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       欧洲安全与合作组织的55个成员国（注：截至1998年，参加欧安组织的国家有55个。）在经济､政治､文化等方面处于较高的发展水平，各国地缘关系紧密，区域内的民族关系错综复杂，区域以及国家安全面临着来自有关国家少数民族问题的挑战。共同的安全利益，共同的价值取向，催生了欧洲安全与合作组织解决少数民族问题的特殊范式——少数民族高级专员制度。了解和研究这一制度有助于进一步理解世界民族问题的多样性､复杂性，有助于启发我们从多视角着眼和多路径着手，致力于民族问题的解决。
       关键词:欧安组织　民族问题　民族专员
       作者李红杰，国家民族事务委员会民族问题研究中心副主任。地址:北京市，邮编100800。严庆，河北师范大学附属民族学院副教授。地址:石家庄市，邮编050091。
       少数民族问题高级专员(英文全称为High Commissioner on National Minorities，简称HCNM，笔者在本文亦将其简称为“民族专员”或“高级专员”，视语境而定)是欧洲安全和合作组织(简称“欧安组织”)的10个常设组织机构之一。民族专员1992年设立于赫尔辛基首脑会议，民族专员办事处1993年1月设立于荷兰的海牙。民族专员独立开展工作，并能得到10名身为国际职员的顾问的技术支持，荷兰的马克斯•范德尔斯图尔为首任民族专员(任期自1993年1月至2001年7月)，现任民族专员为瑞典的罗尔夫•埃克乌斯。
       从民族专员设立的目的和实际工作内容来看，其主要任务是及时发现有可能损害欧洲地区和平､稳定以及欧安组织成员国之间关系的民族冲突，并提出处理意见和解决办法。作为一种区域内解决民族问题的制度，民族专员在欧安组织成员国中起着特殊而有效的作用。
       一､少数民族问题高级专员的设置及作用
       (一)少数民族问题高级专员设置的背景分析
       1.民族专员制度的设置及其宗旨上承20世纪国际联盟利用协调对话机制解决民族冲突和国家间冲突的传统。追溯到20世纪20年代的欧洲，大范围的矛盾和冲突因为第一次世界大战的结束而平息，但局部的矛盾和冲突仍然存在。成立于1920年1月10日的国际联盟在世界范围内致力于解决一些有关领土的争端:在20世纪20年代，国际联盟有效地协调了瑞典和芬兰两国间的奥兰群岛之争。1919年4月，瑞典在“巴黎和会”上提出了奥兰群岛问题。1920年奥兰人拒绝了芬兰的奥兰人自治方案，要求与瑞典重新统一，引发了瑞典与芬兰两国之间的争议，奥兰群岛的争议由此变为一个国际问题。面对这一问题，刚刚成立不久的国际联盟采取了积极干预的做法。1921年6月24日，国际联盟在日内瓦做出了一项关于奥兰群岛的决定:奥兰群岛的主权应属于芬兰。（注：参见\[芬兰\]伊丽莎白•瑙克莱尔:《奥兰群岛自治概况》，王铁志､沙伯力主编:《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第322页。）国际联盟还要求芬兰和瑞典就其他一些保证措施展开谈判，随后两国达成了《奥兰协议》，并获国际联盟的批准，较为稳妥地解决了奥兰群岛问题。不久，国际联盟还通过协调方式解决了立陶宛和波兰两国间的维尔纽斯之争。以上事件可以看作是运用协调对话机制解决欧洲民族问题的开端。
       1946年国际联盟解散，欧洲国家普遍认识到解决民族问题离不开相关国家的共同努力，因为每个国家内的民族问题总是会牵涉到周边国家。对内采取平和的民族政策，对外通过积极的外交斡旋，使得意大利上阿迪杰地区的蒂罗尔人(德语民族)问题，北欧三国的萨米人问题，西班牙的巴斯克､加泰隆和加利西亚地区的民族问题都得到了较为成功的解决;德､法､意三国在瑞士民族过程中所采取的和平中立政策，也是瑞士各民族之间能够实现稳定与融合的重要因素。二战后，“一体化”在欧洲得以快速发展，以至于有些理论家认为:长期使人类社会困扰不安的民族冲突有可能得到最后解决，其途径是让一个超国家超民族的实体接管“国家”的大部分功能。（注：参见钱乘旦主编:《欧洲文明:民族的融合与冲突》，贵州人民出版社1999年版，第3页。）虽然这种认识不免过于简单和乐观，但它从另一个方面看到了区域内国家协作与对话对于解决民族问题的重要性。
