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       宪政是研究民族自治地方立法监督的逻辑起点、理论基石和价值准则，民族自治地方立法监督制度是中国法治建设的重要环节，应在宪政原则指导下建构我国民族自治地方立法监督体系。文章从监督主体、监督对象及内容、监督形式等方面对民族自治地方立法监督制度存在的疏漏及问题进行了广泛的实证分析和探讨，以期为我国民族自治地方立法监督制度的完善提供理论指导和实践操作方法。
       关键词：宪政民族 自治地方 立法 立法监督
       作者吴斌，中国计量学院法学院副教授。地址：杭州市，邮编310018。
       有立法分权就有立法监督。从立法权限的划分角度看，我国是中央统一领导和一定程度地方分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。各国立法实践证明，立法分权与立法监督是一国立法制度的鸟之双翼、车之两轮，无论何种结构形式的国家，也无论何种分权程度的国家，为了确保一国立法的统一与和谐，都高度重视立法监督机制的建立及其运作。而立法监督制度的建立都直接受宪政体制这一决定性因素的制约和影响，国家的任何法律制度都不可能独立于一国的宪政体制之外，它总是包含在宪政体制之中，与宪政体制相适应。法律制度的好坏，不仅在于其是否有效，还在于它是否适合国情，尤其是与一国的宪政体制是否相融合。我国实行的是以人民代表大会为中心的立法监督模式，要完善我国民族自治地方立法监督制度，必须立足于这一基本框架模式。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，以人大为中心的立法监督制度是适合我国宪政体制及国情的，决不能再另行建立一种其他模式。根据《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》等相关法律、法规的规定，我国已建立了相对完善的对民族自治地方立法进行监督的制度体系。但应当看到，与民族自治地方经济与立法的快速发展相比，民族自治地方立法监督制度却相对滞后，现行民族自治地方立法监督制度仍然存在许多缺陷与不足，这种状况既妨碍了社会主义法制体系的统一与和谐，也制约了民族自治地方立法的发展。因此，有必要在宪政体制框架内对我国民族自治地方立法监督制度进行改革与创新。
       一、建立、完善民族自治地方立法监督制度的必要性及意义
       立法监督，是指通过对立法权的行使和立法内容是否违反《宪法》进行审查，做出裁决，达到对立法权的监督和制约。从宪政的要义出发，立法监督就是指对立法的违宪监督，属于《宪法》监督的内容之一。借鉴法理学关于立法监督的概念，可以将民族自治地方立法监督表述为：有权的国家机关对民族自治地方立法机关制定的各类规范性民族法律文件是否违反《宪法》、法律、行政法规的基本原则以及是否相互矛盾，进行检查、制控、督导及处理的活动。从立法学角度看，立法监督制度是由立法监督的主体、立法监督的对象、立法监督的内容、立法监督的依据及立法监督的方式等要素构成的有机统一体。民族自治地方立法作为我国整个社会主义立法体系的重要组成部分，具有不同于其他地方立法类型的特征。对任何国家机关的立法行为都需相应的立法监督机制对其加以监察、督导，当代中国建立、完善民族自治地方立法监督制度有其深刻的理论基础及现实依据。
       从理论上看，对立法（包括立法权）实施有效的监督和控制是宪政国家的基本价值取向。民族自治地方立法监督的理论基础，来源于权力制约的一般原理和立法权的自身性质。权力制约主要是指国家权力的各部分之间的分立与制衡，其最终目的在于保障公民权利。公民权利产生国家权力，国家权力源于公民权利；国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力，这是现代法治国家的基本理念。而立法权作为一种重要的国家权力的有限性和可监督性，当然是现代法治的题中应有之义。早两千多年前，古希腊思想家亚里士多德就指出，法治应包含两重意义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”（注：[古希腊]亚里士多德著、吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1983版，第199页。）怎样保障所制定的法成为良法，其中最为有效的措施莫过于加强对立法的监督。