定密、保密与解密等。一些重要的制度设置已远远不适应信息社会的需要。某些规定既不利于信息公开，也不利于保守国家秘密。这就产生了政府信息公开与保密的冲突。造成国家机关以保守国家秘密为由而拒绝公开政府信息，使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密，妨碍公民知情权的正常行使。
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       我国政府信息公开制度的建立并非一朝一夕的事情，也不是制定了《政府信息公开条例》就能一劳永逸地解决所有问题，它需要社会各界从思想、制度、监督、实践、宣传、法律等方面，采取积极有效的措施，使政府信息公开制度不流于形式，真正落到实处。
       (1)确立知情权的基本权利地位。知情权是公民的一项法定权利，它包括行政知情权、司法知情权、社会知情权以及个人信息知情权。知情权主要属于公民依法享有的政治权利和社会权利，但也具有一定的民事性质，是一个人有权知道他应当知道的事情的权利。享有知情权的公民有权要求政府及其部门公开有关的信息并享有在法定范围内获取各类信息的自由。这项权利不仅涉及政治、经济、社会、文化、教育等各个领域，而且随着整个社会信息化的高度发展和公民个人对公共事务越来越广泛的参与和监督，日益凸显其在公民权利体系中的重要地位。与公民知情权相对应的就是政府的信息公开原则。只有实现政府信息公开，才能保障公民的知情权，才能保障公民行使管理国家事务与社会事务的权力。《政府信息公开条例》强调了“公开是原则，不公开是例外”的理念。公众可依照条例要求政府信息公开，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这将为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持。
       (2)转变观念，提高认识，增强信息公开意识。观念是制约政府信息公开的一大瓶颈。政府信息公开是一种观念的革命，需要我们提高认识，强化意识。实施政府信息公开的一个前提条件就是，确立人民是国家权力主体的观念。在我国数千年的封建社会里，衙门难进，官僚高高在上，官本位的思想根深蒂固，至今这种思想仍然在影响着一些人们的心理和价值取向。因此，必须明白政府信息公开是一种观念的革命，要消除封建文化的不良影响，转变观念，积极树立现代公开行政、阳光行政的理念，积极推行政府信息公开。一方面，政府要从传统的思维模式中走出来，高度重视政府信息工作，切实转变工作作风，树立服务的意识，把公开政府信息作为自己的义务和社会公众应享有的权利来对待，提高政府行为的透明度，赋予公众更多的知情权。要把人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题作为政府信息工作的重点内容，提高信息公开效率和水平，充分满足公众的信息需求。另一方面，社会公众要提高民主意识和权利意识，认识到自己在国家行政管理过程中有着不可剥夺的民主权利。唤起公众对政府信息公开意义的认识，明确信息公开是政府对公众应当履行的基本职责和义务。
       (3)进一步改革政府管理体制。我国的政府管理体制及运行机制在经过近几年的机构改革之后，过度集权、机构沉冗、职能不清等问题有所缓解，但政府组织模型特点从中央政府到地方政府仍然是分支多、跨度大，以单一模型逐级延伸；很多部门并没有借机构改革的良机结合先进的信息技术对过去的管理模式、工作流程进行优化；政府信息总体上仍是按传统的传递方式进行传递，缺乏灵活的信息处理机制。在这样的背景下谈有效公开政府信息，就必须改革现有行政管理体制，逐步形成一个所有资源无缝隙集成、零成本运行、个性化服务和即时反应的政府管理体系，最终促使政府职能由传统管理型向公共服务型转变。
       (4)完善制度，为政府信息公开提供保障。完善的制度是推行政府信息公开的保障。政府信息公开制度作为一种工具、手段和系列规则，是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能的“道德风险”，保证组织层面各种管理资源的有效配置和管理行为实施效率。《政府信息公开条例》规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。建立健全主动公开和依申请公开制度、建立健全社会评议制度和责任追究制度、建立健全政府信息发布协调机制，保证行政机关发布的政府信息准确一致。条例规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则，行政机关不得通过中介有偿提供政府信息。如果发生公民合法知情权被侵犯，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《条例》进一步完善工作制度，使政府信息公开化做到有法可依，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，促进政府依法行政，充分发挥政府信息对人民群众的服务作用，进一步提高政府的社会管理能力和为公众服务的能力。