       2.民族专员的设置顺应了冷战后期大国间逐步转向对话模式解决纠纷的趋势，旨在用对话的方式解决区域内的少数民族问题。20世纪50年代至90年代，以美､苏为首的两大阵营(北大西洋公约组织和华沙条约组织)所构建的世界力量格局决定了对抗和冷战成为了当时力量守衡的主要形式，但在这种主流之外还存在着对抗与对话的混合接触方式。欧安组织的前身欧洲安全和合作会议(简称“欧安会”)就是对抗与对话的混合作用的产物。苏联于20世纪50年代最早提议召开全欧安全会议。1966年，苏联推动华沙条约国政治协商会议在宣言中正式提出召开由欧洲国家参加的欧洲安全和合作会议，这一提议遭到美国的强烈反对。嗣后，美､苏经过长期的争论和讨价还价，于1972年5月就召开欧安会问题达成协议。同年，35个国家在芬兰首都赫尔辛基召开大使级会议，草拟了《赫尔辛基最后建议蓝皮书》，规定了欧安会讨论的范围和日程。以此蓝皮书为指导，欧安会历经三年三个阶段于1975年最终签署了《赫尔辛基最后文件》，此后，欧安会先后召开了四次续会和五次首脑会议。1995年1月1日起欧安会改名为欧安组织。
       回顾欧安会到欧安组织建立和发展的过程，不难发现:这是一个从对抗到对话，最终发展到以对话方式解决共同感兴趣问题的过程。在这一过程中，对话幅度与力度的增加是和全球力量从两极到一极为主､再到多极形成的过程基本同步的。正是在这一过程中才逐步积淀下了以对话方式为主解决区域争端的传统，这种传统在区域民主发展程度大幅提高､政治力量日渐多极的情况下，便成为了区域内解决国际问题的主要方式和机制。1990年，当时欧安会中的34个国家签署了《新欧洲巴黎宪章》，强调“欧洲对抗和分裂的时代已经结束”，各国关系将“建立在彼此合作和尊重的基础上”，采用对话方式解决争端的黄金期来临。欧安会成员国面对“建立在人权和基本自由基础上的民主制度”､“经济自由化”和“共同安全”的奋斗目标，（注：以上均参见周勇:《新欧洲巴黎宪章》(节选)，社会科学出版社2002年版，第379页。）展开了广泛､务实､深刻的对话，其中的少数民族问题便是对话的热点之一，随着对话方式向机制化､制度化的发展，欧安组织成员国之间有关少数民族问题以对话主导的解决方式便逐步制度化，正式形成少数民族高级专员这一制度。
       3.20世纪90年代苏联和东欧的民族问题在欧洲产生了强烈的震荡效应，相关国家潜在的少数民族问题引起了欧安组织的高度重视，少数民族高级专员制度被提上了日程。欧洲的民族问题早就存在，只不过这些国家大多经济发达､社会保障制度较为健全，又较为普遍地实施了多元文化政策，所以民族问题表现得不甚突出。但20世纪80年代末90年代初的第三次民族主义浪潮却强烈地撼动着欧洲的社会政局。苏联的解体､东欧的裂变不但在欧安会国家大范围版图内掀起了民族主义的波澜，而且还激化和抬升了欧洲其他部分原本温和的民族问题。1991年，阿尔巴尼亚加入欧安会;1992年，乌克兰､白俄罗斯､摩尔多瓦､亚美尼亚､阿塞拜疆､哈萨克斯坦､乌兹别克斯坦､土库曼斯坦､吉尔吉斯斯坦､塔吉克斯坦､格鲁吉亚､克罗地亚､斯洛文尼亚､波黑等国家先后成为为欧安会正式成员国，俄罗斯继承苏联资格留在欧安会。这些新加入的国家中都存在着影响国内甚至周边国家局势的民族问题。这也迫使欧安会不得不高度关注成员国的民族问题。1992年7月的布达佩斯会议将少数民族及南斯拉夫问题列为主要议题之一，同年12月，欧安会部长理事会第三次会议通过了关于前南斯拉夫危机的声明，谴责塞尔维亚现政权是“罪魁祸首”，敦促塞尔维亚改弦易辙。也正是在这次会议上，欧安会正式设立了少数民族问题高级专员制度，旨在通过对话和采取信任措施，防止少数民族冲突严重恶化，推动有关冲突的解决。
       
       可以说，第三次世界民族主义浪潮对欧安会国家产生的广泛影响是催生少数民族问题高级专员制度的直接原因。2002年11月5日，少数民族高级专员艾克乌斯强调，欧盟扩大之后，更需加强保护少数民族 (族群､种族)，否则在中欧和东欧国家加入欧盟之后，复杂的种族问题将危及欧盟之安定。（注：参见梁崇民:《欧盟对于少数人权之保障——少数民族､少数语言个案分析》，《欧美研究》第34卷第1期，2004年。）
       (二)少数民族问题高级专员的作用
