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       中国经济社会的快速发展使以改善民生为重点的社会建设提到日程。以改善民生为重点的社会建设，将在多个层面推进民族关系的和谐，成为平等、团结、互助、和谐民族关系的重要保障。各民族和民族地区经济社会发展差异的存在，民族地区大量贫困人口的存在，都使得民族地区的民生问题更加凸显；以改善民生为重点的社会建设符合民族地区发展需要，可强化平等、团结、互助、和谐民族关系的基本保障，为民族关系和谐提供必要条件。
       关键词：民族关系 民生 社会建设
       作者　周竞红，女，中国社会科学院民族学与人类学研究所民族理论研究室副研究员。地址：北京市中关村南大街27号，邮编100081。
       民生是当代世界各国必须面对的重大社会问题，民生问题的解决也是一个社会发展程度的重要标志。中国经历了改革开放30年的快速发展，随着国家经济实力的增强，执政党和政府不失时机地绘就中国加快改善民生的路线图。胡锦涛总书记在中国共产党十七次代表大会报告中提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的目标，指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”关注民生、重视民生、改善民生是中国共产党“十七大”报告强调的重要内容，加快推进以改善民生为重点的社会建设，是执政党在科学发展观指导下，实现和维护人民根本利益的重大举措。随着加快以改善民生为重点的社会建设不断深入，少数民族和民族地区民生问题将逐步得到解决，平等、团结、互助、和谐民族关系的基本保障得到强化，为统一多民族国家长治久安提供强有力支持。
       一、民族关系和谐保障重心的转移
       当代中国平等、团结、互助新型民族关系构建经历了从保障各民族政治权益为主，到保障各民族经济文化权益为主的过程。中华人民共和国一经建立，切实保障各民族权益这一最基本问题便摆在人们面前，其中，解决各民族平等政治地位问题成为事关新中国前途命运的问题，也成为新中国建设初期民族关系和谐需要解决的重点问题。中国共产党对中国社会多民族构成和历史上民族关系有着清醒认识，以马克思主义民族理论为指导，坚定选择“民族平等”作为处理民族关系的基本原则，选择构建统一多民族单一制国家之路，通过在统一多民族国家内部实行民族区域自治来保障各民族平等权益，为发展平等、团结、互助的新型民族关系构筑了稳固的政治制度基础。为了确保能够实现各民族平等权益，在中国共产党领导下，各民族人民推翻民族压迫和阶级压迫制度，改善民族地区经济社会条件，大力培养少数民族干部，推动各民族平等团结的实践，也推进了国家的稳定和统一。可以说，在新中国发展的相当长时期里，保障民族关系和谐的重心在于正确处理各民族政治关系，兼顾少数民族经济社会的发展。在这一进程中，中国解决了多民族国家各民族平等政治地位、少数民族政治参与权利与能力建设等问题。直到改革开放，执政党的工作重点转移为经济建设，以处置各民族政治关系为重心的民族关系处理模式逐步变迁，民族地区经济社会发展问题日益取得核心地位。
       邓小平早就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”经济是基础，一个经济上长期得不到发展的民族群体，各项社会事业必然迟滞，各民族政治权利保障程度也将受到限制。随着改革开放三十年来的发展，各民族政治关系稳定并在相应制度框架内稳定调整，各民族整体素质提升，大量少数民族干部和知识分子成长起来，保障各民族政治平等制度在不断完善，民族地区的经济发展也有了长足进步，于是，以改善民生为重点的社会建设对民族关系影响的重要性日益凸显。从社会主义初级阶段发展进程来看，在各民族政治关系基本稳定的前提下，保障民族关系和谐的重心取决于如何解决少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展与自我发展能力不足的矛盾问题，以改善民生为重点的社会建设是这一问题的重要组成部分，最能体现“以人为本”的发展理念。可以说，在中国综合国力不断增强，经济逐步繁荣的条件下，科学发展观和“以人为本”，变革了建设中国特色社会主义的发展观，正是以改善民生为重点的社会建设促成保障民族关系和谐重心的转移，在民族地区实施的一系列以改善民生为重点的社会建设将会在整体上推进民族地区社会面貌的改观，全面提升各民族群众生活质量，在更大程度上适应民族地区各民族发展的需求。
