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       加强少数民族教育立法研究,全面推进少数民族教育立法理论与实践建设,对于保障和促进民族教育的改革与发展,维护少数民族平等的受教育权益,不断提升少数民族教育的品质,具有十分重要而深刻的意义｡特别是在当前我国少数民族教育立法非常薄弱､少数民族教育发展严重滞后的情况下,其意义更为彰显｡本文对我国少数民族教育立法的几个重要问题,包括少数民族教育立法的现状及问题,少数民族教育立法的指导思想和原则,少数民族教育立法的内容,少数民族教育法规体系等,进行了较深入的研究｡
       关键词:民族教育 立法 法规体系
       作者陈立鹏,中国人民大学教育研究所副教授｡地址:北京市海淀区中关村大街59号,邮编100872｡
       一､少数民族教育立法的现状及问题
       正确､科学地认识我国少数民族教育立法的现状,全面､深入地探寻少数民族教育立法存在的问题,对于加强我国少数民族教育立法工作至关重要,特别是在当前我国少数民族教育立法极为薄弱的情况下,它是民族教育立法中的一项非常重要的基础性工作｡
       建国五十多年来,我国民族教育立法工作走过了不平凡的发展历程,取得了令人瞩目的成就｡民族教育立法工作伴随着新中国民族教育事业的发展而不断发展,从无到有,从少到多,从不健全到为健全开始奠定初步的基础｡特别是党的十一届三中全会后,民族教育立法工作取得了较大的进步,根据各个历史时期我国民族教育事业改革与发展的需要,制定了大量的民族教育法规及规范性文件,其范围基本涉及了我国民族教育领域的各个方面,构筑了我国民族教育法规体系初步框架的雏形｡如综合性法规,有《关于加强民族教育工作的意见》(教育部､国家民委,1980年10月),《关于加强民族教育工作若干问题的意见》(国家教委､国家民委,1992年3月),《关于深化改革加快发展民族教育的决定》(国务院,2002年7月)等;民族教育行政管理方面,有《关于建立民族教育行政机构的决定》(政务院,1952年4月),《全国民族教育行政领导问题》(教育部,1955年4月)等;民族教育经费方面,有《关于少数民族教育事业费的指示》(国务院,1956年9月),《关于从民族地区补助费中适当安排少数民族教育经费的建议》(教育部､国家民委,1980年7月)等;少数民族师资方面,有《培养少数民族师资试行方案》(政务院,1951年),《关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》(教育部,1956年11月)等;少数民族学生升学优惠方面,有《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》(教育部,1962年8月)等;少数民族“双语”教学方面,有《关于兄弟民族应用何种语言教学的意见》(教育部,1953年2月),《全日制民族中小学汉语教学大纲(试行)》(教育部,2002年4月),《关于在有关省区试行中国少数民族汉语水平等级考试的通知》(教育部,2002年10月)等;民族职业技术教育方面,有《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》(国家教委,1992年4月),《关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》(国家教委,1998年2月)等;民族艺术教育､医学教育方面,有《关于加强民族艺术教育工作的意见》(文化部､国家民委､教育部,1981年12月),《关于加强少数民族地区医学教育工作的意见》(卫生部､国家民委､教育部,1980年5月)等;民族散杂居地区少数民族教育､民族地区女童教育方面,有《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》(国家教委办公厅,1992年11月),《关于进一步加强贫困地区､民族地区女童教育工作的十条意见》(国家教委办公厅,1996年7月)等;民族学院(大学)改革与发展方面,有《关于加强民族院校教材建设工作的意见》(国家民委,1992年7月),《关于加快所属民族学院改革和发展步伐的若干意见》(国家民委,1993年7月)等;教育对口支援方面,有《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