       少数民族问题高级专员制度是针对国际性和区域性少数民族问题而设立的安全预警机制。欧安组织所倡导的“全面安全观”认为，尊重少数民族成员的权利对实现和维护地区的和平与安全至关重要。几乎所有的成员国境内都存在一个或多个少数群体，一个或多国若出现少数民族人权问题或是种族歧视都可能导致民族关系的紧张，有可能引发广泛的冲突，从而危及国家和地区安全。民族问题高级专员就是要发挥自身的作用，高度关注欧安组织成员国中是否存在民族问题，民族问题的发展程度如何，民族问题是否会被激化危及安全;督促有关国家采取有效措施缓和本国民族矛盾，提醒有关国家注意解决民族问题，对有可能的民族问题升级或过激发展提出预警，避免爆发暴力冲突。
       简言之，少数民族问题高级专员制度是欧安组织区域治理的一种范式，是对区域内国际民族问题的一种预警制度，是跨越传统国家权威系统，从国家外部对一国国内民族问题动态发展予以观瞻､监督与预警的模式。欧安组织成员国的承诺，高级专员的独立调查地位，广泛的协商对话机制是少数民族问题高级专员顺利开展工作并发挥作用的前提。
       从具体层面讲，少数民族问题高级专员制度发挥作用不同于联合国对其成员国关于保障少数民族权利的义务约束，也不同于国际法体系对于侵犯少数民族权益的强制性诉讼与审判。少数民族问题高级专员发挥作用是基于成员国对保护少数民族权益保护的政治承诺，基于成员国对国家和地区安全的共同关注，基于成员国对少数民族问题高级专员地位和权力的认同。从某种意义上讲，少数民族问题高级专员制度是成员国对民族问题可能诱发冲突监察权的一种让渡，同时，成员国又不缺失处理本国民族问题的自主权。因此，这一制度也可被看作是在欧安组织系统内对民族问题的一种区域共监､共管和共治。比如，针对欧洲普遍存在歧视豪玛人的现象，1993年9月少数民族高级专员发表了一份关于解决在欧洲安全与合作委员会管辖的区域内豪玛人所面临的社会､经济与人道问题的报告。（注：参见刘育喆:《关于欧洲豪玛人权利状况简介》，http://www.haolawyer.com/article/view_2384.html。）这份报告对豪玛人所面临的问题做了极有价值的分析，并提出保护其权利的方案和建议，高级专员重申了成员国应遵守和执行哥本哈根会议上的承诺，政府应当采取特别措施解决与豪玛人有关的就业､教育､医疗和社会福利等问题。这一报告以及报告发出的指向性动员体现了少数民族问题高级专员制度是欧安组织区域治理的一种有效范式。
       监测参与国的民族问题现实发展，对可能发生的事态与冲突发出“预先警告”是高级专员要发挥的主要作用。为欧安组织区域内诱发安全的民族问题“报警”､“灭火”是高级专员的基本任务。为了完成这一任务，高级专员要在顾问的协助下从多种渠道､途径接触和收集区域内民族问题的信息，高级专员的信息源分为四个方面:电讯社､因特网､快捷媒体的同步报道和政府代表､独立专家､非政府组织的即时性信息反馈;日报､杂志等媒介反映的第二手材料;欧安组织各特派团的内部信息传递;特派员信息平台直接接收的邮件､文字等材料。在掌握和分析信息的基础上再前往有关国家进行针对性的实地观测和评估，对于可能发生的民族问题升级情况或地区冲突，向有关国家､高级理事会发出安全预警，提醒有关方面尽早着手应对，尽早缓解局势，降低危险程度。
       通过主动开展工作，依据国际标准，（注：相关的国际标准体现在《世界人权宣言》(1948年)，《联合国大会217C(III)决议》(1948年)，《防止及惩治灭绝种族罪公约》(1948年)，《关于就业及职业歧视的公约》(1958年)，《取缔教育歧视公约》(1960年)，《消除一切形式种族歧视宣言》(1963年)，《消除一切形式种族歧视国际公约》(1966年)，《公民权利和政治权利国际盟约》(1966年)，《公民权利和政治权利国际盟约任择议定书》(1966年)，《经济､社会和文化权利国际盟约》(1966年)，《联合国防止歧视保护少数小组委员会第1(ⅩⅪⅤ)号决议》(1971年)，《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》(1973年)，《种族与种族偏见问题宣言》(1978年)，《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》(1981年)，《在发展和新的国际经济秩序背景下刑事司法公正和防止犯罪的指导性原则》(1985年)，《