通过甘南藏族自治州的实地调查资料，对藏族游牧民定居与新牧区建设问题作了研究。近期政府实施的“牧民集中定居”政策，符合大部分藏族牧民的愿望。经济因素、文化因素和心理因素等影响着藏族游牧民的定居决策。为了推进藏族聚居地区牧民定居和新牧区建设进程，需要各级政府采取综合性对策。
关键词：草原牧区 藏族牧民 牧民定居 新牧区建设
作者高永久，南开大学周恩来政府管理学院民族研究中心主任，教授；邓艾，南开大学周恩来政府管理学院民族研究中心博士研究生。地址：天津市，邮编300071。
一、研究背景
本文试图借助于甘肃省甘南藏族自治州的合作、玛曲、碌曲、夏河4个纯牧业区县市的实地调查资料，考察青藏高原藏族游牧民生活模式的历史变迁及其现状，分析政府政策实施情况和牧民个人的定居意愿，以及影响藏族游牧民定居决策的因素。旨在探讨青藏高原草原牧区建设社会主义新农村的特点、难点和途径，并弥补相关学术文献的不足。
青藏高原牧区是中国面积最大的草原地区。全国6大草原牧区中的西藏牧区、青海牧区、四川牧区(甘孜州和阿坝州)和甘肃牧区(甘南牧区和河西牧区)均分布在青藏高原。该地区以其鲜明的政治、经济、社会、文化、生态特点，在国家整体发展进程中占居着重要战略地位。目前青藏高原4大牧区的牧业人口约有160多万(第五次人口普查资料)，其中藏族人口占85％以上。青藏高原草原牧区的大部分藏族牧民迄今仍然过着“迁徙游牧、逐水草而居”的传统游牧生活。那么，在藏族游牧人口聚居的青藏高原牧区如何推进社会主义新农村建设进程?显然，对此进行深入地调查研究，既具有现实意义，也具有学术价值。当然，在少数民族游牧人口聚居的草原牧区推进社会主义新农村建设进程，有着不同于内地农村的特点和内涵。其中，如何解决少数民族游牧人口的定居问题，是西部草原牧区建设社会主义新农村的关键环节。
关于西部草原牧区少数民族游牧人口定居问题，已引起学术界广泛关注，并对此作了大量理论探讨和调查研究。在近期发表的研究论文中，贺卫光根据甘肃省甘南藏族自治州和河西走廊山区10个牧区、半农半牧区县牧民定居情况，把牧民定居归纳为城镇(县城)定居、乡村定居、牧场分散定居三种模式，认为由于县城定居可以使牧民实现城镇化定居，物质和文化生活条件得到根本性改善，因而是最理想的牧民定居方式。张涛提供了对甘南藏族自治州玛曲县69户牧民的问卷调查结果：定居后的牧民人均收入、牧民家庭储蓄、儿童入学率和医疗卫生条件等有明显的提高和改善。师守祥等结合甘南藏族自治州的相关资料，分析了牧民定居的动力机制和生态经济效益，认为甘南州的牧民迁移定居，符合当代人口迁移的“推动一吸引”理论模式。牧民定居有助于草地生态系统的恢复与重建，有利于牧区产业结构调整、畜牧业产业化、牧民收入水平提高和牧民生活质量改善。吐尔逊娜依等依据对新疆昌吉回族自治州8个县市412户牧民进行的抽样调查结果，把该地区牧民定居归纳为三种模式：初级定居模式，半定居模式，插花定居(生态移民)模式。调查研究结果表明，同定居前的游牧模式相比较，三种定居模式下的牧民人均收入水平均有显著提高，但不同定居模式之间的牧民收入水平也存在明显差异。此外，李静对新疆伊犁哈萨克自治州牧民定居的调查，陈冬季、马建斌对新疆昌吉回族自治州木垒县牧民定居的调查，王宁对新疆牧民定居与改变牧区传统游牧生产生活方式的探讨，赵志琦、朱华对青海牧民定居问题的研究，以及其他学者发表的研究论文，也从不同学科角度对西部民族地区牧民定居的现状、意义、模式，以及牧民定居前后生产生活方式的变化，牧民定居目前存在的主要问题及对策等做了研究探讨。