近现代伴随资产阶级革命的成功，资本主义议会制度普遍建立，“当代议会制度取代直接民主制成为立法的核心组织形式之后，监督和制约便成为确保公共意志在代议过程中不被扭曲的根本手段”。（注：孙潮、荆月新：《论立法监督》，《政治与法律》1995年第4期。）一直以来，西方的政治家和思想家们对以权力制约原则为核心精神的立法监督理论进行了充分的论证，使之成为近、现代西方宪政的理论基础之一。自由主义鼻祖洛克认为，如果不能对立法机关进行有效的约束和控制，这一民主的权力机关就会走向它的反面——从人民利益的维护者变为妨害人民利益的侵略者。为此，洛克提出了防范立法机关堕落为专制机关的有力措施：立法权与执法权分立，立法机关不经常存在，限定立法权的范围等。（注：参见[英]洛克著，叶启芳、瞿菊农译：《政府论》(下篇)，商务印书馆1964版，第85—89页。）启蒙思想家孟德斯鸠明确指出：一切有权力的人们都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。（注：参见[法]孟德斯鸠著、张雁深译 ：《论法的精神》(上)，商务印书馆1982版，第154页。）美国联邦党人认为立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则，如以立法机关作为自身权力的裁决人，不仅违背《宪法》的原意，而且会损害公民的自由。（注：参见[美]汉密尔顿等著、程逢如译：《联邦党人文集》，商务印书馆1995版，第391—393页。）19世纪以来，随着社会与经济的发展，国家对社会经济生活的干预日益广泛和深入，国家职能也日益扩大和复杂，传统的立法主体一元体制已不足以解决急剧变动中的各种社会矛盾及经济问题。因此，立法分权也就成为必然，“今天，西方国家的成文法（制定法）已经发展为议会（国会）的法律、政府首脑的执行条例和中央行政机关制定的规章以及地方制定法等多种形式。”（注： [美]哈伊著、沈宗灵译：《美国法律概论》，北京大学出版社1983年版，第51页。）而立法监督机制必然与立法分权相伴而生，因为只有通过立法监督机制的制约，才能保持立法分权的平衡。上述思想表明，人类为了防止政治、国家权力对公民权利的侵犯，逐渐确立了限制权力、制衡权力的理念，特别是围绕《宪法》权威的违宪审查和保证法律法规一致的立法监督机制便应运而生。从性质上讲，民族自治地方立法权是整个国家立法权不可分割的组成部分，因而必须遵循权力制约的一般原则，必须对其实施严格、有效的监督和控制，这是现代国家权力运作规则的基本要求，更是民族自治地方立法权能在其职权范围内正常运行的需要。民族自治地方立法是支撑民族区域自治制度的基础，是真正实现民族区域自治的前提条件，与此相适应，民族自治地方立法机关构成我国民族区域自治制度的中心，其享有的立法权是《宪法》和法律赋予的一项首要的关键的自治权。对这样一个机关及其权力施以必要的监督是社会主义法制监督体系建设的基本内容和必然要求。正如我国有关机关所阐释的那样：“《宪法》和法律赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时较地方性法规更多的灵活性、自主性，所以自治条例和单行条例需要经过全国人大常委会或者省级人大常委会批准后实施，而省级地方性法规只需要颁布后就可以实施。授予的权力越大，相应的监督力度也应该越大，这样才能使权力与权力之间保持制约与平衡。”（注：吴高盛：《立法法条文释义》，人民法院出版社2000年版，第118页。）
       
       从实践上看，民族问题历来是一个敏感而复杂的社会问题，历史表明，民族问题处理是否得当，直接关系到国家的安危与兴废。综观国际社会，多民族国家都面临着如何在维护国家主权统一的前提下，追求多民族国家政治共同体的最大利益，保存民族发展的多样性、坚持多元文明的调适与融合的重大挑战。虽然不同的民族与国度因各自政治、经济、文化传统的不同，或选择联邦制或选择单一制的国家结构形式，但最终都以保障民族的自主和自治为基本价值取向。新中国民族自治地方立法经历了一个曲折的过程，“文化大革命”前后由于左倾思想的影响和法制的不健全，民族自治地方立法的状况是立法权能的极度萎缩和法律、法规的大量缺失，由此民族自治地方立法监督也缺少现实的急迫性和必要性。十一届三中全会后，民族区域自治制度开始全面贯彻和实施，民族自治地方立法取得了巨大的成就，各民族自治地方在充分利用立法手段来保障民族权益、促进民族发展的同时，也出现了因追求“民族本位”利益、地方利益而产生的“越权立法”和“违法立法”现象。而西部大开发战略的实施是以政策倾斜为主导的，如控制失当则极易导致“立法倾斜”而损害国家法制的统一及国家整体利益。与民族问题交织在一起的宗教问题，东、西部发展不平衡问题，民族文化保护问题等等都是民族自治地方立法必须关注的现实而又敏感的问题。因此，为了推动民族自治地方立法的健康发展，加强民族自治地方立法监督的理论研究，建立和健全有关民族自治地方立法监督的程序和机制是我国民族法制建设的当务之急。