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》(1988年)，《儿童权利公约》(1989年)，《在民族或族裔､宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》(1992年)，《关于有助于和平且建设性地解决少数人问题的可能的途径和方法的报告》(1993年)，《人权事务委员会关于<公民权利和政治权利国际盟约>第27条的一般性评述》(1994年)，《供各国政府进一步制定反对种族歧视立法参照使用的国家立法范本(节录)》(1996年)，《反对种族主义､种族歧视､仇外以及相关的不容忍世界大会宣言及行动纲领》(2001年)等文件中。）欧安组织标准，（注：相关欧安组织的标准主要体现在《关于人类向度的哥本哈根会议文件》(1990年)，《新欧洲巴黎宪章》(1990年)，《少数民族专家日内瓦会议报告》(1991年)，《关于人类向度的莫斯科会议文件》(1991年)，《关于少数民族高级专员的赫尔辛基决定》(1992年)，《关于人类向度的赫尔辛基决定》(1992年)等文件中。）评估欧安组织成员国的同类立法保护少数民族人权的情况，督促相关国家采取必要的措施消减民族问题诱发事端的因素，是高级专员要发挥的另一方面的作用。这种作用发挥相对于预警作用更为“超前”，通过主动工作，“提醒”相关国家采取措施保障少数民族的各种权利，保护少数民族的各种利益，能够从根本上消除或减少“起火点”，减少报警的机率，从而减少欧安组织区域内的安全隐患。
       凭借低调的外交手段，高级专员先后参与了阿尔巴尼亚､克罗地亚､爱沙尼亚､匈牙利､哈萨克斯坦､吉尔吉斯斯坦､拉脱维亚､前南斯拉夫联盟､罗马尼亚､斯洛文尼亚和乌克兰等国家和地区有关民族事务的调停，少数民族问题高级专员的积极介入对于维护欧安组织国家的区域稳定与安全起到了特殊作用。
       二､少数民族问题高级专员的工作机制和工作模式
       归纳和总结高级专员工作机制和工作模式的特点有助于进一步认识和理解欧安组织的民族问题处理和民族关系调处的范式。
       (一)工作机制的特殊性
       少数民族问题高级专员的工作机制是由工作主体､工作客体､工作手段与方法和工作过程等要素组成的。工作主体是指高级专员及其身后的10位顾问。工作客体泛指高级专员及其顾问在工作过程中所要接触到的欧安组织成员国的民族成员､政府官员和组织以及其他相关人员与事务。工作手段与方法主要是观测､调研､评估与对话。工作过程包括信息收集､对象选定､实地观测､事态评估､向有关组织或部门发出预警､动态观测与跟踪评估等环节，工作过程往往体现出动态､循环的特点。
       
       民族专员以及办事处的机构设置体现出工作机制的专门性。1992年设立民族专员､1993年1月设立民族专员办事处都是为了完成一项专门任务。民族专员属于欧安组织的安全框架组织，专责于由少数民族问题可能引发的国家内部或地区范围内的争端与冲突。民族专员作为一种政治手段，不是监督各成员国遵守或履行其对欧安组织或国际义务的承诺情况，也不是少数民族群体的代言人或监察员。民族专员是少数民族问题高级专员，不是少数民族的高级专员，但其职责主要是处理少数民族问题，其关注保护少数民族成员的权利有助于最大限度地缓和各民族间的紧张关系，有助于避免广泛冲突的发生。其根本目的在于维护欧安组织的安全，其工作机制的专门性体现在从少数民族问题入手，消除可能在此类问题上发生的危及或破坏地区安全的事端。
       从接触和收集信息到直接接触都体现出工作机制的独立性。民族专员具有独立地位，其工作行动不需要得到高级理事会或常设理事会的批准，其跨国行动无须得到进入国的特批。民族专员可以根据自己的工作需要自主决定是否进入某个成员国进行活动。根据欧安组织国家的共同承诺，民族专员可以直接参与某国事务，民族专员可以进入任何成员国活动并在成员国境内具有行动自由，它无须得到该国的正式同意，可以完全根据自己的判断，决定是否介入某一特殊局势，这种权力来自成员国对其行动自由的事先授权或承诺。在独立决定行动意向的同时，民族专员要根据欧安组织的“合作安全”原则，寻求该国政府的合作，为其访问和活动提供便利条件。
