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       文章从公共政策的视角来探讨民族区域自治，以公共政策执行偏离为分析框架分析民族区域自治运行中的偏离，用E县为个案阐述了民族区域自治运行中的五种偏离表现：自治权的旁落，自治立法权行使混乱，变通权行使缺失，自治条例监督、保障机制缺失和自治机关的权力与责任、权利与义务不平衡；分析了产生偏离的原因，并提出从党政职能分开获得体制支持，增强自治意识形成精神动力，完善法制建设、提供制度供给和提升行使自治权的能力、培养驾驭技巧四个方面来规范民族区域自治运行。
       关键词：民族区域自治　自治机关　自治权
       我国实行了60多年的民族区域自治制度，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展民族平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。《民族区域自治法》序言载明：“今后，继续坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用。”本文以西南地区E自治县为例，研究民族区域自治制度运行中的偏离，并分析其产生原因，探讨调适偏离、规范民族区域自治运行的措施和对策。
       一、民族区域自治运行过程中偏离的必然性分析
       民族区域自治是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。从广义公共政策而言，民族区域自治制度属于我国处理民族问题的公共政策范畴，是民族政策价值的载体和民族政策稳定化和长期化的表现，而自治法是该制度的保障。从公共政策的定义可以看出，公共政策有较为明确的界定目标，在微观层面上条理化和清晰化，是一系列行为准则的集合和系统；在宏观层面上有概括性和归纳性，它对于同“质”或同“类”的对象均有指导性和适应性。然而，公共政策是一个动态的行为过程，它包括制定、合法化、执行、反馈等具体过程。公共政策执行过程是为实现政策目标而采取实际行动的动态过程，也就是从政策生效起到实现决策目标的整个过程，是公共政策过程的关键环节。美国学者艾利森曾说过：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。”公共政策只有通过执行才能把观念形态化为现实，它从根本上决定了问题能否解决、目标能否实现以及解决和实现的程度和范围。缺乏有效的政策执行，再好的政策也没有实际意义，也就失去了它自身的价值。而民族区域自治运行是我国处理民族问题的公共政策的执行环节，是民族区域自治制度在实践中贯彻执行民族政策和实施民族区域自治法的过程。具体说来，就是以我国民族政策为指导，以《宪法》、《民族区域自治法》和《国务院实施(中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》等法律法规为保障，由自治机关行使自治权，对本民族、本地区的内部事务进行自主管理，保障少数民族当家作主的各方面权利的过程。“根据政策执行的一般步骤，我国民族区域自治政策的执行大体经历了三个阶段，即准备、执行和结束”，“执行阶段是指执行机关按照已有的措施和程序落实各项具体的民族区域自治政策。最后是民族区域自治政策逐渐制度化和法律化”。
       从公共政策执行的视角来看，“由于从观念形态的公共政策的制定到现实形态的公共政策的执行其间尚有一段相当长的距离，以至于给公共政策各个执行环节出现差错提供了机会”。民族区域自治运行是在复杂社会系统中进行的复杂活动，受到系统内外许多因素的影响和制约，必然出现偏离。而“偏离”是相对于“规范”而言，“规范”是指民族政策的原则、价值、目标与既定的《宪法》、《民族区域自治法》和《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》等法律法规应有的权威；“偏离”是指民族区域自治运行的过程、效果与既定民族政策的原则、价值、目标和民族区域自治法律法规应有权威之间差距的负向“偏离”。