       从制度层面上看，目前以《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》三个基本法律为主干，辅之以其他各种法律的授权性规定，构架起了我国民族自治地方立法监督的法律体系。这一法律体系构成民族自治地方立法监督的基本法律依据，然而，这一体系内部存在诸多不和谐的因素。根据《宪法》第116条规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》第66条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”《立法法》第89条规定：“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”2001年修正的《民族区域自治法》第19条对此规定是“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。比较《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的相关规定，就会发现其中矛盾冲突之处。《宪法》第116条对自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督规定是“报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。《立法法》第89条把《宪法》并无规定的国务院列为自治州、自治县的自治条例和单行条例的备案主体之一。《民族区域自治法》第19条同样把《宪法》并无规定的国务院也列为自治州、自治县的自治条例和单行条例的备案主体之一。考究《立法法》、《民族区域自治法》的规定，二者与宪法似有不符之处。从宪法规定看，国务院并没有被列为自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督主体。应当明确《宪法》第116条的精神实质及其地位，从宪法文本看，第116条是在专章专节中专门针对民族自治地方问题做出的规定。在《宪法》对民族自治地方立法监督主体及其程序已有明确具体规定的情况下，《立法法》、《民族区域自治法》作为下位法当然无权作出违宪规定，任何下位法对宪法的实质修改都构成违宪，而“违宪的法律无效”这是宪政国家奉行的根本原则。因此，可以说《立法法》、《民族区域自治法》的两处规定使得这两部重要法律处在“产生了违宪条文”的尴尬处境。实际上，根据社会发展的需要，以及《立法法》第66条关于自治州、自治县的“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”，即在民族自治地方对国务院制定的“行政法规”进行变通立法的情况下，国务院成为民族自治地方立法监督主体，这自是情理之中。但情理不能代替法理。宪法未规定的事项并不必然意味是对其他法律法规的授权，如果仅仅是从实用的角度，单纯的以“二级法”的形式任意地作出与根本法（宪法）不同的规定，必然对宪法权威产生不利影响。因此，可行的方案应该是根据社会发展的需要，通过启动修宪程序，对宪法进行修改，这样才能维护宪法的尊严和法制的统一。当然，法律制度层面上的缺失还有多方面的表现，下文将作详细分析。
       同中国民族法制建设的历程一样，民族自治地方立法监督制度经历了逐步成熟、逐步完善的过程。民族自治地方立法监督制度在保障民族自治地方立法的规范化、民主化和科学化，维护国家法制的统一以及社会主义法律体系的和谐发展等方面都有着非常重要的作用。建立、健全民族自治地方立法监督制度对于推动我国民族法制建设的发展有着长远而重大的影响。因而我们必须重视对这一问题的研究及其工作的开展。
       二、宪政体制中的民族自治地方立法监督制度架构
