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       西部大开发已实施几年，相关法律体系的建设仍显滞后。本文从法律运作的角度，探讨了促进西部民族发展的重要的法律问题及制订相关法律的必要性，以期为西部的发展提供可行的法律依据。
       关键词：西部民族地区 社会经济发展 立法
       作者田洪昌，兰州大学西北少数民族研究中心博士研究生。地址：兰州市，邮编730020。
       我国政府从战略的高度展开了西部大开发，几年来，在西部民族地区的基础设施和重大项目上共投入资金8500亿元，有力地促进了西部地区的经济发展。但笔者认为，开发西部是一项长期的复杂的社会系统工程，仅仅靠短期的资金、政策是不够的，必须构建一部完善的法律，亦即本文提出的“西部促进法”，从而保证西部经济长期稳定协调地发展。
       一、“西部促进法”提出的背景及理论基础
       1．国内立法的层面。自上世纪80年代改革开放后，我国社会经济取得了快速发展，综合国力明显提升，但中国东南沿海经济发达地区与西部民族地区的差距却随之进一步拉大，经济发展的不平衡，已成为影响我国可持续发展战略的一道樊篱。深究其因，除政策、资金、区位等原因外，笔者认为，保障西部开发的立法缺失是更重要的原因。目前，我国虽有《宪法》、《民族区域自治法》等从总体上加以规定，但直接保障西部开发的相关立法明显滞后，民族地区相应的经济权利得不到明确和细化，不少中央支持的重大项目和工程得不到落实。所以在民族关系最复杂、问题最突出的西部地区，针对西部经济发展的一些具体问题，很需要有一系列不同于普通法的特别立法加以解决。例如新疆塔里木油田的开发与当地民族地区的经济发展，青海青铜峡等黄河水利工程的开发与周边群众的脱贫。喀什地区的手工地毯、甘肃兰州地区的手工牛肉拉面等这类少数民族的传统行业及其生产经营活动如何得到规范、组织、保护和发展等。这些都有待于民族性、区域性、地方性的立法加以特别扶持和保护。据《民族领域立法工作的基本情况和主要成就》数据显示，截至2004年底，全国155个民族自治地方人民代表大会制定和颁布自治条例133个，对《土地法》、《草原法》等法律的变通补充68件，反映了民族自治地方的法律需求。制订一部全国统一的“西部促进法”，其根本依据有三个方面：一是法律本身的正义价值目标遭求；二是用法律手段促成社会经济目标的实现；三是西部社会经济发展的法制环境需求。
       法律本身具有正义价值目标追求。在人类社会发展史上，始终存在着两大基本价值导同——公平与效率。在经济领域，一般认为效率表达的是生产力的目标，也就是如何用有限的自然与社会资源创造出更多的产品；公平表达的是生产关系目标，即产品的分配问题。但沈宗灵教授认为，公平与效率在经济领域中都是表达生产关系，特别是分配关系的价值目标：“通常说的兼顾效率与公平也就是兼顾利益与正义，调解或缓解二者的矛盾，这种矛盾一般是指经济领域中的分配问题”。从这个意义上来讲，一个追求效率的社会，就是能够以同样的投入取得比别的社会更多的有用产品，创造出更多的财富和价值的社会，也是自然和人文资源优化配置，价值最大化的社会。公平表达的是生产关系即产品分配，也就是如何使社会分配符合人类理性和公共道德观，它要求社会成员在利益分配上体现平等化。在社会学和经济学领域，公平和效率是一对矛盾体，二者甚至是对立的，不可兼得的。效率强调社会经济非均衡的迅速发展，但却容易造成利益差别的扩大；公平强调平等化、均衡化，却容易忽视经济的高速发展。