》(国家教委办公厅,1992年10月),《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》(中共中央办公厅､国务院办公厅,2000年4月),《关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见》(教育部､国务院扶贫开发领导小组等,2000年4月),《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》(教育部,2001年6月),《关于进一步加强内地西藏班工作的意见》(国家教委办公厅,1992年9月),《关于内地有关城市开办新疆高中班的实施意见》(教育部,2000年1月)等;普通高等学校举办民族班方面,有《关于1980年在部分全国重点高等学校试办少数民族班的通知》(教育部,1980年6月),《关于加强领导和进一步办好高等院校少数民族班的意见》(教育部､国家民委,1984年3月)等;民族团结教育方面,有《关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》(教育部办公厅､国家民委办公厅,1999年2月)等｡关于地方性法规,有《黑龙江省民族教育条例》(1997年12月),《吉林省少数民族教育条例》(1998年11月),《宁夏回族自治区民族教育条例》(2001年9月),《楚雄彝族自治州民族教育条例》(1992年4月)､《西双版纳傣族自治州民族教育条例》(1993年3月),《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》(1994年2月),《海南藏族自治州民族教育工作条例》(1994年3月),《红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》(1999年3月),《呼和浩特市民族教育条例》(1999年10月),《包头市民族教育条例》(2001年7月)等十余项｡
       然而,纵观我国民族教育几十年的发展历程,民族教育法规建设总是落后于民族教育自身的发展｡由于民族教育法制的不健全,导致民族教育政策所确定的各项优惠措施难以落实,民族教育发展所需要的各种资源得不到保障｡特别是改革开放后,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,随着国家法制建设的加强及2001年12月我国加入WTO,民族教育立法已远远不能满足民族教育发展的需要,这种不相适应的矛盾日显突出｡主要表现在:
       第一,民族教育法规体系极不完善,法规层级过低｡从现行的民族教育法规来看,大量的为民族教育行政规章及规章性文件,法规很少,至今没有民族教育单项法,更没有居于《宪法》和《教育法》之下的统领民族教育法规规章的民族教育基本法,民族教育法规体系远远没有建立起来｡由于民族教育法规体系不完善,法规层级过低,必然导致法规刚性不足,从而影响其效力的发挥,很难起到应有的对民族教育的保障和促进作用｡2002年,国家曾启动了《少数民族教育条例》的起草调研工作,拟在行政法规层次对全国少数民族教育中重要的基本的问题做出明确规范,并计划于“十五”期间颁布实施《少数民族教育条例》｡但《少数民族教育条例》至今未能出台｡当前,为适应我国依法治国､依法治教的需要,以及民族教育的进一步改革和发展,迫切要求有关方面将《少数民族教育条例》的制订工作列入紧要工作议事日程,促成其尽快出台｡与此同时,从现在起就着手起草我国少数民族教育的基本法——《少数民族教育法》,为它的出台积极创造条件｡《少数民族教育法》的起草制订,将极大地推进我国民族教育法规体系的建设和完善,使我国民族教育事业尽快走上法制化轨道｡