       中国的立法监督制度是以人民代表大会为中心而展开，形成一种自上而下的监督系统，强调事后监督，这在某些方面反映了中国国情。但随着社会和经济的发展、治国方略的法治化，现行立法监督制度的缺陷尤为凸显。如前所述，制度层面上，我国已构架起了民族自治地方立法监督的法律体系，但这一体系内部存在诸多不和谐的因素，立法监督制度运行的实际效果并不理想，有必要在宪法原则指导下改革创新我国民族自治地方立法监督制度。下面我们从制度层面，围绕立法监督制度构成的基本要素，从监督主体、监督对象及内容、监督形式等方面对我国现行民族自治地方立法监督制度存在的疏漏及问题进行广泛的实证分析和探讨，以梳理我国民族自治地方立法监督制度构建的思路及存在的问题，并总结实践中的成功经验，为完善民族自治地方立法监督制度提出参考建议和措施。
       （一）关于民族自治地方立法监督主体的考察
       民族自治地方立法监督主体是指享有立法监督权，对民族自治地方的立法活动实施立法监督行为的法律主体。按照《立法法》的规定，我国国家权力机关和行政机关从中央到地方都享有一定的对民族自治地方立法活动实施监督的职权，这表明我国的立法监督主体具有多元性的特点，即立法、行政机关在立法监督体系中各负使命，从多层次、多角度对民族自治地方立法活动进行监督。立法监督的最高权力由全国人民代表大会及其常务委员会负责行使，其他享有立法监督权的机关也在一定范围内行使立法监督权，由此形成我国立法监督以国家最高权力机关为主，其他机关为辅的一元多级的立法监督体制。（注：参见周伟：《论我国立法监督制度的完善》，《西南民族学院学报》1998年第1期。）从实践看，我国民族自治地方立法监督主体主要包括权力机关和行政机关两大类。
       1.权力机关对民族自治地方立法的监督。第一，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，是地位最高、最具权威的民族自治地方立法监督的主体。根据《立法法》第88条第1款的规定，如果全国人大常委会批准的自治条例和单行条例违背宪法，全国人大有权撤销。《立法法》第66条第2款对自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规的范围做出规定，确定了变通的原则和不得变通的内容，如果常委会批准了违反第66条有关变通的规定，全国人大也有权撤销。
       
       第二，全国人民代表大会常务委员会，作为最高国家权力机关的常设机关，其对民族自治地方立法享有的监督权具有权威性和广泛性的特点：自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，要报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会备案。按照《立法法》的规定，享有解释法律权限的全国人大常委会还有权撤销由省级人大常委会批准的违反《宪法》以及《立法法》第66条第2款规定的自治条例和单行条例。从上述规定看，我国现行立法监督主体主要是人大及其常委会，全国人大作为最高权力机关的监督具有最高权威，从而保证了我国立法监督的统一性，这是该监督方式的优点。但由于人大职权范围的广泛性和监督职能的不独立，决定了它无法克服非专门化、专业化的局限，对于众多浩繁的立法难以实现全面有效地监督。
       第三，省级人大常委会，作为地位最高的地方国家权力机关的常设机构，享有很大的对民族自治地方立法的监督权：自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例，要报省或者自治区的人大常委会批准后生效。这里应该区别：自治区人大常委会在批准自治州、自治县的自治条例和单行条例时，是作为一般地方国家权力机关来行使立法监督权的，而不是作为自治机关来行使自治权。因为《宪法》第112条规定：民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。这就是说，自治机关是不包含民族自治地方人大常委员会的。分析现行法律关于监督主体的规定，存在一个两难的处境：在法律、法规授权民族自治地方可以制定变通规定而引起的立法监督中，如果自治州、自治县的自治条例、单行条例对法律、行政法规做出了变通规定，按程序必须得到省级人大常委会批准才得以生效实施；但是省级人大常委会自身并不是法律、行政法规的制定主体，其制定的地方性法规尚不得同法律、行政法规相抵触。那么，省级人大常委会在作为民族自治地方立法监督主体时，其监督行为的效力渊源从何而来？其判断自治州、自治县变通法律或行政法规合法与否的依据标准何在？这些问题在现行立法中找不到具体明确的规定。因而实践中，省级人大常委会对自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例的监督往往流于形式，监督的作用和效果未能发挥。因此，必须从制度层面尽快完善。笔者赞同学界比较一致的观点，即设立专门的立法监督委员会（注：参见吴家麟：《论设立宪法监督机构的必要性和可行性》，《法学评论》1991年第2期；王叙文：《论宪法实施的保障》，《中国法学》1996年第6期。）由全国人大直接领导，全国人大闭会期间，由全国人大常委会领导，从事专门的立法监督工作，凡报送备案的自治条例、单行条例均由立法监督委员会具体负责审查，然后将审查结果报告相关国家机关，由相关国家机关作出决定。