       与社会经济发展的价值目标紧密相关，法律作为社会稳定的平衡器和社会发展的助推器，它在自己的理论体系中也确立了独特的价值目标，即正义宗旨。法律的正义宗旨超越了简单的公平与效率的争执，树立了高于公平和效率又统领二者的价值目标。关于正义最朴素的表达是罗马法中的“给每个人应得的部分”。法律的正义宗旨内涵十分丰富，几乎包括了一个社会良性运转的所有要求，如安全、秩序、公平、效率等。法律正义中的公平与效率不是对立的，而是协调统一的。二者的统一性表现在：目的上一致，内容上相互渗透，功能上互补，位阶上平行。
       “西部促进法”所体现的价值观将在现实中有力地矫正和推动着西部社会经济价值目标的实现。社会经济，尤其是一国地区间的经济发展不可能是绝对均衡的，这是由于各地区的资源禀赋、社会条件不同所导致的。法律的正义价值观是肯定这种客观历史差距的，正是在此基础上，它要求赋予每个人和社会组织平等的法律人格，给他们提供同等的就业机会和市场进入条件，破除因“出生”、“性别”、“种族”、“肤色”、“地域”等身份差异而造成的人为区别和人格歧视。法律的公平强调“身份平等”、“机会均等”、“权利平等”，法律的效率则要求个体和整体的双重高效益。西部经济发展中的“公平”目标要求在经济发展权利、经济活动的身份、社会发展的机会上具有与东部地区相同的待遇，实现经济发展的自主、自立和自强，而不再是错失许多发展的机会和条件，一味从其他地区寻求支援和扶持，在经济上难以自立、地位上难以平等。西部人民具有优良的民族文化传统，他们勤劳、勇敢、富有创造精神，他们有信心有能力搞好地区经济建设和社会发展，而不愿长期处于被接济、被施舍的地位。
       我国的改革开放事业已经取得了举世瞩目的伟大成就，同时也积累了丰富的实践经验。进入21世纪和加入WTO后，我国的国际环境尤其是与缘西部的周边国家和地区的关系得到了很大的改善和迅速发展，国内的市场经济目标也已确立，市场基础业已奠定，西部大开发已全面推进，对内陆及西部地区进行全面改革开放，将其纳入国内国际市场的时机已经成熟、条件已经具备。这是法律公平对社会进一步发展的根本要求，也是全国经济长期稳定、协调、迅速发展的必然趋势。只有这样，才能全面实现社会的公平、效率目标，才能实现西部民族地区经济的全面发展。
       2．国外可借鉴的立法范例。西部大开发已持续几年，但由于立法、区位、政策等客观原因，东西部经济发展的差距仍然很大。从促进落后地区发展的层面来看，国外不少经验可资借鉴。上世纪50年代，日本为了解决战后严峻的粮食、煤炭、木材的短缺和复员军人的安置，以及全国经济的尽快复苏发展，于1950年5月1日发布实施了《北海道开发法》，对北海道发展的机构设置、经费预算和使用、产业扶持和重点投资以及各期的开发目标、重心和结果评定等做了详细、缜密的计划和规定。实践证明，日本北海道地区的开发在法律的统一规划和保障下，取得r综合开发的显著成果。在以后的开发中，北海道地区跟上了日本经济发展的步伐，实现了全国经济的协调运行和总体发展，创造了区域经济开发的成功范例。美国开发西部的成功之处也在于通过法制保障使社会经济发展规范、有序、有力地进行。为解决土地的产权和使用问题，1785年联邦政府颁布《土地条例》，低价出售土地，使西部大片荒芜的土地得到了开发利用；1787年颁布《西北州地区条例》，实行新区设州在各方面一律平等，鼓励人们西移，保障西部居民的生命、人身、财产安全和宗教信仰自由；1841年颁布《优先购买法令》，规定每个移民