一般而言，从民族区域自治制度、自治法律法规本身和自治运行的关系来看，前者是民族区域自治运行的基础和前提，对于运行具有决定性的影响。然而，在实际民族区域自治运行中，二者间并不就是直接、必然的联系，从而易于出现民族区域自治运行偏离。民族区域自治运行不仅取决于社会、经济、政治、文化条件和该制度本身的设计与自治法律法规的制定，而且也受民族区域自治运行主体人格化结构的影响。不言而喻，中国现实的政策贯彻执行和制度运行通常基于执行者的人格化结构与政策之间的张力。“人格化结构在当代中国政治中是非常重要的，是考察政府过程的一个基本视角。在某些时期，人格化的结构更为关键，体制化结构一般要服从于人格化结构。因而，人格化结构是分析当代中国政府过程的基本变量，只有把它与宪政体制和体制化结构联系起来，才能从宏观上把握当代中国政府的结构和过程”。“‘政府过程’中的政府是‘现实的政府，，它所要揭示的是政府运行中所产生的‘偏离’现象及其规律性。所谓现实政府，是指在一个特定国家中实际发挥作用的那个实存的政府。它是依据法律发挥作用的，但在执法过程中，受法制完备程度和主客观条件的制约，不可避免地存在着一定程度的‘偏离’法律的现象。这实际上是‘过程中的政府’、‘确实如此、的政府’。在‘偏离’中，有些是属于法律限度以内的灵活性，有些是法律的‘空档’，有些是‘擦边’，有些是不合法的，有些是局部性的，但都是客观存在的”。大量的事实表明，几乎每个国家的许多政策、制度、法律法规，不是没有被执行，而是在执行过程中出现了问题，在执行过程中总是会遇到一些障碍和产生偏离。
       二、民族区域自治运行偏离的表现及原因分析
       (一)自治权旁落
       民族自治地方的自治机关是在党委的领导下工作，因此，自治机关能否获得宪法和法律所赋予的自治权以及行使到何种程度，在相当大程度上取决于民族自治地方的党委。党委通过全委会和常委会对重大事项作出决策，政府按照其要求去执行。如E县制订自治条例多次听取党委的指示、意见，并党内送审。上述的领导和自治运行方式，无疑会让人产生困惑：作为处在经济社会发展第一线的政府，其作用不应该仅仅是“执行”；作为权力机关的人大，其作用不应该仅仅是“形式上的法律监督”。所以，在民族自治地方，依然存在着党委和自治机关之间关系不够明确，规范和职能混杂、未分开的情况，导致自治权旁落和虚置化，自治特色不明显。自治机关应有的权限无法兑现，即使行使自治权也难以到位，自治机关职能的发挥受到了极大的限制，自治没有充分体现出来。长期如此，无疑会削弱少数民族当家作主，管理本自治地方内部事务的权力，也会与一般地方政权区别不大。
       自治权旁落，究其根本原因，是党委和自治机关在实际政治生活中关系不明确、规范和职能未分开所致。由此，自治机关也习惯了党委包办大、小事情，过分依赖党委，甚至在相当一部分人心目中已形成了自治机关只是党委领导下的工作部门，那么党委与自治机关就只能是领导、决定与服从、执行关系的错位认识，致使自治机关的工作处于比较被动的状态。“民族区域自治是边疆民族地区政治的一项重要内容。从实际情况来看，该制度不论是在制度层面还是
       运作层面都还有许多不完善的地方，限制了该项制度的功能的充分发挥。从制度层面来看，该项制度的具体规定比较细，但与之相联系的其他制度尚不能为该制度的有效行使提供必要的支持，限制了制度功能的发挥。最为突出的是自治机关的自治权在纵向上受到上级国家机关的很大的限制，在横向上受到其他机关的很多限制，实际存在的党委决策、政府执行、人大监督的体制使得自治地方的人大和政府无法充分行使宪法和法律赋予的自治权。因此，自治权出现了纵向和横向_的双向流失，少数民族在聚居区自主管理内部事务的权利受到很大的限制。从运作层面来看，自治机关行使自治权，对当地事务进行有效的管理，促进当地经济和社会发展方面的功能并未充分体现出来。除了自治权流失外，自治机关的能力不足的现象十分突出，因此无法充分发挥民族区域自治本身的制度功能。按照宪法和法律的规定，民族自治地方的自治机关拥有更大的管理权，有条件突破传统体制的限制，采取切合实际和灵活多样的政策促进当地经济和社会发展”。所以，我国如何改善党的领导和改进执政方式，在民族区域自治运行中还需进一步研究。