       2.行政机关对民族自治地方立法的监督。行政机关在民族自治地方立法监督中的地位和作用，在新中国历史上有过较大的变迁。建国初期，1952年制定的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第23条规定：“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，得制定本自治区单行法规，呈报上两级人民政府核准。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治区单行法规，均须呈报中央人民政府政务院备案。”从这一规定看，各级人民政府是享有排他权的民族自治地方立法监督主体，当时的政务院是最高的民族区域自治立法监督主体。
       改革开放以后，随着我国法治建设的进步，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，其在民族自治地方立法监督中的职责更多的体现为保障民族自治地方立法权的正确行使。《宪法》第89条规定，国务院要“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。《民族区域自治法》第8条也规定：“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。”如前所述，从《宪法》规定看国务院能否作为民族自治地方立法监督主体还不明确。在现行《立法法》框架范围内，国务院仍是立法监督主体之一，根据《立法法》第89条规定：“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”为了更好地对法规规章实施备案监督，国务院2002年1月1日颁布实施了《中华人民共和国法规规章备案条例》，该条例第三条规定，国务院有权对自治州、自治县制定的自治条例和单行条例进行备案监督，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例自公布之日起30日内，由省级人大常委会报国务院备案。但通观该法规，其主要只是就地方性法规和规章进行备案的具体内容及程序作了详细的规定，而有关自治条例和单行条例如何备案、备案的内容、备案审查的事项、备案审查的结果及其处理的规定，一概尚付阙如。这也反映了国务院对其所享有的对民族自治地方立法监督权的权限范围并不明确。究其原因乃是上位法关于国务院对民族自治地方立法的监督问题的规定既无宪法依据，又过于笼统、原则，欠缺可操作性导致的。（注：参见秦前红、姜琦：《论我国民族区域自治的立法监督》，《浙江学刊》2003年第3期。）
       在下述情况下，国务院作为民族自治地方立法监督主体是确定的：民族自治地方人大或人民政府，依法或依照特别授权对国务院制定的行政法规或国务院各部委制定的规章进行了变通规定。此种情况下应根据变通规定的制定主体及渊源形式的不同而选择不同的监督方式，一种是报国务院批准，即当民族自治地方人大或人民政府，依法或依照特别授权对国务院制定的行政法规作出变通规定时，报国务院批准；另一种是由该变通规定的批准机关报国务院备案，即当民族自治地方人大或人民政府，依法或依照特别授权对国务院各部委制定的规章作出变通规定时，报国务院各部委批准后生效，并报国务院备案。
       省级人民政府制定的规章被自治州、自治县的人民政府进行了变通规定，省级人民政府以批准的形式对自治州、自治县的人民政府的这种自治立法权行使立法监督权，由此省级人民政府成为一级民族自治地方立法监督主体。但是以自治条例和单行条例形式对省级人民政府制定的规章进行变通的，则不在省级人民政府的立法监督权限范围之内——此种情况下，应适用《宪法》第116条规定：“自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”
       （二）关于民族自治地方立法监督对象的考察