       自己垦殖的土地可按最低价优先从政府手中购买；1862年的《宅地法》，规定每个移民在当地居住和从事耕种5年以后，即可以极少的费用占有160英亩的公共土地。二战期间，为了充分利用西部南部的资源、空间和劳动力，联邦政府在这些地区投入450亿美元的军事拨款，为其新兴工业奠定了基础。1961年美联邦政府制定了《地区再开发法案》，1962年制定了《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》，1964年制定了《经济机会法案》，1965年制定了《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》等，有力地促进和保障了地区经济的开发和振兴。又如德国《联邦基本法》规定，联邦各地方的发展和居民生活水平应该趋于一致；《联邦空间布局法》规定，联邦领土在空间上应该得到普遍发展；《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州共同出资(各50％)对落后地区的开发给予补贴。此外，前苏联、印度、加拿大等国通过法律手段来促进和保障落后地区经济发展，都取得了明显的成效。
       上述国外区域开发的成功，均基于针对性强的一部或数部法律。所以，我们必须用立法的形式来全面规划和统领西部发展的目标、原则和各项具体措施。法律的基本特点是严肃性、规范性、稳定性和统一性。只有用法律来强化和规制现行的各项政策措施，才能消除政策的口号性、软约束性、相互抵触性以及执行过程中的失范性，确保区域经济发展的顺利进行。区域经济发展中国家政府的主导作用集中体现为法律对经济活动的导向、规范和保障。
       二、“西部促进法”的内涵与具体内容
       我国“西部促进法”的制订和运行，应该在借鉴外国经验和总结国内外实践成果的基础上，科学论证和分析西部民族地区社会经济发展的现状和症状，重点解决好以下几个方面的问题：(1)确立两部经济发展的总体目标和阶段性预期成果；(2)设立中央和地方的具有高度权威的专门开发机构，总揽经济开发中中央与各省区市之间的工作配合和协调；(3)确立西部经济发展中国家扶持和促进的重点方面，如治山治水，邮电通讯、电力交通的改建和扩建，农业农村备(包括农田基础设施建设、新型技术的开发研究与推广应用)；(4)开发计划的审定、落实程序与制度；(5)区域经济发展中国家扶持的途径、手段、程序以及与地方力量的配套问题等。此外，还需对以下几个方面做出明确的规定。
       1．以资源权为核心的财产权制度的建构和完善。西部地区拥有丰富的财产资源、生物资源和大量廉价的劳动力资源，但在现实中却处于“捧着金碗讨饭吃”的境地。分析其中的原因，有西部人不善于利用这些资源的因素，但主要是因为西部人对资源没有应有的权利。产权归属的明确是有效利用自然资源的前提，人们只有获得了对资源的明确占有、使用、收益和处分的权利，物有其主，并有权依法排除他人对自己财产的非法侵犯和剥夺，财产所有者才能有信心和动力积极投入资源的合理开发与利用。西部经济能否真正实现自主、自立，能否真正按照市场化的要求步入正轨并持续、健康发展，资源财产权的法律确认将是关键所在。法律只有确认、保护财产权利及其流转关系和合理利用的机制，西部经济发展才能有物质上的基础。才能有制度上的引导、规范和保证。这方面应着重解决好以下几个问题。
       (1)资源所有权的归属和具体实现制度的完善。我国的资源所有权一般划分为国家所有和集体所有。这种原则性的规定，缺乏具体的运作制度，导致了经济生活中产权混乱不清、权利虚置和主体缺位等一系列不正常现象。就土地来说，集体所有的土地应由集体享有完整的所有权，而实际上，集体组织、农民在土地所有权的运用和实现中没有法律上的自主性和独立性。又如现行的土地承包合同，从权利义务内容到履行期限、履行方式都是不确定的，而由国家政府随量调整。这种界限不明、缺乏稳定性和可预期性的财产权利在实际运作中难免造成短期效应和掠夺式经营现象。另外土地的使用不是法定主义而是审批原则，大大削弱和限制了它的开发和利用价值。对一些矿产资源和生物资源，因当地政府和居民没有经济权利和权利不清，导致对区域内的资源要么不知所措，要么滥采滥伐。我国是世界上资源开采率最低的国家之一，同时也是资源破坏和浪费最严重的国家之一，西部的问题更为突出。这与我国资源权利不清，制度不完善，人们缺乏自律意识有着重要的联系。为使自然资源的开发利用、养护和再生产统一和谐、科学规范，我国的自然资源法律制度亟待更新和完备。