       (二)自治立法权行使混乱
       《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》都规定了民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》规定自治区除了自治立法权外，还享有一般的地方立法权，这种一般的地方立法权包括地方性法规和地方政府规章的制定权，而自治州和自治县的人大则不具地方性法规和地方政府规章的制定权。然而，E县的人民代表大会及常务委员会至今共制定颁布了23件地方性“单行法规”，如E县《贯彻实施<中华人民共和国环境保护法>暂行办法》、《山后茶厂自然保护区管理暂行办法》等。令人费解的是：什么是“单行法规”?是“单行条例”还是“地方法规”?如果理解为“单行条例”的话，按规定自治县的单行条例必须报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案，而该县的23件地方性“单行法规”又没有经过这样的程序，况且法律上也没有“单行法规”这样的说法。如果理解为“地方法规”的话，按《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》规定，自治县则不具有地方性法规和地方政府规章的制定权。按《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定，自治县具有制定自治条例和单行条例的自治立法权，而没有规定享有“单行法规”的制定权，在中国也不存在“单行法规”的说法。就E县的23件地方性“单行法规”的内容而言，不过是地方政府就某项具体事务的相关规定，如“E县城镇建设管理暂行办法”、“E县临江公园管理办法”等。就“单行法规”产生的具体程序而言，内容涉及某个具体政府部门管理的事项，就由该部门起草，人民代表大会常务委员会修改、审订，最后由人民代表大会审议通过。“单行法规”产生的程序也是不合法的，我国现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》没有授权自治县的人大常委会有法律法规创制权。
       E县产生上述现象，一个很重要的原因在于对自治立法权学习、研究不够深入，立法队伍素质普遍不高，法制水平有待加强，又限于编制难以补充，队伍青黄不接。如该县的人大常务委员会的法律工作委员会仅有2名工作人员。还有，也许是地方政府想借用人民代表大会的权威来颁布某项具体事务的相关规定，以扩大影响和产生类似“法律”性的规定以增强执行力，当地也有领导干部是这样认为的。
       (三)变通权行使缺失
       《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》都规定了自治机关有针对有关法律、法规和决议、决定、命令、指示的两类变通权。两类变通权虽然本质相同，即都是自治权的重要组成部分，但二者又存在明显的差异。一是主体不完全相同：法律、行政法规的变通主体只能是自治地方的人民代表大会；决议、决定、命令、指示的变通主体是自治机关，既包括自治地方的人民代表大会也包括人民政府。二是监督机关不同：法律、行政法规变通实行审批制或备案制，其审批或备案机关只能是上级人民代表大会常务委员会；决议、决定、命令、批示变通实行单一的审批制，其审批机关既可能是上级人民代表大会常务委员会也可能是上级人民政府。三是性质不同：法律、行政法规变通权属于立法自治权；决议、决定、命令、指示变通权属于行政性质的变通权。四是权限范围规定不同：法律、行政法规变通权有明确的界限；而决议、决定、命令、指示变通权则无明确界定。