       二、基本民生保障为民族关系和谐提供必要条件
       “学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是人生最基本的需求。对于经济社会发展存在诸多难题的少数民族社会和民族地区而言，基本民生与各民族人民利益关系最直接，是各民族人民最关心的问题，更是民族关系和谐的必要条件。以民生改善为重点的社会建设可提供民族关系和谐的最基本物质基础，其实也是社会公平公正的底线。以改善民生为重点的社会建设具有覆盖面广、保障人民基本需求的特点，是一项惠及全社会的公共政策，可有效纠正一些地区注重经济发展速度，忽视人民基本需求的倾向。有关民生建设的每一项内容都事关各民族群众切身利益，以改善民生为重点的社会建设有利于满足各民族群众发展的基本需求。从多民族国家民族关系发展角度而言，没有基本民生保障需求的满足，便没有民族地区社会的稳定发展，民族关系的和谐也就缺少必要的物质基础。换言之，保障民族关系和谐除了统一多民族国家政治构架的稳定发展外，以民生为重点的社会建设，影响着少数民族和民族地区发展速度与质量关系的处置，影响着少数民族和民族地区增长着的财力投入方向，在发展进程中对基本民生投入情况，不仅关乎各民族群众的生存和发展，也直接关乎民族关系和谐与发展。改善民生为重点的社会建设最符合民族地区经济社会发展需求。由于历史、文化等诸多因素，少数民族和民族地区在受教育机会、就业机会、收入增长、社会保障、医疗卫生这些基本民生方面存在着诸多亟待解决的问题，少数民族和民族地区民生问题是民族之间、地区之间和城乡之间的发展巨大差距的交集，基本民生之艰难在一些少数民族和民族地区表现更为突出，因此可以说以改善民生为重点的社会建设最符合民族地区经济社会发展需求。
       1．民族地区和各民族的发展繁荣需要有发达的现代教育支撑。从目前来看，少数民族和民族地区教育基础仍然薄弱，各民族群众享受优质教育的机会仍然不足，各民族群体对基础教育的需求程度仍然很高。经历了半个多世纪的发展，少数民族和民族地区教育的确发生了天翻地覆的变化，绝大多数少数民族教育经历了从无到有的量变过程，在这个过程中，国家不断加大民族地区教育发展的投入，使少数民族和民族地区教育逐步形成较为完整的体系。这一体系包括了学前教育、基础教育、职业技术教育、成人教育、高等教育，民族地区教育发展条件逐步改善，少数民族和民族地区教育日益呈现出快速、健康发展态势。据统计，截至2005年，民族自治地方有高等学校155所，中等学校12，771所，小学67，056所；少数民族专任教师占
       全国专任教师总数的比重为：高等学校4.8％，普通中学7.6％，小学10.2％；少数民族在校学生占全国在校学生总数的比重为：高等学校6.1％，普通中学8.0％，小学9.9％。民族地区在教育机构设施数量、质量、教师队伍素质、结构等方面有了飞跃性发展，使很多民族人口的文化素质有了大幅提高，15岁及15岁以上文盲占该年龄段人口比例状况便是很好的例证。据2000年人口普查，15岁及15岁以上文盲占该年龄段人口比例全国水平为9.08％，低于全国这一水平的有19个民族，比重最低的塔塔尔族只有1.98％，比重最高的柯尔克孜族也只有9.05％。这些民族中有的1949年前90％的人口是文盲，正是现代教育的发展改变了人口受教育年限的结构。但是，现有的教育成就并不能表明教育发展已足以支撑各民族共同繁荣目标的实现，因为还有37个民族15岁及15岁以上文盲占该年龄段人口比例高于全国水平，其中比重最低者维吾尔族，为9.22％，最高者东乡族，为62.88％；有10个民族15岁及15岁以上文盲占该年龄段人口比例超过或接近30％。一些少数民族中大量文盲人口存在的现状也表明，民族地区教育发展还面临着艰巨的任务。从目前来看，民族地区教育发展总体水平仍然较低，发展不平衡的问题突出；大多数民族地区由于地方财政困难，教育经费投入严重不足，教育基础仍然薄弱，义务教育实现程度远远落后于全国平均水平。在民族地区一些农村中小学的办学条件还十分简陋，必备的学生寄宿条件严重不足，合格师资短缺的问题仍然严重。到2006年，民族自治地方县级行政单位中尚有22.3％未能实现普九和扫除青壮年文盲任务。另外，在推进民族地区学校教育发展进程中，也出现一些新问题。例如，寄宿制是民族地区农村牧区基础教育的重要方式，目前却面临基础设施滞后、人口居住分散、合格教师相对不足、投资缺短等挑战。