       资源所有权制度的健全和完善要具体解决这样几个问题：第一，资源所有权客体的法律性质。如：矿产、森林、草原、土地等，它们在法律上是一般流通物、限制流通物还是禁止流通物。第二，资源所有权的主体明确、具体化。即自然资源哪些由国家所有，哪些归集体所有，甚至哪些归个人所有，以及由谁来代表他们行使权利，在法律上应该有肯定的划分。第三，资源所有权的权利内容和相互关系。在资源的归属上，国家所有权和集体所有权的法律效力和权利内容应该是平等的，不应该再出现“集体所有的土地经国家征收后才可以有偿转让使用权，，①等类似的身份论调和差别待遇。
       (2)资源开发利用权的明确和改革。在资源的开发利用权问题上现行政策和法律有两大障碍：一是国家资源的所有权和开发权基本上集中在国家和中央政府手中，地方政府、集体、个人不仅不享有资源所有权，也不享有法定的开发利用权；二是资源开发利用资金筹措困难，难以开拓民间筹资渠道。资源项目的开发耗资大、周期长，本应该以现代股份制来大力吸引各种社会资金，但由于中央控制过重，不能很好地发挥地方和企业的积极性，致使西部地区的资源优势很难转化为经济优势。
       鉴于此，为了使西部乃至全国的资源得到有效的开发利用，解决全国和地区经济的“瓶颈”问题，可以在立法和制度上将资源开发企业化经营，将企业发行股票和债券等筹集资金的审批权授予地方政府或专门的地区经济发展机构，授权省级政府资源管理机构依法成立资源开发公司，行使资源开发权。如此，西部资源开发中的一些投资多、风险大、周期长、技术经济分析要求标准高，资源开发和环境治理需要同步进行的项目便可由大公司来承担。我国的三峡工程、小浪底工程的建设已经在这方面创造了成功的经验。西部资源开发中，中央政府除扩大政策性贷款的规模外，还要加大开发权的下放和市场化经营的力度；另外，地方政府资源管理机构设立企业法人性质的开发总公司，应按照国家惯例签订资源开发利用的租赁合同、联营合同、产品分成合同、服务合同和承包合同，扩大资金、技术的内引外联，从而提高资源开发利用的科学性和经济性。
       (3)产品定价权和经营销售权的落实与明确。在我国，初级产品，特别是一些重要的原材料和能源价格一直由国家控制。实际经营者无定价权，国家出于“全局利益”的价格改革的不彻底，使西部一直蒙受着不该蒙受的资源价格损失。以原煤为例，从1952年到1988年，平均成本9．76元／吨上升到39．97元／吨，上升了3．1倍，而原煤价格同期从10．99元／吨上升到27．94元／吨，只上升了1．5倍。价格的上升幅度远远滞后于成本上升，致使全国煤炭行业一
       度出现生产越多，亏损越大的严重局面。由于初级产品的价格过低，生产经营者没有定价权，使产品的价格难以建立在生产成本和平均利润的基础上，也难以经得起国际市场的检验，更难体现市场经济所求的公开、公平原则。将资源及其产品的定价权赋予真正的生产经营者，是符合市场要求和经济规律的，惟其如此，才能使资源的开采利用朝着效率、经济、科学的方向发展。
       2．西部经济产业结构的法律调整。西部经济落后与发展潜力挖掘不够的一个重要原因是产业结构严重失调，其具体表现为：一是农业基础薄弱，工业化程度较低；二是重工业偏重，轻工业偏轻，轻重工业发展不协调；三是采掘、原材料工业比重大，产品加工层次低；四是服务业发展起点低，缺乏科学规范的管理机制。针对西部产业结构的特点和问题，西部经济发展中的一个重要任务是进行产业结构的调整和优化。法律制度和环境的创制应沿着以下思路进行。