到目前为止，全国155个民族自治地方共制定了133个自治条例，411个单行条例，而变通规定只有74个，西南地区的Y省仅有7个。E县57年间没有变通执行过一件有关法律、法规和停止执行过任何上级国家机关的决议、决定、命令和指示，变通权行使一片空白。当地自治机关的领导干部是这样认为的：“变通权的行使有难度和风险，会有来自同级和上级等不同方面的压力，再说整个民族自治地方对变通权的行使也比较少，所以本县没有行使变通权也就不足为奇了。”如E县近年来对X市于2001年制定的《关于进一步扩大开放的意见》和《关于进一步加强招商引资工作的意见》进行了修改，以更符合本地的实际情况，更加有利于促进对外开放和招商引资工作。该县商务局参照x市颁布执行的意见起草、制定了E县的意见，而E县的主要领导人迟迟不批示；几经周折批示后上报X市政府主管部门，答复是请严格遵照X市的已有的相关规定极大地挫伤了E县商务局的积极性。
       E县近57年间没有行使变通权的原因，从主观而言，自治意识薄弱，主动性不高，创新性不强，以致行使变通权的法律、权益意识缺失。如《民族区域自治法》第20条规定：上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。60日内不答复就视为同意。然而，民族自治地方却由于诸多原因不会、不敢运用这一条款，这就制约了自治机关行使变通权，不会运用变通权来保护自己的利益和加速本地的经济社会发展。同时，也由于具体操作者和主管领导谨慎的考虑，不敢理直气壮地行使变通权，致使变通权被虚置和浪费，因而也就谈不上用足、用活、用好变通权了。对民族自治地方而言，有差距就应该有对策，有对策就更应该表现在利用自身拥有的权利结合本地的实际来努力加快发展，这才是根本出路。从客观而言，表现在：“一是目前我国变通权的行使缺乏相应配套程序，致使变通立法技术存在较多问题。二是上级国家机关的配合、帮助职责在自治立法中的作用发挥不够，各自的职能和定位不是很清晰。一般从国家整体利益和部门利益角度考虑民族自治地方立法的多，而针对民族自治地方权益方面考虑的比较少，操作制度和程序都不完善，影响了变通立法的公平发挥和立法效率。对于民族自治地方的特殊性往往考虑的不是非常周
       到和齐全，调查研究和衔接沟通上也存在着一定的差距，往往将民族自治地方等同于一般地方，在出台和支持地方立法时惯于采取‘一刀切’的办法致使民族自治地方的利益和特殊性有被忽视的可能。”“变通权行使的任何细微偏斜都会牵涉自治地方与中央各部门权益的比量，变通也由一个看似纯属自治地方的立法问题转变成为一个不同主体间的利益关系”。加之自治机关立法队伍不健全，在自治机关中受过专业教育的法律人才很少，法律素质普遍不高，这势必影响变通权的行使。
       (四)自治条例监督、保障机制缺失
       民族自治地方的自治条例是一种具有中国特色的地方性、自治性法规，是地方规范性文件和民族法律体系的重要组成部分。它集中体现了自治权，是自治地方贯彻落实自治法，行使自治权的基本规范和全面调整自治事务的总章程。E县于1987年制定了自治条例，2006年重新修订了自治条例。对于自治条例，E县反复修改、宣传，在执行中也有不同程度的检查，然而就是没有相应的惩处机制，县法院也从来没有受理和审理过一件违反自治条例的案件。“法律规则结构由假定、处理和法律后果(制裁)三个要素构成。在自治法与自治法规中，假定指示的规范现象较普遍，而缺少甚至没有严格意义上的制裁性规范。而法律责任和违法行为是紧密联系在一起的，法律责任是建立在制裁性规范基础上的，没有或缺少制裁性要素的法律规范是不完整的”。从理论而言，任何一部法律都有被触犯的可能，在实践中也必然存在违犯该法的事实。追惩机制的建立和完善是树立制度、法律权威的必备手段。自治条例的监督、保障机制缺失，导致自治条例的权威性不高。