上述研究的背景材料、调查证据和学术观点，对于了解西部草原牧区牧民定居和新牧区建设的进展情况，对于深化牧民定居问题的研究，无疑具有重要参考价值。但是，已有的调查研究和理论分析也存在一定的缺陷：(1)注重牧民定居现状研究，忽视相关历史背景分析。(2)注重牧民定居模式的归纳总结，忽视国家相关政策实施情况的调查分析。(3)注重牧民定居的经济收益和经济因素的分析，忽视与此相关的草原牧区民族文化因素的研究。(4)注重牧民定居的经济社会效益和生态效益分析，忽视牧民个人的迁移定居成本和意愿的调查研究。
为了掌握和了解青藏高原草原牧区建设社会主义新农村的特点与难点，并提出切实可行的对策建议，“甘南牧区调查组”@围绕“藏族游牧民定居与新牧区建设”这一主题，于2006年7～8月在甘南州的合作、玛曲、碌曲、夏河4个纯牧业县市进行了实地调查。调查活动主要在三个层面进行：(1)对州政府和县政府相关部门的调查。通过召开小型座谈会、访谈交流等方式，调查了甘南州政府，合作、玛曲、碌曲、夏河的发改委、经贸委、统计局、畜牧局等35个政府部门。(2)对典型乡(镇)和牧民定居点的调查。通过召开座谈会、查阅当地乡(镇)政府和村委会提供的书面材料、实地观测、入户访问等方式，调查了9个乡(镇)、村落(游牧帐圈)和8个牧民定居点。(3)对牧民家庭的调查。通过人户问卷调查和访问，调查了玛曲县、碌曲县和夏河县的65户牧民家庭。①此外，还调查访问了甘南牧区的特色企业和藏传佛教寺院。
二、历史变迁
甘南藏族自治州地处甘肃省东南部，青藏高原东北边缘和黄河长江上游源头地带，其北部和东部与甘肃省临夏回族自治州、定西市、陇南市相连，南部与四川牧区(阿坝藏族羌族自治州)接壤，西部与青海牧区(黄南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州)毗邻。总面积4.5万平方公里，其中天然草地占土地总面积的61％。甘南州是以藏族人口为主的草原牧区，所辖的8个县市中，临潭县和舟曲县为农业区，玛曲县、碌曲县、夏河县和合作市为纯牧区，卓尼县和迭部县为半农半牧业区。2005年，6个牧区县市的总人口约40万人，藏族人口占72％。甘南牧区是青藏高原藏族聚居地区典型的草原牧区，城镇化水平低下，产业结构单一，大部分人以草地牧业为主业或兼营草地牧业。据2005年的统计资料，牧业收入占牧民家庭总收入的60％以上，其中玛曲县的牧业收入在牧民人均收人中所占的比例高达97％；甘南州农牧民人均年纯收入1514元，恩格尔系数为0.59；在牧区15岁以上人口中，文盲半文盲人口占30％，远高于甘肃省平均水平。藏族传统文化在牧区经济社会生活中占有十分重要的地位，绝大多数藏族牧民信仰藏传佛教。历史上沿袭下来的以“牲畜即为财富”的实物财富观和以藏传佛教教义为核心的价值观，以及传统游牧生活方式，对牧民的经济行为仍然有重要影响。
甘南牧区现今的牧民生产生活方式，是从历史上的游牧部落模式演化而来的。从新中国成立至今，甘南州的牧区基本经济制度依次经历了四个阶段的变化：游牧部落制(20世纪50年代末之前)，人民公社制(20世纪50年代末～80年代初)，家庭“牲畜承包制”(20世纪80年代初－90年代初)，家庭“草畜双承包制”(20世纪90年代初以来)。新中国成立以来，甘南
牧区的牧民居住模式也大体上经历了四个阶段：