       第一，加强和确保农业的基础地位。目前，我国已通过取消农业税等政策以激励农业的发展。在这个有利的环境下，今后西部地区农业发展的重点是在稳定粮食生产、确保地区供需平衡的基础上，充分发挥经济作物的优势，大力发展特色农业、创汇农业和工业资源型农业，逐步把西部建设成为我国重要的棉花、烟草、糖果、瓜果蔬菜和畜牧基地。为此，要在法律制度上创造切实可行的，有利于吸引内外资金、人力和技术的具体措施，在信贷、税收及经营方式上提供灵活便利的制度保障，鼓励国内外大公司来西部开发农业资源，加快西部农业的产业化、贸工农科技一体化的进步。第二，大力发展基础设施。西部地区地广人稀，地形复杂，原有基础设施薄弱，其交通运输网络的密度和运输能力远低于全国平均水平和东部地区。目前，西部的交通运输线路密度、货运周转密度和通讯密度分别仅相当于全国的49．8％、29．2％和27．1％，东部沿海地区的18．3％、8．6％和1．7％。基础设施薄弱和落后都成为了地区经济发展的严重制约因素。所以，今后国家各部门及地方各级政府在投资方向和投资力度上要制订出严格的制度规范，确保西部地区基础设施改建、扩建、新建的效益和质量。第三，搞好能源、原材料基地建设。西部是我国能源和原材料的富集地区，它将继中部之后成为我国重要的能源的原材料基地。西部能源工业建设的重点应加强煤炭、石油资源的开发和水电建设，西部原材料工业的发展应以冶金和化工为重点。在具体战略部署上，关键是解决资金和技术革新以及产品模式问题，这就需要创制资金聚拢、投入和技术开发的新制度。在确保国家重点投资和扶持的基础上，采用对资源、能源的社会民间开发或国家与地方政府、民间联合开发的形式，解决资金和人才方面的不足。西部原材料工业的发展要积极开辟科研、生产、商贸一体化和联营的路子，使科研单位的技术成果与社会生产相结合，实现产业更新。第四，加工工业制度更新。加工工业是西部工业发展的薄弱环节，今后加工业的发展应改变过去那种争投资、争项目、铺摊子的粗放经营方式，通过深化改革，完善法制，强化内部管理，加强技术改造，努力提高发展质量。一方面，要立足资源优势的现有工业基础，以市场需求为导向，确定优惠制度和倾斜政策，积极引导和扶持地区优势产业；另一方面，加快经济体制和企业法制步伐，通过“转轨建制”，包括股份制、合作制和兼并拍卖、破产等多种形式，依法进行产权改造和资产重组，搞活国有企业，促进个体经济和民营经济的发展。第五，建立健全各种外贸制度，扩大对外开放，高起点引进国内外先进技术，不断提高技术装备水平和产品深加工层次，增强企业的生命力和市场竞争力。
       3．调整所有制结构，培植自立、自强、自律、富有竞争力的市场法律主体。西部经济发展落后的又一重要原因是所有制结构失衡，市场经济法律主体软弱无力，缺乏应有的独立性、平等性和竞争力。西部经济的构成中，国有企业占主体，2002年占63．9％，比东部地区高29．8个百分点。国有企业由于历史原因和体制因素，在经营机制和市场功能上存在着严重的不足和缺陷。主要是生产与市场脱节，经营的信息渠道闭塞，另外国有企业又背负着计划体制下沉重的利润上交和税收负担，没有形成自我积累、自我约束的发展机制。上世纪90年代以来，国有企业又受到了三方面的挑战：一是市场经济的挑战，使国有企业的产品销售一时间失去了“天然”的国家保障，几乎陷入瘫痪；二是外资和乡镇企业在财产、用人等方面的独立性、自主性和灵活性较差；三是技术更新与产品换代的挑战。国有企业大多是在传统计划体制条件下生长起来的，没有形成市场经营制度。到上世纪80年代末期，大多数企业的设备老化、产品落后，要完成这一产业改组，资金来源没有保障，国家又将其推向市场，这对国有企业发展无疑是“釜底抽薪”。国有企业是经济发展的沉重包袱，也是改革的关键，而拥有超量国有企业比重的西部经济形势就更加严峻。