       类似E县自治条例监督、保障机制缺失的状况在全国民族自治地方具有普遍性。从主观而言，自治机关主体性缺失是导致自治条例监督、保障机制的缺失的最主要原因。主体性缺失，自治意识、法治意识和发展意识薄弱，导致主动性不高，创新性不强，不会也不敢结合本地实际对法律制度进行创新i创制出符合本地实际的自治条例监督、保障机制。从客观而言，一是由于民族自治地方经济、文化和社会发展都相对落后，各方面的改革又比较滞后，在发展水平、人的素质与发达地区还有差距。二是我国目前还没有与自治法相匹配的一整套法律体系，自治法规的法律责任条款中未做出具体、明确的规定。尽管在1997年新修定的《刑法》中有“煽动民族仇恨罪”、“煽动民族歧视罪”、“出版物歧视少数民族罪”、“出版物侮辱少数民族罪”、“国家机关工作人员非法剥夺各民族公民的宗教信仰自由罪”和“国家机关工作人员侵犯少数民族风俗习惯罪”，但就整部自治法的实施来说还是显得法律责任不够明确，导致在自治运行中对有些部门或者上级国家机关违反自治法的行为追究和补救捉襟见肘，在一定程度上销弱了自治法的权威性。
       (五)自治机关的权力与责任、权利与义务不平衡
       关于民族区域自治，讨论最多的是自治权问题，主要集中在从制度、法制、机制不健全，自治意识不足和自治能力不强等方面阐述论证自治权的不足、流失和如何有效行使自治权，而对自治机关的责任、义务则很少提及。E县的多数领导干部谈论比较多的也是上级国家机关对本县的政策倾斜不大，资金支持不多，自治权很难真正行使等问题。事实上，我国的许多民族自治地方也确实存在上述问题。在此提及民族自治地方的权力与责任、权利与义务不平衡问题，是为了规范民族区域自治运行。众所共知，权力和责任，权利和义务是相对的、统一的，相辅相成的，没有责任的权力和没有义务的权利都是不可能的。自治机关在充分行使《宪法》和《民族区域、自治法》等相关法律法规所赋予的权力、权利的同时，必然承担相应责任和履行相应义务。《民族区域自治法》第5条、第44条和第45条规定了民族自治地方的一些责任和义务。此外，自治机关还负有处理好自治地方内各民族关系的责任，其中包括保障各民族享有平等权利、教育和鼓励各民族干部互相学习各自语言文字、帮助其他少数民族发展各项事业、尊重其他民族意见、进行社会主义道德教育、建立团结互助的民族关系等。有学者把自治机关的义务概括为：“保障义务、帮助和照顾义务、协商义务、教育义务。”《民族区域自治法》第32条规定：民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。然而，在E县，2006年财政支出预算为25，778万元，而总预备费仅为300万元，占1.16％，低于自治县的预备费按支出总额3％的比例。2006年财政支出安排机动资金222万元，占2005年全县地方财政总支出28，753万元的0.77％，远远低于上年正常支出决算数5％的比例。而专项用于民族方面的机动资金，1984年前都有，1985至2001年间时有时无，2001年恢复，并列入财政预算，设立10万元统称民族机动金和民族经费，2005年也只增至25万元，没有体现《民族区域自治法》第32条的规定。
       造成上述权力与责任、权利与义务不平衡的主要原因是责任机制不健全，民族自治地方在没有遵守和执行相关法律法规时无相应的责任约束。从民族区域自治制度来看，该项制度的责任设计并不充分，尚未形成严格的责任权力关系。该制度较多地强调了国家授予民族自治地方的权力，对于民族自治地方来说，享有和行使这些权力，就成为一种理所当然的权利，承担责任就成为一种义务，但这项制度安排中的权利和义务并不平衡。从法律的层面来看，民族区域自治的权利义务关系是明确的，但权利和义务的具体规定却有所不同，有关权利的部分都具体、实在和具有操作性，而有关责任和义务的部分却较为原则且较虚，缺乏操作性。所以，建立必要的责任机制，健全该制度的相关法律法规，形成民族自治地方权力与责任、权利与义务平衡，是完善民族区域自治制度的一个重要方面。
       三、调适偏离——规范民族区域自治运行的思考