(1)部落分散游牧阶段(20世纪50年代末之前)。新中国成立之前，甘南藏区实行以藏传佛教寺院为中心的政教合一制度和世袭土司制度。在此制度下，藏族农牧民家庭分属于各个部落组织，以小部落为单位居住和放牧。在玛曲、碌曲、夏河的纯牧业区，若干个牧户组成部落帐圈组织“秋德合”(放牧单位)，若干个“秋德合”组成较大的部落组织“格尔广吾”和更大的部落组织“郭哇”。各个部落之间有明确的草场边界，但是牧民个人没有长期固定的草场和居住地点。部落内部各牧民家庭的草场分配，在“格尔广吾”和“秋德合”头人的主持下，每年均采用“抓阄”方式决定。在本部落地界内，牧民以“秋德合”组织为单位，夏秋季统一定期搬迁、分区轮牧，冬春季分散放牧和居住。由于牧场和居住地变换不定，因而大部分牧民常年过着“一年四季一顶帐篷”、逐水草而居的游牧生活。②卓尼县、迭部县和夏河县大夏河沿岸的半农半牧区，牧民在村落驻地通常拥有固定住房和数量不等的耕地，夏秋季进入本部落的高山牧场游牧，冬春季回到村落周围牧场放牧，属于半定居半游牧类型。
(2)村落集中定居阶段(20世纪60年代中期以后)。新中国成立初期，甘南藏区废除了政教合一制度、土司制度，但是并未改变牧区原有的游牧生产生活方式及其经济组织。自1958年起，随着牧区社会经济制度由“部落游牧制”向“人民公社制”转变，政府积极倡导牧民定居。甘南牧区在政府主导下正式实施牧民定居政策。1965年4月，由甘肃省畜牧厅组织，在夏河县典型的纯牧区甘加乡实施“甘南夏河县甘加乡牧民定居建设样板”项目，1966年底项目全面建成使用，总投资41.44万元(大部分为国家拨款、小部分为乡村集体出资)，共修建房屋1073间(1.58万平方米)，乡村公路60公里，便桥10座，并建有学校、医院和乡村办公用房等公共基础设施。全乡8个牧业公社(辖38个牧业生产队)，共计464户(1921人)牧民全部入住新房。牧户以自然村(生产队)为单位在政府组织修建的定居点集中定居，在村社草场内划区轮牧。此后，甘南州牧区广泛推广了甘加乡的牧民定居经验，至1982年实行家庭承包制之前，夏河县和碌曲县70％左右的牧业村和玛曲县的部分牧业乡建立了以村落为单位的牧民定居点。20世纪60年代中后期推行的牧业村定居模式，是甘南草原牧区藏族牧民在政府引导下由游牧向定居转变的一次意义重大的尝试。其特点是：国家和乡村集体共同出资，建立以自然村(牧业生产队或放牧帐圈)为单位的牧民定居点，全村牧户统一集中定居。
夏河县甘加乡哇代村，新中国成立之前系甘加藏族六部落之一，无耕地，无固定住房，所有牧民均常年居住帐篷，在本部落草场内迁徙游牧。1966年牧民定居点建成后，起初由于不习惯定居生活，哇代村大多数牧民不愿意迁入分配给他们的房屋。但是人住定居点一段时间以后，牧民逐渐认识到了居住固定房屋的好处，并适应了定居生活。目前，该村仍然是一个纯牧业村，没有耕地，但全村123户牧民都有固定房屋。通常青壮年劳力夏秋季进入高山牧场居住帐篷放牧、定期搬迁，冬春季回到定居点周围牧场放牧，老人和孩子常年居住在定居点。
(3)牧场散居游牧阶段(20世纪80年代以后)。1982年起，甘南牧区开始逐步实行以“牲畜归户、私有私养”为主要内容的牧业生产家庭承包制；20世纪90年代初开始推广草场和牲畜双承包制(即“草畜双承包制”)。随着牧业生产由“人民公社制”下的集中经营向“家庭承包制”下的牧民家庭独立经营转变，牧民居住模式也发生了由“村落集中定居”向“牧场散居游牧”的转变。80年代中期，特别是公共草场逐步承包到户以后，为了适应牧业生产家庭独立分散经营、远距离流动放牧的需要，很多牧民迁出了村落集中定居点，牧民居住方式趋于分散化：部分家庭常年居住帐篷、定期搬迁游牧；部分家庭在牧场分散建房、半定居游牧。