       综上所述，西部经济发展在所有制结构调整，市场主体的培育和法律的公平待遇与机会均等方面还存在着极大的障碍，所以要花大力气去创制新的制度，彻底破除“身份”、“地域”的限制，以法律的公开、公正、公平为目标，大力推进市场主体的成长和壮大。其重点是：(1)依法确立和保证国有企业的独立法人资格和生产经营活动的自主性，用法律手段解决企业当前所面临的困难，切实推行企业破产还债制度，使国有企业无论在人格上还是财产、行为上成为真正的市场主体。(2)加快促进乡镇企业等民营经济的发展，在法律制度的规范和保障下，引导民营企业走上集中配置、优化组合、高水平的现代企业之路。(3)通过税收、外贸、信贷等制度的改革和完善，为内外资创设平等的投资发展机会和市场竞争条件。西部经济乃至整个国家经济要最终实现自我更新和自我发展，在制度和政策上不应该有“轻内资，重外资”的倾向，这是法律公平和效率的正义体现，也是市场经济的根本要求。
       4．民族地区经济转型的法律引导、规范和保护。西部地区是我国少数民族的主要聚居地区。总体上看，西部民族地区生产力水平低下，经济基础薄弱，地方财政人不敷出，基本缺乏自我发展能力。加快西部地区的经济发展，不仅是一个经济问题，也是一个关系到社会稳定和民族团结的社会政治问题。在促进西部社会经济发展中，必须要将民族地区的经济发展作为一个大问题来抓，努力做好地区经济发展的制度保障和法律引导工作。
       (1)依法加强和保证国家和其他地区对民族地区的经济支援。首先，考虑到民族地区的特殊情况，中央政府在依法确定对地方的财政转移支付时，应对民族地区予以适当的照顾，采取有效措施帮助西部民族地区解决当前的财政困难。其次，依法抓好民族地区的扶贫工作。要科学、规范地规划扶贫对象、扶贫方式、扶贫成果评估等工作，采取文化扶贫、经济扶贫、法律扶贫和制度扶贫相结合的原则和方法，使民族地区的人民在物质上“脱贫”。在精神上获得“新生”。再次，强化和规范对口支援工作，使原来国务院及其扶贫开发办公室布署的对口支援工作在法律制度的约束和保障下确实得到贯彻，取得实际效果。
       (2)民族地区自我发展能力的法律培植和对民族优秀传统文化的挖掘。建国以后，尤其是
       改革开放以来，我国民族地区的社会经济面貌发生了巨大的变化。1995－2003年我国民族自治地方的工农业总产值平均每年增长10．1％，其中农业产值增长4．2％，工业产值增长11．6％。2003年民族自治地方农牧民人均年收入超过2000元。现在绝大部分少数民族群众解决了温饱问题，社会经济结构和状况得到了很大的改善，民族地区也正在形成走向市场经济的自我发展机制，并且积累了很多有价值的经验。所以，西部民族地区的经济发展要在全国及其他省区的大力支持和帮助下，积极培植和发展民族地区的传统产业，引导区域民族工艺和经济优势向市场化、规模化和外向型的方向发展。
       近几年来我国采取了一系列的睦邻政策，与周边国家关系得到了进一步的巩固和加强。与我国西北和西南接壤的各内陆国家。也都纷纷在打破封锁状态，为我国西部民族地区的边境贸易、与内陆腹地各国的经济、技术合作开创了广阔的前景。另外，随着近年来世界政治、经济格局的变化，正在形成若干国际性区域市场，如东北欧经济圈、中亚经济圈、伊斯兰经济圈、中南半岛经济圈等，为我国民族地区有效地扩大对外开放提供了十分有利的外部条件。所以，中央及地方各级政府要及时抓住机遇，利用有利的地域优势和民族情感纽带，积极推动和扩大民族地区的对外开放和外贸、技术引进方面的法律建设和制度完善。