       规范民族区域自治运行，是指在我国民族政策的指导下，按既定的自治法律法规来行使自治权以保障和体现少数民族对本民族、本地区的内部事务进行自主管理，当家作主权利的一种理想状态。调适民族区域自治运行，是针对民族区域自治运行的实际状况与上述理想状态的偏离而言。如果做一简单类比，把民族自治地方比做一辆汽车，那么自治权就是民族自治地方这辆车发动运行的燃油动力，自治机关就是这辆车的驾驶者，法律法规就是汽车行使的道路和保障，享有自治权和有效行使自治权，是民族区域自治规范运行的前提和基础。
       (一)党政职能分开，获得民族区域自治规范运行的体制支持
       党政关系是中国政治的主要问题和政治体制改革的核心问题，长期以来，党一直履行着很多非政党的职能。党政职能分开，不是也不可能使党不参与和介入中国政治过程，而是要明确党的职能主要是政治职能。按政治学家古德诺的政治与行政二分法：政治的功能是表达国家意志，而行政的功能是执行国家意志。党的职能是对整个国家和社会实行政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。民族区域自治运行中的党政
       职能分开，不是不要党的领导搞别有用心的“地方自治”，而是坚信党的领导是做好民族工作的根本保证，是使党委从具体的事务中抽身出来，使自治机关和党委各司其职，这样才能理顺两者的关系，获得民族区域自治规范运行的体制支持。
       第一，充分发挥民族自治地方党委“总揽全局、协调各方”的作用。首先，党委和自治机关必须坚持依法执政。党驾驭和解决民族问题，主要通过发挥自治机关的主体作用和发挥党员的先锋作用，改变过去那种党政不分、高度集权体制下的集中指令性方式，以民主的方式开展工作。其次，党委必须充分尊重自治机关享有的权利，严格按照宪法和法律有关规定进行意志转换工作，把党委有关解决民族问题的主张以建议形式提交给人大，通过立法机关中党组和党员代表的努力，由人大机关审议、修正，转变成国家意志，通过人大将党委的意志转变为各项方针政策，落实到政府的工作当中。最后，发挥党组的领导核心作用。自治机关的党组应该根据党委有关方针、政策的总体要求，先召开党组会议统一意见，提出具体设想后再提交人大常委会、政府领导办公会，达成共识后再提交党委常委会，常委会讨论决定后遵照执行。这样可以摈弃自治机关“等、靠、要”的思想，发挥好党组桥梁纽带的作用，也可以通过加强自身建设在工作中发挥模范引领作用。第二，扩大民族自治地方党委和自治机关之间的交叉任职。首先，加强党委和人大之间的交叉任职，通过人员交流更加合理地开展人大工作，有助于加强党委自身依法执政的意识，也方便党委和人大就出现的问题及时、深入地交换意见，还可以通过干部交流或者人员培训的方式努力提高人大代表的整体素质；通过人大的利益表达渠道整合利益诉求，为制定更加科学合理的方针政策提供依据；通过党委书记兼任人大主任有助于提高人大作为权力机关的权威。其次是党委和政府之间的交叉任职和人员交流以精简机构，发挥集体领导的优势。第三，建立科学合理的决策机制。首先，建立重大事务的集体决策机制，保证决策真正建立在民主、科学的基础之上，还可以通过建立决策失误责任追究制度，即按照“谁决策、谁负责”的原则，实现决策权和决策责任相统一，也可以一定程度上减少政府行为的随意性。其次，建立党委和自治机关、自治机关之间日常工作的通报协商制度；完善三者的关系，也是提高党委和自治机关办事效率的一个有效手段，体现三者的互动性与协调配合，从而形成合力，发挥各自的最大作用。
       (二)增强自治意识，形成民族区域自治规范运行的精神动力
       新制度主义认为，制度有报酬递增机制。“从制度的报酬递增的角度来看，选择民族区域自治制度作为我国处理民族问题的初始制度条件无疑能最大限度地让少数民族成为受益群体，进而为民族区域自治制度的规模报酬递增效应的发挥创造了一个坚实的基础……不过，民族区域自治制度的报酬递增机制能否形成还取决于少数民族能否提高对自身权益的认识以及能否掌握和运用民主的权利。因为，如果假定少数民族对自身权益认识淡薄，并且少数民族不具备管理现代社会所需的科学与民主知识，因而无法有效运用民主权利，那么，即使有构造精巧的制度安排，少数民族也无法真正利用民族区域自治制度来为自己谋取福利，民族区域自治制度的报酬递增机制就不可能产生效应”。所谓自治意识，就是指民族自治地方正确理解民族区域自治政策，在遵守宪法和法律的基础上，行使自治权来管理本民族和本地区的各项事务，实现少数民族当家作主等的意识。