(4)城镇化集中定居阶段(20世纪90年代中后期以来)。虽然牧场分散定居和迁徙游牧仍然是目前甘南牧区占主导地位的牧民居住生活模式，但是随着牧区市场化程度提高、城镇化速度加快、产业结构趋向多元化和牧民收入增长，尤其是近期政府实施“牧民集中定居工程”和社会主义新农村(新牧区)建设政策以后，甘南州的藏族牧民居住生活方式出现了由牧场散居游牧向牧区小城镇集中定居过渡的新趋势。甘南牧区牧民由牧场散居向小城镇集中定居过渡有两种类型：第一种类型是牧民自发进城定居。20世纪90年代中期以后，甘南牧区的部分牧民，通过在当地城镇务工、经商、开办旅游景点和工商企业、自筹资金在城镇投资建房(购房)等途径，逐步进入城镇定居，其草场和牲畜或者由自己的家庭成员直接经营，或者通过承包租赁等方式委托他人经营；第二种类型是政府引导牧民集中定居。即牧民自愿进入政府统一规划建设的小城镇牧民定居点(牧民新村)集中定居。这是目前甘南牧区牧民由牧场散居向小城镇集中定居过渡的主要途径。
三、牧民定居现状
(一)总体状况
据甘南州畜牧局提供的资料，截至2005年末，甘南牧区共有13，595户牧民，其中已定居的牧民6909户，占甘南州牧民总户数的51％；常年游牧未定居的牧民6686户，占甘南州牧民总户数的49％。未定居的牧民主要分布在玛曲、碌曲、夏河3个纯牧区县，合作市以及卓尼、迭部2个半农半牧区县的大部分牧户已经基本实现定居(见表1)。城镇，因而并未从根本上解决牧民“上学难、就医难、用电难、行路难”的问题。
未定居的牧民，没有固定房屋，常年居住牛毛帐篷。牧户根据季节变换定期搬迁，在一定的草场范围内迁徙游牧。常年迁徙游牧、居无定所的生活方式，使得未定居牧民与现代文明无缘，严重制约了牧民收入的增长和生活质量的提高。相对于已定居牧民，未定居牧民面临的“上学难、就医难、用电难、行路难”的问题更为突出。
甘南州典型的纯牧业区玛曲县，地处黄河上游，海拔高、气温低，草场面积辽阔，没有耕地。藏族人口占总人口的93％。草地游牧业是绝大多数牧民家庭的唯一收入来源，牧业劳动力人数占乡村劳动力总数的95％，牧业收入占牧民人均收入的97％。玛曲县牧民人均住房面积为甘南州8县市中的最低水平，仅6平方米。全县牧业人口6118户(3.26万人)，其中，常年居住牛毛帐篷、迁徙游牧的人口占该县牧业人口总数的53％左右。
根据甘南州政府部门提供的统计资料和本课题组实地调查结果，可以做出如下判断：就总体而言，牧场分散定居半游牧和常年迁徙游牧，仍然是目前甘南牧区牧民居住生活的两大基本模式；纯牧区50％以上的牧业人口仍处于“一年四季一顶帐篷”游牧状态，半农半牧区70％以上的牧业人口已经拥有固定住房；已定居的牧民，居住分散、房屋简陋，半定居半游牧。
(二)政府政策
新中国成立以后，积极倡导和支持西部草原牧区的少数民族游牧人口实现集中定居，一直是国家牧区政策的一项重要内容。改革开放以后，结合牧区草畜双承包责任制的实施，中央政
府和西部省区各级政府采取了一系列措施大力引导和扶持少数民族牧民定居。根据国家西部大开发战略和建设社会主义新农村(新牧区)的总体要求，在牧区实施“易地搬迁牧民定居点(牧民新村)建设工程”，是近期政府解决牧民定居问题的主要政策措施。
2004年，甘南州开始实施“易地搬迁牧民定居点(牧民新村)建设工程”项目，项目资金来源由中央政府和省政府拨付资金、地方(州县)政府配套资金和牧民自筹资金三部分构成。牧民集中定居点(牧民新村)由政府部门统一规划和建设，地点大多选择在交通、通讯、水电、市场等基础设施较为完善的牧区小城镇。项目完工以后，符合条件的牧民，根据自愿选择的原则，缴纳本人应承担的自筹资金，即可人住牧民集中定居点。甘南州目前正在实施的“易地搬迁牧民定居点(牧民新村)建设工程”项目，涵盖全州6个牧区半牧区县(市)、24个重点牧业乡，17，351户牧民家庭(含半定居半游牧的牧民)，约10万人。