       (3)传统商贸活动与民族风情旅游业的振兴和法律规范。西部少数民族善于经营，具有从事商业活动的古老传统，但是限于自然经济及旧观念的约束，其集约化、规模化、市场化程度不高，没有形成整体区域优势。如我国西北地区的回族和维吾尔族在经商方面有独特的传统和经验，但是他们的经营方式限于个体的、滚动式发展，整体势力和辐射效应较弱，再加上“不能举债经商”的传统观念束缚，商业规模化程度不够。这要求我们要在法律制度的创立上要探索既适合民族传统，又能将之引向现代产业化经营的新路子。甘肃省临夏回族自治州首创的合作银行制度便是解决这一问题的成功范例。此外，西部少数民族还有许多传统工业和民族饮食在全国乃至世界都很有影响，可以采用连锁店、股份合作制以及用劳务、技术入股等方式扩大经营规模和经营范围，提高市场占有率。西部民族地区还有不少古老而悠久的、富有民族风情的人文和自然旅游资源，这是一笔不可忽视的财富。但是这些旅游资源目前存在着开发和管理不够、配套服务设施不健全等问题，所以要积极着手制订和推行有关的法律制度，引导、组织和规范对这些旅游资源的科学开发和合理利用，使之发挥出应有的经济价值。
       三、“西部促进法”的作用和意义
       “西部促进法”将对我国西部民族地区经济开发中的涉及到的领导机构、经济权、产业结构调整等做出具体规定，从而凸现西部开发的政府主导性。因为西部经济发展的一个重点内容是扶持贫弱，改变落后，所以在一定时期内，我们不能完全运用市场经济规律来实现地区经济差距的缩小与贫弱经济的自我发展。由于先天的自然条件和既存的制度原因，完全的市场化将会使西部经济处于更加困难、更加不利的境地。西部经济要走向市场化，赶超东部地区，实现自我生长和自我发展，其基本思路应该是“扶上马送一程”，所以必须依靠政府的宏观经济政策来补充市场不足，矫正市场失灵。
       建国以来，国家主要采用财政转移支付政策，国家重点投资地区分配政策，重点地区扶贫具体措施等来完成地区和行业经济平衡发展的宏观调控。并取得了一定的成绩。但是这些政策没能像预期的那样取得应有的成效，突出的问题是：(1)政策的变动性和应时性使西部地区扶持缺乏长远的后备力量；(2)宏观政策因缺少法律保障而实际到位率低，如国家财政支付和重点扶贫基金因没有严格的申报使用和结果考评制度，被各级政策和其他部门层层盘剥和挪用的现象严重；(3)政策的贯彻执行缺乏应有的法律规范及制度保障，科学性、计划性、系统性和连贯性差。就扶贫而言，“开发式”、“造血式”、“产业式”等扶贫理论和策略早已被实践所接受，但其实施的组织和规范程度却令人担忧。《扶贫法》的制订和推行已不是一个理论问题，而是实际操作问题，但至今仍是“千呼万唤不出来”。当前，扶贫工作的难度和力度不仅要求有像“八七‘扶贫’攻坚计划”那样的全面规划的具体设计，还需要强有力的制度规范加以推进和保障。因此，“西部促进法”将以政府宏观调控区域经济协调发展的法律保障和制度规范使以下几个方面得到强化。
       1．保障财政转移支付数额、规模法定化，贯彻执行制度化。要将西部经济开发真正提高到国民经济发展战略位置，就必须加强对其内外支持的力度，不能因各种原因或借口而使这项工作的稳定性、连贯性有所动摇。“西部促进法”将划分和确定中央与地方政府之间的经济管理权和宏观调控权，如中央与地方在税收、利率方面的决定权、比例分成及返还制度的调整和法律确定，中央财政支付的途径和专项测评制度的建立和健全等。
       2．确保国家重点投资区域分配的合理规划和科学运用。国家重点投资的区域分配对区域经济的启动和促进具有非常重要的意义。西部基础设施的改善和生态环境的治理在很大程度上依赖于国家重点投资的支持。20世纪70年代以来国家重点投资布局向东部的转移和过度倾斜，导致中西部地区资源投资开发不足，能源、原材料和基础产业发展滞后，加剧了我国资源供应不足与加工能力过剩的矛盾。我国实施西部大开发以来，重点在青藏铁路等交通基础设施领域投资达1000亿元，今后国家重点投资的地区布局还应逐步加以调整。首先，国家重点投资应向基础产业倾斜，投资重点除事关国计民生、跨地区的交通等基础设施外，还应兼顾重大基础工业项目，重大农业水利工程以及那些重大的社会公益性项目。其次，进一步提高国家在西部地区投资的比重，在西部落后地区实行投资优惠。吸引和鼓励国内外资金对西部基础设施改善和生态环境治理的推进。