       第一，增强主体意识。自治权是集体权力，所以，增强自治主体意识，主要是增强自治机关的主体意识。“自治主体意识是民族区域自治机关及其干部实现少数民族当家作主和进行社会主义现代化建设所必备的一种主体素质。只有具备这种主体素质，才能充分而有效地行使自治权，带领各族人民为实现社会主义现代化而奋斗。这种自治主体意识，是自治客体、主体自身及其行为意向在精神面貌上的能动反映，是一种具有一定内在联系的思想意识系统，是一种具有导向和支配作用的精神力量。民族区域自治机关及其干部的自治主体意识，从其结构和内容上看，主要有民族自治权利意识、民族区情意识、民族发展意识三个方面”。增强主体意识，就是增强自治机关在法律法规限度内有效行使自治权，使之成为本地方加快发展的优势的强烈意识，就是破除习惯于照上级命令、指示办事，缺乏积极主动、灵活运用自治权的消极态度，树立不会灵活运用自治权来加快本地发展就是对国家、对中央、对人民、对民族失职和不负责任的心态，同时还有会运用法律武器保护法定的自治权的意识。第二，具有开拓创新意识。开拓创新意识是民族自治地方有效行使好自治权的前提，只有开拓创新才能更好地行使和落实自治权。没有开拓创新意识，是自治权流于形式的重要原因之一。因而，民族自治地方要全面、深刻地领会自治法的立法原意，切实因地制宜贯彻好自治法，就必须善于把法定自治权所具有的强大功能充分发掘出来，有效动员和合理配置各种资源来促进经济社会的全面发展；必须以这部自治法为指导，在制定经济建设方针和社会发展规划时，针对本地经济社会的实际用足、用活、用好自治权，充分体现自治法规定的权利和有效行使这些权利。第三，形成权利、义务平衡意识。民族自治地方要有民族政策“国家主义”取向的理念，树立国家利益至上，站在整个国家的立场来考虑问题的心态，这并不是不要照顾民族自治地方的利益和发展，而是要从国家利益的角度来考虑民族自治地方的利益和发展。因此，民族自治地方行使法定的自治权就必须承担相应的责任和履行相应的义务，实现权力和责任，权利和义务的统一。当然，自治权是一个权利本位的概念，责任和义务只是为行使自治权设定了一个边界，并没有剥夺和削弱自治权的意蕴。民族区域自治的规范运行，是民族自治地方行使权力、享有权利和承担责任、履行义务的有机统一。
       (三)完善法制建设，提供民族区域自治规范运行的制度供给
       “按新制度主义的解释，人们在某种获利机会的驱动下，或者是为了解决某一个问题而发明一项制度安排。它最初可以给人们带来利益，并在以后的一段时间里将会继续给人们带来利益，也就是说这项制度安排是报酬递增的。人们由于从这个制度安排中受益，便积极地学习它，自动适应它，结果又创造了一些与这个制度安排相配套的制度安排，其中既有正式规则，也有非正式规则。制度安排之间的协调更强化了初始的制度变迁方向，这叫做制度的‘自我强化机制’”。因而，加强法制建设，完善配套立法，使自治权不仅是一种政治表达，更成为一种法定权利，以增加民族区域自治制度的“自我强化机制”。
       第一，制定特色鲜明、切实可行的自治条例和单行条例。立法是立法主体依照法定的权限和程序，将有关的利益体现在立法活动中。不同的民族自治地方，所制定的自治条例应分别体现其政治、经济、文化的要求和特点，使之更加正确地反映本地的实际和发展需要，切实促进经济社会发展，体现自治特色。单行条例应随着形势的变化发展增加其制定内容，着力反映本地经济社会发展某一方面的实际问题和要求，体现出单行条例的价值和立法目的。第二，加强执