       解决问题依靠问责制，体现出工作机制运行过程中的协商性。民族专员最终通过轮值主席对欧安组织负责，他在具体访问前可与轮值主席协商，事后也可秘密向轮值主席报告访问结果。民族专员在独立行动中一般都通过协商方式取得与欧安组织各政治机构的联系，获得成员国的集体支持。其行动结果往往是形成处理民族问题的具体建议，这些建议按照惯例常常以正式信函的形式反馈到有关政府部长那里。民族专员的建议还会在欧安组织常设理事会中介绍，讨论后定期公布，民族专员的活动概要会载于欧安组织的月刊——《通讯》，供欧安组织共同体有关人员参考。民族专员约会有关各方都采取非对抗､非强迫的方式，民族专员认为善意､合作的态度与对话､协商有助于复杂的民族问题的长效性解决。在协商中共同探讨冲突根源，共同思考解决问题的路径，采取协调一致的方针符合欧安组织的价值观念。
       (二)工作模式的特殊性
       民族专员恪守保密､合作､公正的工作原则。按照保密的原则，民族专员通过审慎､低调和保密的工作方法能够取得各方的信任与合作，也能避免公众的注意，避免引发公众的主观猜测。保密的原则能够使有关各方感受到的外来压力减少，减少对“面子”的顾及，更有利于取得彼此的协调一致。合作的原则往往能够提升有关各方采取行动的积极态度，有助于保持长期和有效的外力扰动，从而使民族问题逐步趋向缓和。合作也是各方取得行动合力的基本保障，合作还有助于工作机制的长效运行。之所以要坚持公正的原则，一是由于民族专员要处理的民族问题极为敏感，任何偏袒都有可能造成较为严重的后果，二是只有坚持公正才能赢得有关各方的信任，才能实现与有关各方的长期､持续合作，因为任何民族问题的解决都不可能一劳永逸。但公正不等于立场中立，不等于对意见相左的各方建议不发表任何看法。依据国际标准和欧安组织的价值信条发表对正确建议的支持意见，是赢得尊重与信任的条件，也是树立自身公正形象的基础。从实际出发，依据欧安组织的安全理念发表明确的见解，就代表着少数民族问题高级专员的公正。
       工作过程自始至终突出实效性是民族专员工作模式的一个显著特点。民族问题国际性､长期性､复杂性､敏感性的特点，以及民族问题相关事态的骤然突发性､快速延展性､发展方向难测性决定了处理民族问题要强调措施的有效性､方法的策略性，还要强调相关反应的时效性。有效性､策略性和时效性汇集成了实效性。民族专员以及各方审慎认真的精神､积极协商的态度､协调一致的行动取向､事前忧虑与提前预警的做法都体现了民族专员工作模式的实效性特点。
       三､少数民族问题高级专员展开的重点工作介绍
       
       民族专员的工作所着眼的不是民族问题发生后的事后处理，而是预警和积极主动的提前干预，随着欧安组织成员国国内和国际民族问题进入了平和发展期，民族专员越来越多地将工作重点放在了启动和实施消除冲突根源的项目上。民族专员通过外交活动､对话框架，不断提出缓和民族关系的项目建议，这些项目建议基于对民族问题的深层考虑，基于对民族问题处理经验的总体把握，基于对民族政策的认知。
       从现已启动的项目看，少数民族的教育问题､少数民族的语言使用问题､少数民族参政问题是三个重点，为此在高级专员的推动下形成了三个“建议”和一个“准则”，（注：三个“建议”和一个“准则”的全文内容详见欧安组织少数民族问题高级专员办事处网页，http://www.osce.org/hcnm/documents/。）即《关于少数民族教育权的海牙建议》(1996年)､《关于少数民族语言权的奥斯陆建议》(1998年)､《关于少数民族有效参与公共生活的隆德建议书》(1999年)､《广播媒体中使用少数民族语言的准则》(2003年)。三个“建议”和一个“准则”已经成为很多国家政策和法律制定者的重要参考文献，并在有关国家的社会生活中发挥着现实作用，通过高级专员的努力，少数民族的教育问题，语言使用问题和政治参与问题已经成为有关国家具有代表性的事件和主题。
       (一)少数民族教育和语言问题
       少数民族问题高级专员通过实践活动认识到，民族教育和民族语言问题往往是引起民族问题的常发因素。从民族理论上看，民族教育和民族语言对保留和发展少数民族成员的认同具有特殊的意义。为此，少数民族问题高级专员率先从这一领域入手，召集了国际法､人权领域､语言学､民族教育､政策分析等方面的专家，围绕民族教育和民族语言两个少数民族群体普遍关注的问题分别展开了广泛而深刻的研讨与论证，并先后形成了《关于少数民族教育权的海牙建议》和《关于少数民族语言权的奥斯陆建议》，成为欧安组织在此类立法中的重要参考。