       由于对民族自治地方立法涵义的不同理解，关于民族自治地方立法监督的对象范围也就主张不同。有学者认为民族自治地方立法有特定的表现形式，它限于制定和变动自治条例和单行条例，因而，民族自治地方立法监督的对象就是自治条例和单行条例。也有学者认为自治条例、单行条例、变通规定和补充规定等都是民族自治地方自治法规的形式，因而上述自治法规形式都应纳入监督对象的范围。笔者认为后者的观点是可取的。由于监督制度的不健全，加之民族自治地方立法的特殊性、复杂性及其敏感性，实践中对民族自治地方立法的监督面临诸多问题，下面我们逐一分析。
       1.以自治条例为对象的监督。自治条例是民族自治地方的综合性自治法规，它在整个自治法规体系中居于核心地位，一个民族自治地方只能有一部自治条例，由于其具有统摄性、权威性，所以对自治条例的立法监督规定要求严格、程序复杂。按照《宪法》、《立法法》的规定，民族自治地方人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例。从国家立法的精神看，民族自治地方以自治法规形式行使的自治立法权限的范围及内容要比一般地方以地方法规形式行使的地方立法权限的范围及内容更宽更多。但实践中，制度的运行与制度的价值目标却相去甚远。以自治区为例，自治区的人大既可以制定自治条例，又可以作为省一级人大制定地方性法规。但是，在现行的立法监督框架内，自治区人大制定的自治条例需报全国人大常委会批准，而制定地方性法规只需报全国人大常委会备案，不存在批准的问题。从效率考虑，自治区人大当然会倾向于选择制定程序更简便的地方性法规。理论上说，自治条例不仅适用于规范本行政区域内主体的行为，还能适用于民族自治机关的上级机关的特别行为，甚至还可以适用于该民族区域自治地方之外的地方的行为。“一切国家机关，包括国务院及其有关部委在内，都必须遵守全国人大常委会批准生效的自治区的自治条例，国务院的行政法规也不得同它相抵触。”（注：史筠：《关于制定自治区自治条例的几个问题》，《民族研究》1993年第6期。）但是这一原则却很难行通。以广西壮族自治区的自治条例为例，自治区报批的第18稿，由全国人大常委会送国务院各部委征求意见，只有几个部委同意或基本同意，不同意的部委分别提出了6—13条否定意见，有的部委认为“与我部有关政策相冲突”，有的认为“根据我部……暂行条例办”，更有的部委认为“广西要价太高”。（注：参见吴大华：《民族法学讲座》，民族出版社1997年版，第131页。）这些征求意见对全国人大常委会的批准产生了实质性影响。上述情况表明，一些制度因素、利益关系等制约了权域范围比一般地方性法规更大的自治条例在实践中运用及作用发挥。
       
       2.以单行条例为对象的监督。单行条例是民族自治地方专项的自治法规，是规范自治地方某一方面具体事项、解决某个方面民族关系问题的自治法规。根据相关法律的规定，有权制定的单行条例的机关是民族自治地方的人民代表大会，而人大常委会无此项权力。自治州、自治县制定的单行条例，需经省级人大会常务委员会批准后生效。显然这一监督制度架构完全是一种行政级别性设计，不尽合理，会产生诸多问题。首先，它不符合宪法确立的民族不论大小一律平等的基本原则。因为，民族区域自治制度是我国的基本政治制度，而民族自治地方享有的自治权（含立法权）构成民族区域自治制度的核心，如果民族自治地方享有的自治权（含立法权）却需要一种自上而下的行政级别性制度来推动实现，这不符合我国民族区域自治制度的基本精神；其次，实践中，阻碍民族自治地方立法自治权的实现。如前述，在法律、法规授权民族自治地方可以制定变通规定而引起的立法监督中，省级人大常委会自身并不是法律、行政法规的制定主体，那么，省级人大常委会实施监督行为的效力渊源从何而来？其判断自治州、自治县变通法律或行政法规合法与否的依据标准何在？这一问题需要从立法上加以明确。
       3.以变通规定或补充规定为对象的监督。从我国民族区域自治制度的实质看，民族自治权本身就包含着根据民族自身的特殊人文背景对国家法律的变通执行权，自治法规的各种形式，包括自治条例、单行条例、变通规定和补充规定在内容上都必然包含着对国家法律的一定变通或补充，性质上都属于民族自治地方享有的“变通权”范畴。根据《宪法》和《立法法》的规定，以自治条例或单行条例形式进行变通立法的，其立法监督程序等同于自治条例和单行条例的监督程序。其他变通规定的立法监督根据有关授权法律规定的不同而有所不同。在法律授权民族自治地方可以制定变通规定而引起的立法监督中，存在的主要问题是一些授权法律关于授权立法主体缺乏统一、明确、具体的规定，其结果必然导致立法监督主体的不明确或错位。