调查中发现，一些寄宿制学校基本条件还很差，近年来部分教学硬件得到了一定改善，但是保障学生生活的环境条件还存在很多不足，如住宿学生的一日三餐问题在一些学校，特别是乡村学校还难以解决。此外，在推进学校教育发展过程中不能兼顾儿童青少年特有的问题，如儿童青少年健全的人格养成与父母的监护具有密切联系，而那些长期寄宿的少年儿童基本脱离了家长的有效监护范围。他们在这一年龄段特有的心理需求、心理变化等产生的问题易于被忽视，其负面影响有待于深入研究。在寄宿学校中服务的教师由于各种复杂的原因很难承担起满足在校学生深层心理需求的任务，而更为细化的保障寄宿制少年儿童身心健康的措施亦未就位。种种迹象表明，相当一部分已经实现了“两基”目标的民族地区，其目标实现仍然是低水平的，巩固任务艰巨，一些新问题解决也很棘手。
       2．民族地区城乡居民提高生活质量需要有充分就业和合理收益保障。“劳有所得”事关人们的日常生活质量，与就业、收入增长密切相关。据2005年统计，民族自治地方总人口中非农业人口占23.14％，农业人口仍达76.86％，很多自治县农业人口比重达90％以上。国家解决农业人口的就业与增收的一系列优惠政策使广大少数民族农村牧区居民受益。从就业结构上来说，少数民族和民族地区近80％人口的就业和收入增长都与农业相关，可以说，民族地区的农村牧区人口的就业与收入增长是关系到各民族群众生存状态的关键问题。据统计，2005年民族自治地方农村居民人均纯收入2287元，同期全国农村居民人均纯收入为3255元，民族地区农村居民人均纯收入只有全国平均水平的70％左右。由于民族地区产业结构、基础设施、劳动力素质、文化观念等方面的束缚，就业和收入增长还存在很多困难。与此同时，贫困仍然是民族地区影响基本民生实现的重要因素，2005年少数民族地区农村贫困监测结果显示：少数民族地区农村绝对贫困人口仍有1170.4万人，当年全国绝对贫困人口则为2365人，少数民族地区贫困人口占全国绝对贫困人口总数的49.49％，贫困发生率也高出全国4.4个百分点。此外，少数民族地区低收入人口数量庞大，达到2048万人，占全国低收入人口的50.36％。低收入人口均为抗风险能力较弱者，稍有风吹草动便会陷入贫困境地。
       3．覆盖广泛、服务有效的新型合作医疗是少数民族和民族地区群众生存和发展的重要需求。“病有所医”是少数民族和民族地区农村牧区居民的迫切需求。少数民族和民族地区现代医疗体系的建立是1949年以后的事，经历了半个多世纪的发展，民族地区城乡医疗体系基本建立，但是，由于起点低，人才缺乏，投入少，加之工作机制和体制问题的影响，少数民族和民族地区依然存在看病难、看病贵等问题。民族地区一方面存在医疗资源缺乏问题，另一方面区域内医疗资源分布严重失衡，特别是城乡之间失衡严重。从医疗卫生机构设备来看，其数量、质量的分布呈自上而下的倒三角形，县以上的卫生机构和设备都在不断更新之中，县以下直至乡村则属城乡医疗体系的“末梢”，活力有限，乡村级医疗机构的医疗器械仍然只有“听诊器、血压计、体温表”。专业人才的数量、质量分布与机构设备分布状况相同，亦呈倒三角形。2005年末，全国民族自治地方总人口为17，467.82万人，行政区域总面积为6，133，277平方公里，占全国国土面积的63.89％，这里分布的卫生机构数量为154，488个，医院、卫生院床位数为409，938张，卫生技术人员478，320人(其中具备医生资格的仅占44.83％)。据此推算，少数民族和民族地区大约每390余平方公里内分布一个医疗机构，每1130余人拥有一个卫生机构，每420多人拥有一张床位，每1个卫生技术人员平均服务对象为3650余人。2006年全国新型农村合作医疗制度推广后这种状况有所改观，但少数民族和民族地区农村牧区医疗资源不足仍然是一个需要直面的现实。现有的医疗资源城乡分布状况，使农村、牧区、山区医疗资源短缺严重，直到2001年，民族自治地方仍有15，096个村无卫生机构，占村总数的15.4％。一些村往往是传染病、地方病重点防治区，那里的卫生防疫能力受到各种疾病的严峻挑战。