       《关于少数民族教育权的海牙建议》从国际制度精神，措施与资源，地方分权与参与，公立与私立机构，小学和中学层次的少数民族教育，职业学校的少数民族教育，大学层次的少数民族教育，课程开发等8个方面进行了21条的建议表述。总的来看，该《建议》做到了对国家利益､少数民族权益､民族教育功能和民族教育规律的综合兼顾，具有重要的启发意义。比如第1条:“少数民族成员保留自己身份认同的权利，只有在教育过程中获得适度的､关于自己母语的知识才能完全实现。同时，少数民族成员有掌握适度的国家语言知识的责任，以便融入到更博大的国家社会中去。”这一条既体现了对民族成员保留自己身份认同的权力的尊重，又注意到了民族教育的培养民族认同能力的功能，还强调了学习国家通用语言的责任和义务。第2条中明确提出了“国家应该积极地维护少数民族的教育权”，其他条款从资源､机会､体系､课程等方面提出了可行性的教育权维护保障，这些说明了对少数民族教育权的保护立场和条件支持。第11､12､13条分别就使用民族语言和国家通用语言教育提出了建议:“在小学，教学课程应该使用少数民族语言讲授”，“在中学，应该有相当一部分课程以少数民族语言为载体讲授……在整个中学阶段，使用国家官方语言教授的课程数量应该逐渐增多”。这些建议体现了对民族教育规律和民族语言与官方语言综合使用梯度发展规律的运用，具有相当的参考价值。
       
       《关于少数民族语言权的奥斯陆建议》则以简明的言词阐明了少数民族语言权的内容，所涉及的内容包括在姓名称谓､宗教活动､媒体传播､经济活动､行政管理和公共服务､与独立国家机构接触､司法事务､自由剥夺等方面或环节的民族语言使用权和民族语言服务享受权，涉及少数民族社会生活的各个方面，体现了少数民族语言权保护的广泛性。随着信息化时代的到来，欧安组织少数民族分享传媒､接收和传递信息的愿望不断高涨，《广播媒体中使用少数民族语言的准则》应运而生，为少数民族语言使用机会日益增多的现代传媒领域提供了技术性发展的建议。该文件分为总则､政策､规章和推广少数民族语言四个部分，共计十七小节。其中总则中强调了言论自由，文化和语言的多样化，保护特性，平等与不受歧视四项原则;第二部分论证了各国制定发展广播传媒政策与法规的必要性;第三部分定义了可允许范围内的规范限度;最后一部分则提供了促进少数民族语言发展的途径。《准则》所体现的是少数民族语言权在广播传媒领域的拓展。
       (二)少数民族的政治参与问题
       少数民族有效的政治参与则是高级专员关注的第三个常见主题。以前期的充分研讨为基础，1999年以实现国家内部的多元一体化为目标的《关于少数民族有效参与公共生活的隆德建议书》(以下简称《建议书》)诞生。建议书由24条具体建议组成，分为“总原则”，“参与决策”，“自治”，“保障有效参与公共生活的方式”四部分。《建议书》的内容是系统而全面的:
       1.在“总原则”中指出:“少数民族有效参与公共生活是和平与民主社会的一个基本组成部分。欧洲以及其它各地的经验表明，为了促进这样的参与，各国政府往往需要为少数民族作出一些具体的安排。本建议书旨在便利少数民族在国内得到融合，使之能够保持本民族的特征和特点，从而促进国家的善政和完整。”这段话说明，欧安组织民族问题高级专员认为保证少数民族的有效政治参与是应然的，同时有效的政治参与既要为确保民族特征和特点创造条件，又要以保持国家的完整和国家治理系统的良性运转为目标。
       2.在“参与决策部分”，《建议书》提出了两级安排，同时提供了两条参与途径。两级安排是指在中央机构，区域和地方级机构的议会议员，政府内阁职位，法院席位以及不同级别对应职位和席位等的安排中考虑对少数民族成员的吸纳，必要时可采取特殊安排的做法。两条有效政治参与的途径一是通过正式､合法的选举途径实现政治参与(在选举中少数民族可在代表或席位计算比额､候选人排序､名额分配等方面得到照顾);途径二是通过咨询和磋商机构来反映少数民族的建议，表达少数民族的主张。两级安排和两条途径是少数民族实现有效政治参与的方式和途径保证。