       (5)广泛宣传，提高公众参与度。《政府信息公开条例》的实施，需要依靠全社会的力量。信息公开作为一项民主制度，在我们这样一个具有几千年封建意识的国家推行起来必定会遇到障碍。由于我国的政府信息公开立法采取的是政府推进模式，政府是制定信息公开法的主要推动力量，这种立法模式暴露了一些问题。而要从根本上解决这些问题，就必须让公众明白政府信息公开的意义并为了政府信息公开制度的建设而努力。我们必须明白政府信息公开是一种观念的革命，不能单纯依靠政府自觉的行为，而需要整个社会对这样一个涉及民主政府核心的制度统一认识，就是要提高社会整体信息意识，在全社会形成一种良好的、广泛的、深入人心的信息民主观念，使公众积极主动地参与政府的信息公开，发挥他们的作用。只有全体公民参与进来，政府信息公开才能发挥其巨大作用，蕴藏在政府信息中的巨大宝藏才能转化成现实的生产力和物质财富。只有全体公民参与进来，政府才能更加健康、良好地运行，从而促进政府信息公开的顺利实现。
       (6)充分利用因特网等现代化信息公开手段。政府信息公开除了使用传统的信息发布渠道公开政府信息外，还要充分利用现代信息网络的优势，全方位、多途径实现政府信息上网。随着计算机及网络技术的发
       展和普及，人们对网络的依赖从未有现在这么强烈。因此，通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。应当允许公众以网名登录政府网站，这样可以方便公众自由充分地表达自己意愿，以较小的成本获取自己所需的信息，促进公众与政府的沟通和交流，拉近政府与民众的距离，同时，对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也便利了其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。从长远考虑，应该深入研究因特网给政府信息公开所带来的新问题，包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战、信息的分类与定义、信息的公开与信息安全、信息来源多元化问题等，从而能够趋利避害，充分发挥因特网公开政府信息的作用。
       (7)强化外部监督，进一步做好政府信息公开工作。为了使政府机关履行其必要的义务，《条例》规定了政府信息公开的监督机构：政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。在政府信息公开问题上，政府还是处于主动地位的，行政权力的异化会影响政府信息全面真实的公开，所以只有内部监督是不够的，必须有外部力量进行监督，使政府更好地履行自己的职能和义务。新闻媒体、非政府组织、公民等都是信息公开不可缺少的监督力量，充分发挥这些监督力量的作用，并使各种监督力量优势互补和密切协作，是监督信息政府公开的重要保障。要通过这些外部监督力量来督促政府进一步做好信息公开工作，形成一个法律监督、社会监督、行政监督三位一体的政府信息公开监督机制。
       (8)修改有关信息公开的法律、法规，制定《政府信息公开法》。政府信息公开重要的是处理好公开与保密的关系，不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。《条例》强调，行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，因此，有必要明确国家秘密的范围和个人隐私、商业秘密的范围。应该说我国现有的很多法律制度多是从信息的安全、信息的保密角度来考虑的，现行的法律制度多是讲信息在什么样情况下不公开的，而信息公开制度主要倡导的是信息应尽可能地公开，现行法律的不完善，导致在执行政府信息公开的过程中有些问题得不到解决。目前，涉及保密与公开的关系的有关法律、法规包括《保密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》、《统计法》、《行政诉讼法》等，由于这些法律规范制定的时间比较早，有些关于保密的规定已落后于实际发展的需要，已经很难适应推进政府信息公开的要求。因此，必须对有关法律的条文进行相应修订，使之与统一的《政府信息公开条例》相协调，形成一个比较完整的政府信息公开法律体系。
       作为我国第一个公开政府信息的立法项目，《条例》的出台，标志着我国政府信息公开向法制化迈出了具有深远意义的重大一步，有利于我国迅速建立信息公开制度，但是，国务院作为最高行政机关制定的行政法规，只能约束其下级和政府，而对人大、检察院、法院及党的工作机关则无约束力。现实中的很多问题，都是在行政法规层面不能完全解决，需要由法律来规定的。比如在有关信息公开的监督和保障机制中，政府机关和法院的关系，和公民等当事人的关系。所以从长远来说，《政府信息公开条例》只能是个过渡或暂时之举，我国政府信息公开立法的最终目标是通过全国人大或其常务委员会制定《政府信息公开法》，对全国各地区、各部门都有约束力，才更能凸显权力机关对行政机关的监督，才能真正起到对各级政府部门的信息公开活动进行法律监督的作用。因此，我们可以借鉴学习各国的立法经验，加强对各国信息公开法制定的背景、宗旨、内容、结构及过程的研究，吸取各国法律的合理成分，针对我国具体情况，制定符合我国国情的《政府信息公开法》。