一些法律，如《国旗法》、《森林法》等均规定，自治机关可制定变通或者补充规定。按照《宪法》规定，自治机关是包含了自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。显然授权法律关于由自治机关制定变通规定的说法过于笼统，缺乏可操作性。因为制定变通规定的主体不同，那么对变通规定实施监督的主体也就不同。如果“变通规定”是由民族自治地方人民政府制定的，此种情况下，由政府直接“报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准施行”，形成行政机关与权力机关的职权交叉，这与我国国家机关的运作规律是不协调的。
       （三）关于民族自治地方立法监督方式的考察
       民族自治地方立法监督有利于改善民族地方自治立法的质量，提高立法效率。但要实现这些目的，必须通过具体的监督方式。根据相关立法精神和十届全国人大常委会2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，我国民族自治地方立法监督的方式主要为：批准、备案、审查及改变和撤销等。
       1.批准。批准是指民族自治地方的立法主体将已通过的民族自治法规报请全国人大常委会或省级人大常委会，由全国人大常委会或省级人大常委会对其进行审查并决定其是否生效的立法监督方式。这一监督方式具有较强的监督力，适用于过程监督，该项制度的有效运转便于对立法进行事前监督，防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力。实践中，全国人大常委会或省级人大常委会在行使立法监督批准权时，主要对报批法规的内容进行审查。目前，全国30个自治州和120个自治县(旗)绝大多数都制定了自治条例和单行条例，这些自治州和自治县所在地的省、自治区人大常委会都依法通过批准的形式行使了立法监督权；另一方面，全国人大常委会则通过不批准的形式行使立法监督权，使自治区的自治条例迟迟未能产生。这也反映了现行批准制度存在的突出问题。截至目前，自治区一级的民族自治地方没有一个自治条例出台实施。当然，自治区的自治条例出台艰难有多方面的原因，但立法监督制度存在的缺陷是一个重要原因。已有学者从立法程序角度进行了探讨，主张将现行的民族自治地方制定自治条例和单行条例的“报批”程序改革为“报备案并予宣告施行”程序。（注：参见韦以明：《对自治区自治条例出台艰难的立法思考》，《广西社会科学》1999年第5期。）鉴于我国立法体制上的“条块分割”，以及部门利益、地方利益、少数民族利益等多重利益冲突的存在，仅仅是立法程序上的改变，仍不能最终解决自治区自治条例出台艰难的现状。笔者认为破解这一难题需要从完善立法监督制度设计入手，应当以立法的形式明确批准（或不批准）的条件及期限，对不批准的法规的监督开辟多个渠道，完善立法监督工作。对报批的自治法规的批准期限应当参照地方性法规的批准期限，确定一个明确、合理的强制性标准。当然，由于自治法规与地方法规所依据的原则不同，且自治法规制定主体有更多的自主性、灵活性，其批准期限可以更长。
       2.备案。备案是下级立法主体将已制定完成的规范性法律文件报送相关的上级立法主体并接受后者监督的活动。根据相关立法精神，可以将民族自治地方立法的备案制度概括为自治州、自治县的人民代表大会在其民族自治立法生效后的一段时间内，按照法律规定的程序，将立法文件报送全国人大常委会或国务院存档备案。《立法法》第89条规定：“法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内按规定报有关机关备案。”“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”考察现行备案制度，多流于形式，笔者认为应从以下方面加以完善。首先，应明确备案的法律性质。备案不单是登记存档，更重要的是一种事后监督，接受备案的主体必须对报备的自治法规文件进行实质性审查，把备案看作审查的前提和启动程序，这样才能避免被监督的立法主体懈于行使立法权，保证立法质量，充分实现备案监督的目的。其次，明确备案审查的时间。目前法律没有规定接受备案的机关应在多少时限内完成备案审查，这就缺乏对备案机关的督促和约束。有必要从法律上明确备案的时限，规定接受备案的机关在法定的备案期不行使撤销权，则视为完成备案。通过这样的程序制度设计，备案机关将更加重视自己的监督职责，及时行使备案审查权。最后，备案监督制度化、法律化。要“从制度上进一步明确报备的范围，报送的程序和手续；同时，建立备案通告制度、备案回执制度、报备机关抗辩制度等，使自治法规文件在良性程序化备案过程中，提高自身的立法品质和质量”。（注：田成有：《地方立法的理论与实践》，中国法制出版社2004年版，第240页。）