       3．促使扶贫政策法制化、规范化、科学化。我国的扶贫工作在短短的20年问取得了举世瞩目的成就，全国贫困人口已从20世纪70年代的两亿多减少到2003年底的四千多万。但是，眼下扶贫工作已进入全面攻坚阶段，要实现全部脱贫目标，仅靠政策性规定显然不够，须有相应的法律加以规范。“西部促进法”将对保证继续增加各种扶贫资金以及科技和政策的投入，强化扶贫资金的运用率和政策的执行力度，建立扶贫工程的计划、实施的责任评估制度，实行企业扶贫投资补贴制度等内容做出具体的规定，这将对西部经济的振兴具有重要的意义。
       4．将为可持续发展战略提供有力的法律保障。可持续发展战略是上世纪80年代初人类在总结传统模式的经验与教训基础上提出来的有关人类社会和自然环境和谐、统一、持续、健康发展的新理论。1992年联合国环境与发展大会制定了可持续发展的《二十一世纪议程》。近几年来这一议题愈加受到人们的广泛重视，世界各国都将可持续发展作为国家和地区社会经济发展战略的一个重要选择。可持续发展战略强调经济、社会与自然环境的协调发展，追求人与自然的和谐，其核心是健康的经济发展必须建立在生态可持续能力、社会正义和人民积极
       参与自身和社会发展决策的基础上，既要使人类的各种需求得到最大限度的满足，个人得到全面充分发展，又要保护生态环境，保证子孙后代的生存和发展不受危害。
       “西部促进法”力求涵盖西部可持续发展战略迫切所需的法制要求。从而使西部经济发展中的可持续战略法制化，它将进一步促进资源法等法律法规的执法力度，健全完善和统一各种现行资源法、环境法的协调配套。同时，为依法治理西部的生态环境，保护生物资源，实现资源的合理有序开发提供权威的法律支持。创造良好的法律环境，从而形成生态与社会经济的良好循环。这将有利于改良全国的自然生态与社会生态系统，增强全国的自然生态与社会生态的可持续能力。
       5．提升西部人力资源的科学开发水平，促进社会经济的和谐发展。人力资源的科学开发是西部经济发展的内在动力。着眼于西部经济的长期稳定、协调发展，“西部促进法”必须对西部的人才培养机制、人才引进机制、人才利用机制和智力支持机制的全面改革和制度创新提供法律保障。首先，要确立对西部的人才培养机制即教育制度应面向市场和现代化，同时应在专业设置、人才结构等方面以切实的法律条文突出和强调人才的地区性、应用性，规定在确保基础教育、巩固高等教育的前提下，大力发展中等专业教育和实用技术教育，以及在岗职工的再教育。其次，它将以法律保护人力资源管理制度的创新，积极提供有利于人才生活和事业发展的条件和待遇，营造一个人才能够安心工作的环境，彻底改变过去那种消极的限制人才流动的做法，确保人才潜能的发挥。再次，它将增强人才引进和智力支持的地区交流工作，推动地区间和国内外经济技术交流，借助内外市场的扩散和辐射效力加速区域经济的持续发展。
       实施西部大开发，推动西部社会经济的快速发展，对提升我国综合国力，促进西部地区各兄弟民族的和睦相处和整个社会的和谐发展具有重要的现实意义，是一项巨大的综合性社会系统工程。我们要进一步解放思想。拓宽思路和视野，以理论和实践的有机结合为切入口，加强针对西部地区乃至全国的全局性和前瞻性重大问题的调查研究；以求实的态度、科学的方法制订一部切实的“西部促进法”，并进一步完善相关配套的法律体系，以强有力的法律制度引导、催发、疏导与保障西部经济的发展。这样，西部经济就一定能够同全国经济一样实现全面振兴和腾飞。
       [责任编辑 马俊毅]