“易地搬迁牧民定居点(牧民新村)建设工程”的基本内容是：中央、地方、牧民共同出资，政府统一规划实施；牧民自愿选择，易地搬迁、集中定居。中央政府投资约占项目总投资45％-65％，省、州、县各级政府配套资金约占20％～30％，牧民自筹资金约占总投资的15％-35％(包括以工代赈)。定居点的建设项目包括：(1)每户牧民1套生活用房及设施。含砖木结构、藏族建筑风格的住房、厨房、卫生间，自来水或水井、太阳能采暖设备、院落围墙等。(2)每户牧民1套牲畜暖棚。砖木结构，用于牛羊舍饲育肥。(3)牧民定居新村配套公共基础设施。包括电视广播线路、水电设施、道路和街道，学校、医疗诊所、文化活动室，村委会办公室等。
截至2007年8月，甘南州9个牧民定居点：碌曲县的郎木寺镇定居点、贡巴村定居点、尕秀村定居点，玛曲县尼玛镇定居点(县城牧民康居新村)、阿万仓乡定居点和碌曲县玛艾镇(县城)定居点，夏河县科才乡定居点、桑科乡定居点、甘加乡定居点已经建成。此外，玛曲县的欧拉、欧拉秀玛、齐哈玛、采日玛4个牧民定居点也已列入政府规划。目前建成的定居点中，除了玛曲县尼玛镇定居点和阿万仓乡定居点外，其余定居点牧民预定率都达到100％(见表2)。
为了鼓励牧民进城集中定居，玛曲县政府2006年制定了《玛曲县牧民进城优惠政策暂行规定》，在牧民办理城市户口、享受城市最低生活保障金、工商企业招聘录用进城牧民、定居牧民兴办私营企业、进城牧民接受义务教育、保留定居牧民原有承包草场产权等方面颁布了具体的优惠政策措施。
(三)牧民意愿
为了考察和了解牧民对集中定居工程的看法及其定居意愿，本课题组依据托达罗(M.P.Todaro)城乡人口迁移理论模型设计了调查问卷。托达罗“农村一城市人口迁移”模型认为：人口乡村一城市迁移起因于城乡预期收入差距，如果农村人口在城市的预期收入大于迁移成本(实际机会成本和心理成本)，就会发生人口城乡迁移。
调查组主要对甘南州玛曲县、碌曲县、夏河县的65户藏族牧民家庭作了入户问卷调查：玛曲县尼玛镇7户、阿万仓乡8户，碌曲县郎木寺镇8户、郎木寺镇贡巴村2户、尕海乡尕秀村牧民定居点10户、玛艾镇5户，夏河县科才乡科才村6户、桑科乡桑科村7户、甘加乡哇代村10户、甘加乡八角城村2户。问卷的基本内容是：第一，您是否愿意搬迁到已经建成或在建的牧民集中定居点定居?第二，您认为集中定居有哪些好处?第三，您认为集中定居有哪些不好或者困难?这三个问题依次反映牧民集中定居的意愿(需求)、预期收益和迁移成本(见表3)：
(1)牧民集中定居意愿。调查结果显示，大部分牧民愿意迁入集中定居点。65户牧民中，回答愿意易地搬迁集中定居的牧户占63.1％(41户)，明确表示不愿意集中定居的牧户占20％(13户)，另有16.9％(11户)的牧户表示目前不能确定或持观望态度。这表明，目前藏族牧区的大部分牧民愿意放弃逐水草而牧、分散居住的游牧生活到城镇定居点集中定居；政府目前实施的“易地搬迁牧民定居点(牧民新村)建设工程”符合大多数藏族游牧民的定居愿望。
(2)牧民集中定居的好处(预期收益)。同牧场分散居住和常年游牧相比较，大部分牧民认为集中定居的最大好处是：子女上学方便、看病就医方便和水电交通便利。这说明，牧民希望通过集中定居解决草原游牧生活存在的“四大难题”(上学难、就医难、用电难、行路难)。几乎所有家中有学龄儿童的牧民都把“子女上学方便”列为愿意集中定居的第一个理由，这反映了藏族牧民对现代科学文化知识的渴求和对下一代进行教育投资的强烈愿望，也反映了牧区人口居住分散、牧民子女上学难的现状。
在甘南州牧民定居点建设中，中央政府和省、州、县各级政府的无偿投资占总投资(包括牧民住宅、养畜暖棚、公共基础设施三方面投资)的65％－85％，分担了定居点牧民住宅建设和公共基础设施建设的大部分成本，牧民个人仅承担住宅和其他家庭生活设施造价的大约50％费用和牲畜暖棚建设的部分费用。因而，60％的被调查牧户认为“享受政府补贴”，以大大低于成本的价格买进定居点房屋，是集中定居的一个明显的好处。由于成年藏族牧民，特别是中老年藏族牧民要经常到藏传佛教寺院围绕佛塔、佛殿、寺院进行转经祈祷仪式，而牧民集中定居点周围一般都建有藏传佛教寺院和其他宗教设施，因此，50％以上的被调查牧户把“寺院转经方便”列为牧民集中定居的主要好处之一。