       4．变迁中的少数民族和民族地区养老制度还不能实现“老有所养”，养老问题是少数民族和民族地区社会正在面对的难题。“养儿防老”式的家庭养老是民族地区农村、牧区养老的传统形式，此外只有少量的社会供养和村集体供养。由于家庭结构迅速小型化和大量青壮年劳动力的迁移，加之经济贫困的长期困扰，传统有效的养老形式正在受到挑战，并日益被动摇，养老问题将日益成为影响当地社会稳定和社会关系和谐的重要问题，加快基本养老的社会保障需求已提到日程。特别是那些外出务工人员较多的农村，“空巢”老人与“留守”儿童成为村中主要居民，传统的养老方式难以为继，儿童教育与养老问题相交织成为农村居民生活一个重要社会问题。这对大多数农村牧区青壮年来说这是一个远虑，但对现在的老人们来说则是近忧。2003年开始试点的农村社会养老保险在民族地区农村开展并不顺利，由于社会养老保险本身存在着诸多不完善性，对绝大多数农村居民缺少吸引力，真正有实力且自愿参加社会养老保险
       的人不多。据四川省凉山州的西昌市政府网站信息，全市37个乡镇中只有12个参加了农村养老保险，参加社会养老保险人数呈逐年下降趋势，2001年参保人数占农业人口的1.2％、2002年占1.2％、2003年占0.6％、2004年占0.5％。可见，尽快建立以传统养老形式为主并有效构建社会基本养老保障机制的社会需要十分显著，农村牧区养老问题也是民族地区解决基本民生最为薄弱的环节。衣食住行，生老病死无不关系基本民生，由于历史、自然和文化等多方面因素，少数民族和民族地区基本民生保障水平仍然较低，如果这些问题长期得不到解决，将有损于民族关系的和谐，从政治、经济、文化等多个层面影响中国社会现代化进程。因此，以改善民生为重点的社会建设，可以有效地让各民族共享中国经济的发展成果，这符合各民族和民族地区经济社会发展方向。只有基本民生不断解决，民族地区自身发展活力被激发，民族地区发展才可能获得良好的社会基础，各民族共同繁荣才能真正变为现实。
       三、加快以改善民生为重点的社会建设，推进各民族平等关系的发展
       民族平等是民族关系发展的重要内容，也是良好民族关系发展的基础，如果说与民族区域自治相关的一系列制度和政策已充分保障了各民族政治地位的平等，那么，由于中国社会发展进程和各民族发展巨大差异的影响，各民族经济文化平等关系构建仍需要时日。以改善民生为重点的社会建设具有全社会性和普遍效应，能够为维护和保障每个社会成员的基本尊严和基本生存提供条件，为每个社会成员的基本发展提供条件，使每个社会成员有能力和机会共享社会发展成果。以改善民生为重点的社会建设将大幅提高社会总体公平公正水平，为各民族平等创造更优化的社会环境。
       1．“教育公平是社会公平的基础”，少数民族和民族地区农村牧区普遍享有良好教育应是民族平等的一个重要内容。在这一进程中，民族地区一方面需要逐步解决城乡学校教育发展不平衡问题，另一方面则需要采取切实有力措施，有针对性地对劳动力人口进行技术培训，提升劳动力人口发展能力。如前所述，既有的教育成果大多集中分布于县级以上的城镇区域，“两免一补”等政策措施的实施，大大推进了民族地区农村牧区教育的发展，然而，民族地区城乡教育差别仍然很大并随着教育资源的集中呈现差距扩大趋势。教育发展问题、发展困难仍然主要集中在农村牧区和边远山区，在相当程度上，孩子接受基本教育问题成为农村牧区居民压力最大的问题之一。民族地区城乡教育差距除表现于基础设施外，表现最显著的方面还在于师资队伍结构和质量，各地方教育主管部门虽然采取一系列的措施，试图逐步解决这种失衡的问题。但是，经济、教育、政治等各方面资源分布的状态影响着纠正失衡的步伐，人才选用机制、人们的就业观念、城乡发展本身存在的差别等多种因素决定着这种失衡的存在。无论如何，继续加大对农村牧区的教育投入，并有效管理和利用这些投入，采取更为灵活的机制使农村牧区留住人才、吸引人才，提升“两基”实现水平，培养有较高文化素质的新型劳动者应为发展农村牧区教育的核心目标。少数民族和民族地区青壮年文盲人口的减少，以及劳动力人口劳动技能的培训则是推进各民族平等的另一重要问题。青壮年是直接影响少数民族和民族地区经济社会发展活力的人群，其文化水平的提高具有重要意义。实际上，大多数农村牧区生产技术培训还十分缺乏。据统计，2006年中央财政投入扶贫工作中完成40万劳动力的技能培训，相对于庞大的劳动力人口总数，这个数字仍然只有示范效应而不具普遍效应，有的培训仅具有政策宣传效果，缺少针对性和持续性。保障少数民族优秀传统文化的健康发展是各民族平等的重要内容，在推进以民生改善为重点的社会建设中，民族地区地方政府不仅应加强投入完成国民教育内容，还应认真考虑各民族文化发展的不同情况，拓展民族传统优秀文化的发展空间。近年来，民族地区传统文化保护项目不断增多，但其成果主要限于文化部门，各地方政府应考虑将相关成果推广到当地学校之中，为各民族文化发展创造更有利的条件。