       3.审查。审查是有权机关对已经制定生效的自治法规进行审查的活动。它是对已生效的自治法规进行的事后审查，确定其是否适当，进而做出处理的行为。这与法规制定过程中的审查、审议等不同，是对已经公布实施的自治法规进行的检查监督。《立法法》第90条规定了两种具体的启动民族自治地方立法审查的方式、方法：一是由法定机关提出审查的要求；二是由公民和法人以及其他机关组织提出审查的建议。《立法法》第91条规定了全国人民代表大会常务委员会享有对自治法规是否同宪法或者法律相抵触的审议决定权。这两条规定比较原则，过于笼统，建议在相关制度建设中采取如下具体措施进一步完善：(1)享有立法监督权的机关可以主动进行审查，有关立法监督工作机构发现被监督的自治法规与宪法或者法律的基本原则相违背的，可提出审查的建议，由享有立法监督权的机关作出决定。(2)各级人民代表大会代表可通过提出议案的程序以及提出批评、意见和建议的程序，向本级人民代表大会常务委员会提出对自治法规的意见，由本级人民代表大会及其常务委员会按照法定程序予以处理。(3)各政党组织、社会团体、企事业组织和公民个人可以对自治法规提出意见，向有审查权的人民代表大会常务委员会、人民政府反映或提出建议。(4)人民法院在审理案件过程中如发现自治法规有不妥之处，可以向有立法监督权的机关提出进行立法监督的司法建议书。
       
       4.改变和撤销。改变和撤销制度既是立法的重要环节，也是立法监督的重要形式。改变和撤销制度侧重于对立法结果实施监督。该项制度的有效运转，对于维护法制的统一，保证立法监督的有效性有着重要的作用。根据《宪法》、《立法法》的规定，改变和撤销制度适用范围较为广泛，它几乎适用于所有作为我国法的正式渊源的各类规范性法律文件的制定过程中。就民族自治地方来说，根据宪法规定，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会批准的违背《宪法》和《立法法》规定的自治条例和单行条例；全国人民代表大会常务委员会有权撤销由省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违反《宪法》和《立法法》规定的自治条例和单行条例。从制度设计上看，改变和撤销制度是现行中国立法监督制度中一项最有力制度，它既在关系层面反映了各种立法权之间的相互作用，又在制度层面上体现了立法监督效力。但其作用未能充分发挥，实践中也几乎未发生改变和撤销的事实。建议从撤销主体、撤销条件两个方面加以完善，以增强这一制度的适用性和可操作性。（1）关于撤销主体。首先，既然全国人大常委会有权批准自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，那么全国人大常委会也有权撤销自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；其次，鉴于自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点对行政法规作出变通规定，可规定全国人大常委会必要时可以授权国务院审查和撤销与行政法规基本原则相违背的自治条例和单行条例。（2）关于撤销条件。对于现行法律中关于撤销的条件——“与宪法、法律、行政法规基本原则相违背”——应该加以补充，将自治条例和单行条例不符合民族自治地方的政治、经济、文化特点的内容，也列为可撤销的条件范围。
       通过上述考察，可以看到我国现行民族自治地方立法监督制度仍然存在诸多实质性、操作性方面的缺陷，致使民族自治地方立法监督难以有效启动和开展。这种状况影响了作为我国《宪法》规定的基本政治制度——民族区域自治的效能的充分发挥，同时也损害了社会主义法制的统一性。必须以《宪法》为统帅，在宪政原则指导下建构民族自治地方立法监督制度，细化法律的原则性规定、设立专门立法监督机关、明确立法监督主体职责、完善立法监督的方式方法，建立起规范、系统、高效的民族自治地方立法监督系统，推进新世纪民族自治地方立法在更高层次上的良性发展，从而为建立统一的、多民族的中国和谐社会提供法律制度上的保障。
       〔责任编辑 马俊毅〕