此外，集中定居点城镇化的居住生活条件，有市场、商店可以方便地出售畜产品和采购生活生产用品，可以通过暖棚舍饲养畜增加畜产品价值，以及定居点有广播电视、可进行邻里交流和文化娱乐活动，定居点信息灵通、可以寻找新的挣钱机会等，也是牧民比较看重的集中定居好处。
(3)牧民集中定居的障碍(迁移成本)。约85％的被调查牧户表示，易地搬迁集中定居的最大障碍是难以筹集到3－5万元的自筹资金。2005年，甘南州农牧民人均纯收入仅为1514元，在4个纯牧区中．玛曲县的农牧民人均纯收人为2670元，碌曲县为2284元，夏河县为1642元，合作市为1554元。如果按照每户牧民家庭平均5口人计算，支付3－5万元的定居点自筹资金，大体相当于农牧民人均纯收入最高的玛曲县牧民家庭2－4年的全部纯收入，或者相当于每户牧民出售100－170只羊(每只售价300元)的总收入。对于农牧民人均纯收入更低的碌曲县、夏河县、合作市牧民而言，筹集自筹资金的经济压力则更大。
除了资金困难以外，缺乏城镇生活必需的文化技术和城镇缺少就业门路，是牧民易地搬迁集中定居普遍面临的两大障碍。2005年，甘南州16岁以上农牧业人口的文盲率为30.2％，小学文化水平人口占49.6％，玛曲县牧民成人文盲率则高达56.3％。牧民文化教育水平低下，缺乏城镇生活和工作必需的基本技能，城镇牧民集中定居点产业结构单一，缺少适合牧民就业的工作岗位、牧民定居后的生活来源没有可靠保障，使得牧民放弃游牧生活方式、易地搬
迁集中定居的风险和机会成本上升，预期净收益下降。
语言障碍是影响到城镇牧民集中定居的重要因素。甘南牧区约60％以上的藏族牧民只懂藏语而不会汉语，因而担心迁入小城镇集中定居点以后，在语言交流、现代化生活设备和生产设施使用等方面会遇到很多不便。担心迁入集中定居点后会失去自己原有的承包草场，也是目前很多牧民不愿意贸然迁入集中定居点的一个重要原因。
在调查中，人们列举出来的集中定居障碍还有：迁入城镇集中定居点，将会远离自己所属的部落组织和本部落的神山圣水；城镇定居点的生活费用高于散居游牧，定居会增加家庭生活负担；如果老人和上学的子女迁入城镇定居点，其他人不迁移，则会造成家人两地分居；部分牧民表示，不习惯过常年定居的镇城化生活。
四、结论和讨论
对于藏族游牧人口聚居的青藏高原草原牧区而言，建设社会主义新农村(新牧区)所面临的一个首要问题就是：如何使迄今仍然常年以帐篷为家、迁徙放牧、居无定所的游牧人口实现集中定居，从根本上改变游牧民“上学难、就医难、用电难、行路难”的问题，提高牧民收入水平和生活质量，建立富裕文明的社会主义新牧区。
新中国成立以来，甘南牧区的牧民居住生活模式大体上依次经历了四个阶段：部落游牧阶段、村落集中定居阶段、牧场分散游牧阶段，目前正在逐步进入城镇化集中定居阶段。截至2006年，甘南牧区还有50％左右的牧民仍然过着常年迁徙放牧的游牧生活；其余牧民虽然有了固定住房，但居住条件简陋、定居点极为分散、处于半定居半游牧状态。传统的游牧生产方式，不仅严重制约草地畜牧业生产发展和牧民收入增长，而且使广大牧民难以像其他地区居民那样公平地享用国家提供的教育、医疗、交通、通讯、供电供水、文化娱乐等方面的公共资源和公共服务。因而，解决牧民定居问题，是建设“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新牧区的关键环节。