       2．积极的就业政策、增收政策和城乡基本社会保障制度的建立为民族平等提供物质保障。经济发展是一切发展的基础，少数民族和民族地区由于经济结构、经济基础、自然地理等复杂原因，经济社会发展水平与发达地区相比仍有相当显著差距。民族地区区域内发展差距也显著存在，如少数民族和民族地区整体经济发展步伐在加快，城镇经济有了长足发展，但是，尚不能保证劳动力的充分就业，劳动力资源相对过剩，处在数量型过剩与质量型短缺状态。与此同时，少数民族和民族地区劳动力人口近80％分布于乡村，农村劳动力转移压力大、问题多，就业门路不多，严重制约了地区发展步伐。在现有的体制下，民族地区经济发展状况尚不能独立支撑基本民生的保障条件的构建。近年来，由于政策环境的改善，社会性城乡保障制度的出台和完善，为民族地区克服发展中的困境提供基本条件，为民族平等提供了有利条件，特别是对于农村牧区和山区的少数民族群众而言，最低的生活保障、积极的增收政策有助于他们解决生活困难，与全社会共享经济发展成果。但是，现有的保障水平仍然很低，覆盖面也不能满足农村牧区群众的需求。在发展进程中，高度重视改善民生，兼顾困难群体，可增强民族平等实践的整体水平，有效防范和抵御各种破坏民族团结势力在这些地区的负面影响。
       3．以改善和保障基本民生为先导，在民族地区推行基本公共服务均等化，为实现民族平等提供财力支撑。随着中国经济整体发展、国家财力的增加和科学发展观的落实，执政党自十六届六中全会便确立了财政促进基本公共服务均等化、支持构建和谐社会的方向。全国各地公共财政建设步伐加快，解决基本民生问题的措施不断出台，取得了很多成果。为少数民族和民族地区改善和保障基本民生能力提高创造了条件。在既有的行政管理体制条件下，民族地区基本民生问题的解决离不开国家和上级财政的支持，国家在逐步规范和调整财政转移支付办法同时，不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度，通过一般性转移支付、专项转移支付等方式，推动民族地区“两基”攻坚等与基本民生相关领域的投入，增强了地方政府公共服务能力，改善着民族地区基本民生保障条件，为民族平等达成提供强有力的物质保障。专项的发展投入，对一些民族和民族地区的发展将发挥重要作用，比如，“农村科技扶贫创新及长效机制建设”项目、“少数民族和民族地区综合扶贫示范”项目、“西部地区绿色扶贫”项目的启动和实施；黑龙江、广西、内蒙、云南、贵州、甘肃、新疆等省区人口较少民族发展规划不断落实；中央财政扶贫投入至2006年度增加到51.5亿元，比上年增加3.1亿元。投入的增加要求中央和地方政府加强管理，建立良好的项目评估和验收机制，在项目推展中应强化项目区的公众参与，这不仅可以提升公众对政策的理解和认识，还将有助于农村牧区居民对公共利益的关注和参与能力建设。
       4．以改善民生为重点的社会管理对民族平等和民族关系和谐意义重大。随着市场经济体制的构建、人口流动的不断扩展和民族地区经济社会生活的活跃，少数民族和民族地区社会管理问题日益突出。在民族地区社会管理中如何更顺应民意，更注重民生，不仅关系政令的畅通，也关系到民族关系的和谐和民族平等的实现。一些地区的管理经验表明，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局更有利于维护最广大人民利益，更有利于提高政府社会管理水平。民族地区党委政府在提高社会管理水平方面承担着重要责任。其目标应当是从保障各民族平等权益出发，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。只有使社会管理建立在逐步完善的公共服务基础之上，才能真正促进民族地区全面可持续发展。
       总之，在一个多民族国家中，各民族政治关系稳定，并实现了政治关系调整的法律化与制度化，在这种条件下，基本民生的改善和保障就成为平等、团结、互助、和谐民族关系的重点。目前中国正在加快以惠及大众为目标的民生建设，这将大大推进民族平等的实践。总之，无论是国家的发展规划，还是正在出台和执行着的各项社会发展政策，都日益使少数民族和民族地区受益，日益推动着民族平等的实现，日益体现着各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的时代主题。在这个科学发展观统领的时代，在各民族基本民生问题不断解决、自我发展能力不断增强、社会公平正义逐步实现的条件下，和谐民族关系必将得到稳定的发展。
       [责任编辑　马俊毅]