       3.在“自治”部分，体现了少数民族有效政治参与体制方面的多样性和灵活性。建议中提供了地域性､非地域性､地域性和非地域性相结合三种自治选择。地域性安排表现为将中央的某些立法和行政职能(包括教育､文化､少数人语言的使用､环境､地方规划､自然资源､经济发展､地方治安等职能和住房､健康等其他社会服务)转交给区域一级，以便使少数民族更有效地处置少数民族群体所关注的问题。非地域的治理表现为少数民族的文化自治。地域性和非地域性相结合表现为区域级自治政府对部分中央转交职能的履行与民族文化自治的结合。多类型､多形式的自治选择为少数民族有效的政治参与提供了体制保证。
       4.在保障部分，《建议书》提供了立法框架保障，即通过宪法条款的安排和立法对少数民族的有效政治参与提供法律的保障，使少数民族的政治参与合法。《建议书》还通过对补救措施的规定为少数民族的有效政治参与提供保障。补救措施包括对立法行为或行政行为的司法审查，也包括通过谈判､事实调查､调解､仲裁､少数民族事务监察员以及特别委员会等机制或方式解决因少数民族政治参与引发的争端。少数民族政治参与的法律框架保障和司法审查等机制的保障有助于将少数民族有效政治参与的目标落到实处。
       四､少数民族问题高级专员制度评议及启示
       (一)基本评议
       1.少数民族问题高级专员制度是以西方政治哲学和人权理论为基本理论支撑的。“自由､民主､法治”是西方国家普适性的政治哲学和价值体系，随之衍生出的“平等”是一个基本和核心的范畴，虽然其倡导的平等因缺乏实质性保障仅体现为形式上和机会上的平等，显得空洞而表面，但平等一直是西方国家社会治理中宣扬的起点和目标。西方人权理论认为“人人生而平等”，每个人都应得到人道主义光辉的普照。基于以上的政治哲学和理论观念，欧安组织国家在对待国内和地区内的少数民族问题上，形成了基本的共识，那就是:“几乎所有国家在其国界内均有一个或更多的少数群体，他们在族裔､语言或宗教上有着与大多数人所不同的自身特征。”“满足不同的民族､族裔､宗教和语言群体的愿望并确保属于少数群体的人的权利，是对所有个人的尊严和平等权的尊重，推进了参与性发展，从而有助于减缓不同群体和个人间的紧张局面。这些因素是稳定与和平的一个主要决定因素。”（注：参见《少数人权利概况介绍》，联合国出版物，1992年中文版，第1页;另见:http://www.un.org/chinese/hr/intro/fs18_c.pdf。）高级专员便是欧安组织在理论共识上搭建起的通过维护少数民族权利来实现全面安全的机制。
       2.以多元文化理论为基本政策依据。“多元文化主义”(multiculturalism) 是一种政治理论，一种意识形态。（注：参见Paul Kelly， ed.， Multiculturalism Reconsidered ，p.1.Malden， MA: Blackwall Publisher INC，2002。）多元文化主义，作为一种思潮萌芽于20世纪初的美国，作为一种文化政策出现在20世纪70年代以来的加拿大､澳大利亚等移民国家，以后逐渐遍及美国等一些移民国家。在欧安组织国家，多元文化主义逐步被确定为一种政策，用来处理少数人权利保障问题和少数民族问题。其政策特征可以概括为:第一，承认少数民族的文化差异性。政策主张少数民族独立价值，主张民族文化认同和民族个性保持。第二，主张维护少数民族的权利。政策主张各民族和种族之间的平等，反对民族歧视以及同质化的文化霸权，认为文化之间是没有高低贵贱之分的，不同的文化代表了不同的意义及对好生活的不同理解，所以每一种文化都不是完美的，都不能把自己的认同强加于其他文化之上，把任何一种文化凌驾于其他文化之上，也不能用一种同质的文化来代替多元社会中多种文化共存的现实。第三，主张各民族都有权参与国家的政治经济生活，同时发展和享用自己的文化传统;要求主流社会采取差异原则，赋予少数民族以更多的自由和权利。
       欧安组织的少数民族问题高级专员正是以多元文化主义政策为指导进行民族问题观测与预警。20世纪90年代启动的3个主题项目(见前文所述)也是紧密围绕多元文化主义政策内容而展开的。