中央政府和各级地方政府高度重视牧民定居问题。自2004年起，在甘南牧区实施“易地搬迁牧民集中定居工程”，政府承担定居点大部分投资，牧民自筹一部分住宅投资。政府统一规划，牧民自愿搬迁。同20世纪60年代中期实施的牧民定居政策相比较，此次推行的牧民定居政策有如下特点：第一，前次的牧民定居政策带有计划经济时代特有的强制性，而此次的牧民定居政策则采取“政府统一规划实施，牧民自愿选择搬迁”的原则。第二，前次的牧民定居资金全部由国家和乡村集体负担，此次的建设资金则由中央政府、地方政府和牧民个人三方共同承担。由于个人需要支付部分资金，因而牧民在是否“易地搬迁、集中定居”的问题上，不得不慎重决策。第三，前次以游牧部落为单位在原有的牧场范围内实行村落化集中定居，此次则倡导牧民打破传统的部落界限，易地搬迁、实现城镇化集中定居，使定居牧民逐步从畜牧业转向非农产业。
对牧民家庭所做的人户问卷调查结果表明：60％以上的被调查藏族牧民愿意易地搬迁集中定居。问卷调查结果同托达罗人口城乡迁移模型的理论预期是一致的。在作出是否迁入城镇定居的决策时，藏族牧民不仅考虑实际经济收益和经济成本，而且综合考虑语言、文化、宗教、心理感受等方面的无形收益和成本，不仅评价短期利弊，而且权衡长期得失。可以推知，在问卷调查中，回答愿意易地搬迁集中定居的牧户认为，迁移收益大于迁移成本；回答不愿意搬迁的牧户认为，成本大于收益；回答目前不能确定或持观望态度的牧户则认为，迁移的利弊相当。由于此次实施的牧民定居政策，能够有效地解决牧民目前最关心的“上学难、就医难、用电难、行路难”问题，同时政府负担了大部分定居点建设费用，从而大大降低了牧民个人的迁移成本，因而大多数牧民愿意易地搬迁集中定居。但是也要看到，牧民定居并不单纯是游牧人口从草原上的牛毛帐篷迁入城镇中的砖木住房居住的问题，能否妥善解决牧民集中定居后的文化技术、就业渠道、语言障碍等方面的困难，将直接关系到“牧民定居工程”政策的成败。
为了使易地搬迁牧民集中定居工程顺利进行，达到国家投资的预期政策目标，建议采取如下对策：
第一，牧民定居点宜依托牧区县城或中心城镇进行集中布局、重点建设。甘南牧区现有的和拟建的牧民定居点大多选择在乡(镇)政府所在地，布局分散、数量众多。甘南牧区地广人稀，牧民只有10万人，列入易地搬迁牧民集中定居工程项目的仅4万人，按照已建和在建的9个定居点计算，平均每个定居点仅4000多人。调查中也发现，距离牧场的远近并不是阻碍牧民集中定居的主要因素。集中有限财力，在基础设施较为完善、交通较为便利的牧区县城和中心城镇建立少量的牧民集中定居点，不仅可以节省分散建设定居点所必需的公共基础设施投资，也有利于牧区人口积聚和加快牧区城镇化进程，有利于牧区非农产业发展和产业结构调整。第二，进一步减轻牧民集中定居的自筹资金压力。对于人均纯收入只有1300－2600多元的青藏高原草原牧区牧民来说，3－5万元的自筹资金，远远超过了大部分牧民家庭的经济能力。可通过增加政府财政补贴和设立政策性银行“牧民定居工程专项贷款”来解决牧民资金困难。第三，定居点应建立对进城定居牧民进行文化教育、科技知识、城镇生活及工作技能培训和藏汉双语培训的制度体系，帮助牧民顺利完成由草原分散游牧向城镇集中定居的转变。第四，以法律的形式进一步明确牧民的承包草场产权。进城定居的牧民可以有偿租赁、转让、转包自己的承包草场。第五，政府应大力扶持牧区城镇非农产业和特色产业发展，为定居牧民创造更多就业机会。第六，在制定和实施牧民定居政策的过程中，应充分考虑当地游牧民族的历史和文化传统等特殊因素，应尊重牧民个人意愿，贯彻“自愿选择”原则。
[责任编辑 马 驿]