       法工作。“法律的权威和实效性主要不在于法律数量的多少和形式的完备，而在于已制定的法律是否已全面的实施”。法的效力直接体现在法的实施上，法律规范之所以不同于其他社会规范，就在于法的强制性。加强执法，保证民族区域自治法律相关法规、自治条例和单行条例发挥法的效力，建立起相关的责任机制和权利救济机制，增加相应的法律责任规范，真正做到有法可依，违法必究。对那些违反民族自治地方自治权的行为进行法律制裁，使其承担应有的法律后果，并对自治权受到的侵害进行司法救济。第三，建立自治权的法律保障机制。“建立自治权的法律保障机制，是涉及进一步完善我国民族区域自治制度，保障自治机关依法行使自治权，使自治权能够真正得到全面落实、正确适用的重要手段，是自治权理论的重要组成部分，也是修改、完善民族区域自治法的重点之一。自治权的法律保障机制应由法律解释机制，审查监督机制、平衡争议机制、违法制裁机制构成”。第四，完善《民族区域自治法》的配套立法。自治法这一基本法律对民族区域自治制度的具体内容只是做了原则性的规定，随着我国社会的转型和民族区域自治运行的发展，自治法在经济建设、人事管理、教育和社会事业管理等自治权方面的配套立法就显得日益迫切，这是完善民族区域自治制度，更好实施自治法，实现法制现代化的必然要求。因此，必须完善以自治法为核心的配套立法，形成自治法的完整体系，以细化、具体化自治法的原则性规定，使之更具适应性和可操作性。
       (四)提升行使自治权的能力。培养民族区域自治规范运行的驾驭技巧
       民族自治地方自治机关是行使自治权的主体，其行使自治权的能力水平如何是能否有效行使自治权的关键；民族自治机关行使自治权能力的提升可以培养民族区域自治规范运行的驾驭技巧。
       人大及其常委会提升行使自治权的能力，主要表现在依法自治能力、组织协调能力和学习与创新能力三个方面。依法自治能力是指依法创制自治条例、单行条例和依法行使变通权的能力，主要体现在能否制定出符合本地实际、特色鲜明的自治条例和单行条例以加速本地的经济社会发展方面。组织协调能力是指统筹兼顾、组织整合矛盾关系的能力，主要体现在制定自治条例、单行条例和行使变通权的过程中能否统筹兼顾、协调平衡各方利益，维护社会的公平与正义。学习与创新能力是指从外部获取知识、经验和智慧，并在这些知识、经验和智慧的指导下改变思维方式和行为方式的能力，主要体现在能否随着形势的发展不断制定出新的单行条例和行使变通权以加速本地的经济社会发展。提升行使自治权的能力，从外部来看，要进一步理顺民族自治地方党委和人大的关系，党委要支持人大及其常委会的工作而不是替代人大工作，保证人大积极主动、独立负责地行使各项职权。从内部来看，要进一步加强人大及其常委会自身的建设，改善人大代表的组成结构和提高素质。首先，完善选举制度，把好代表“入门关”，把那些政治素质好，主人翁意识强，议政能力强的同志选进来。其次，加强学习培训，提高代表自身修养。一是强化代表的职责意识、法制意识和监督意识。二是强化人大的监督工作，克服和防止人大监督“有声无力”，法律之剑“举不高、放不下”，软性监督多，刚性监督少的状况，真正做到“不走过场、不走样、不敷衍”，充分树立和体现权力机关的权威。
       民族自治地方人民政府是本级权力机关的执行机关和本级行政区域内的行政管理机关，其能力主要包括指导能力、利益协调与综合能力、服务能力、适应能力。提升行使自治权能力的途径：一是提高立足本地实际制定经济社会发展战略，制定切实可行的方针、政策以指导本地经济社会发展，并形成及时向人大提出制定单行条例和变通法律、行政法规的建议的意识和适时变通不适合本地的上级的决议、决定、命令和指示的能力；二是建设完善各种利益表达渠道，使各民族人民的利益得以明确表达，并通过一定的形式体现出来，进而协调各方利益，进行有效整合，从而有效理顺各种利益关系和化解矛盾。三是树立政府的公共权威，保持其公共性，努力克服政府的“异化”倾向，体现“民治”本质。通过建设各种便民措施和提高便民服务的能力，着力打造服务型政府和高效能政府的形象。四是加强学习和调研，努力克服组织和程序的僵化，针对经济社会发展中出现的新情况、新问题和新挑战，制定灵活自如的应对措施，以适应环境、形势的发展和变化。
       责任编辑　马　驿