       3.以文化差异为民族本质特征确定和区分少数民族，进而开展相关工作。在对待民族问题上，中西方之间存在着一定的分歧，各自拥有一套完整的话语体系和理论体系。西方民族理论中更多的是将民族视为一个文化群体，对少数民族文化权利的维护常常是其政策主旨。欧安组织涉及少数民族的界定问题，往往含糊不清或只是强调其文化特征。在赫尔辛基进程的文件中，“少数民族”被理解为:“照一般理解，系指非主要人口，它在一国内属少数，但又与另一个国家常常是邻国或‘亲缘’国家的主要人口拥有相同的民族性/种族渊源。”欧安组织界定民族问题定义的方法是，享有少数民族权利不需要国家从法律上正式承认某个群体，归属少数民族问题是个个人选择问题。具体国家可以给少数民族下个定义，但谁是谁不是少数民族的问题则只能凭其成员的主观感情决定。民族专员奉行了这种办法，并且申明“少数民族的存在是个事实而不是定义问题”。他们还确定了判定少数民族构成的一些客观标准:即一个语言､种族或文化特点与多数不同的群体，它通常不仅力求维护其特点，而且也竭力要更强烈表达这一特点。参照这样的少数民族“定义”，高级专员奔走在欧安组织成员国之间，观测问题，发表建议，协商对话，进行预警。（注：以上均参见第9号小册子:《欧洲安全与合作组织(欧安组织)少数民族问题高级专员(民族专员)》，http://www.ohchr.org/english/about/publications/docs/guide4-ch.pdf。）
       
       (二)主要启示
       1.提供了国家间或区域范围内处理民族问题的合作范式。欧安组织的少数民族问题高级专员制度是在欧安组织国家之间或在地区范围内处理民族问题的一种合作范式，它的建立是以欧洲一体化为主要基础的，是以主要欧洲国家的经济､文化､政治､安全一体化运作模式为蓝本的，具有重要的借鉴价值。首先，民族问题一般都具有国际关联性，在地区内，国家间横向观察，综合考虑，联手行动，能够带来整体效益。其次，高级专员站位于国家之外，立位于国家之上，得到专家的技术支持，具备多渠道获取信息的能力，其观测和调处民族问题具有国家单独处理民族问题不具备的诸多优势。再次，以高级专员为关键点的欧安组织与相关国家，相关少数民族群体之间形成了多方协商的对话机制，更具有民主的氛围，更富有回旋的空间和余地，能够减少国内封闭系统内处理民族问题容易形成的政府和民族群体之间的对立，更能收到良好的效果。与现代国际社会中防止和解决有关少数人权利纷争的两种主要范式(政治的方式和法律的方式)相比，这种合作范式更富有亲和力。
       2.体现了前瞻性预警､前置性调控的策略。前置性调控是社会调控中成本最小，成效最好的调控方式，因为它能将社会问题解决于萌芽阶段，甚至避免问题萌芽的出现。前置性社会调控往往以前瞻性预警为基础。应该说前瞻性预警､前置性调控符合现代社会治理的需要，代表了国家治理和公共服务领域的发展方向，预警机制越来越被世界各个国家重视。基于民族问题特殊而复杂，其逆向发展影响巨大，所以建立民族问题处理预警机制非常必要。高级专员制度就是一种早期预警机制，是为了预防种族､族裔或宗教方面的紧张局势演变成冲突而建立的早期预警机制。高级专员制度和人权事务高级专员制度被视为联合国在少数人保护方面确立的两种早期预警机制。（注：参见《少数人权利概况介绍》，联合国出版物，1992年中文版，第17页。）
       在我国和谐社会的构建进程中，着手民族问题早期预警机制的建立是符合科学发展观要求的。在促进民族关系不断发展的过程中，要通过机制创新，在正确分析民族问题的客观实际的基础上，科学预见发展动向，尽早尽快地制定相关政策，求得民族问题处理的最优效果。
       3.抓住了民族文化这一民族意识衍生的渊源。文化特征不但是一个民族的重要特征，而且还是相对稳定的一个特征。民族文化是产生民族认同的基础，民族文化是民族意识衍生的渊源。维护民族文化权利是处理民族问题，减少民族纠纷的一个重要手段，尤其是当民族之间经济生活水平相近，或是在民族经济生活获得较大幅度的提高之后，民族群体往往更为重视文化权利。语言和文字是民族文化传承的重要媒质，是民族情感维系的符号性纽带，少数民族对保护民族语言和文字的情感和意愿更敏感､更强烈。民族教育是民族文化传承和发展的重要途径，保护少数民族的受教育权对发展民族文化具有特殊意义。欧安组织少数民族问题高级专员在实际工作中感受到:欧安组织成员国内的少数民族将民族语言权利､民族教育权利视为重要主题，因为这两个因素与民族文化关联最为紧密，因而也与民族意识关联紧密。
       综上，欧安组织少数民族问题高级专员制度是近年来出现的一种民族问题调解与预警机制，了解和认识这一机制具有相当的现实意义。
       〔责任编辑马俊毅〕