       第二,民族教育立法指导思想有失偏颇｡通过对我国民族教育立法历史与现状的考察,我们不难发现,我国民族教育立法比较注重对少数民族受教育权特别是进入主流社会的受教育权的保护,而忽视对民族教育在传承和发展少数民族文化中作用､角色的规范｡我国现行民族教育法规很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容,这是我国民族教育立法内容的重大缺失,也是我国民族教育立法指导思想的偏颇｡这一点,可从我国双语教学政策的演变中略见一斑｡建国初期我国非常重视少数民族语言文字的学习和运用,而现阶段更多地是关注少数民族学生对汉语的学习和掌握,如规定在使用民族语授课的民族中小学逐步从小学一年级开设汉语课程､制定了《全日制民族中小学汉语教学大纲(试行)》､《关于在有关省区试行中国少数民族汉语水平等级考试的通知》等,而有关少数民族学生学习､运用本民族语言文字的规定,则非常缺乏｡语言文字是文化的载体,民族语言文字的失传,将导致民族文化的消失｡因此,必须重视民族教育立法在保障和促进民族文化传承和发展中的重要作用｡另一方面,从维护少数民族平等的受教育权出发,我国民族教育立法比较注重对少数民族学生的升学优待与照顾,而忽视了对其升学后有关学习辅导与帮助的规范,没有确立民族教育与一般教育同等质量要求的思想｡这从一定程度上导致了少数民族学生的低学业成就,从而其教育平等权也不可能得到真正落实｡
       
       第三,民族教育立法内容不完善,重点不突出｡如前所述,我国现行的民族教育法规很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容,忽视了对少数民族学生升学后有关学习辅导与帮助的规定等｡此外,对于民族教育发展中的其他重大问题,如政府在发展民族教育中的职责､民族教育经费､师资､少数民族高层次人才和特殊专门人才的培养､民族教育科学研究等,或忽略了对其的规定,或缺乏具体明确的规定｡当前,关于民族教育基本重大问题的规定,主要体现在2002年国务院颁布的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》中,内容比较宏观,针对性和可操作性不强｡关于这些问题,建国初期,我国政府曾制定了《关于少数民族教育事业费的指示》､《培养少数民族师资试行方案》等专项法规,但这些法规,随着时间的推移及我国民族教育的发展变化,许多内容已不适用｡因此,有必要加强民族教育法规的修订､废止工作,或制订一些新的法规,使我国民族教育中的主要问题特别是重点和突出的问题,有法可依,而且具有较强的可操作性和适用性｡
       第四,地方民族教育立法严重滞后｡我国154个民族自治地方中,仅有十几个地方制定了民族教育法规,绝大多数地方还没有制定民族教育法规,这既与中央教育立法的发展不相适应,也与民族教育快速发展的要求及在当地经济社会发展中的重要地位极不协调｡另据统计,从1985年我国第一部民族自治地方自治条例《延边朝鲜族自治州自治条例》经吉林省人大批准诞生,到2000年底,各民族自治地方共制定自治条例133件,单行条例280件,变通或补充规定64件｡参见戴小明等:《民族法制问题探索》,民族出版社2002年版｡与此相比,地方民族教育立法明显滞后｡
       第五,现行民族教育法规还存在法律形式､法律语言不规范,民族教育立法理论研究亟待加强等问题｡
       针对我国民族教育立法的现状及问题,为加强少数民族教育立法工作,尽快改变民族教育立法的不适应状况,首先必须树立科学､正确的少数民族教育立法指导思想,明确少数民族教育立法的基本原则,在此基础上,根据我国少数民族教育发展的实际需要研究确定少数民族教育立法的内容,并从建立和完善少数民族教育法规体系的角度出发,科学有序地推进民族教育立法工作｡只有这样,才能提高少数民族教育立法的质量与效率,避免立法工作的盲目性与随意性,避免法规之间不必要的交叉与重复,使民族教育立法从整体上真正发挥为民族教育保驾护航的作用｡
       二､少数民族教育立法的指导思想和原则
       (一)少数民族教育立法的指导思想
       立法的指导思想是立法者进行立法活动的理论依据,是法的灵魂｡它反映执政阶级根据什么思想立法和立什么样的法｡立法指导思想不是凭空产生的,很大程度上是由国情所决定的｡因而,随着本国国情的发展变化,特别是国情中物质生活条件和政治制度的变化,立法指导思想也在不断地发展变化｡民族教育立法的指导思想是指导民族教育立法活动的总思想,是民族教育立法者进行立法活动所遵循的依据,它随着民族教育实际情况的发展变化而不断发展变化｡
       从我国民族教育发展的实际情况看,当前,我国民族教育立法应确立如下指导思想:
       第一,应确立超常规发展的思想｡经过建国五十多年的发展,我国民族教育虽较过去有较大进步,但与全国教育的平均发展水平相比仍有较大差距,且这种差距在进一步拉大,这直接影响少数民族学生教育平等权的落实,从而影响少数民族的生存权､发展权｡从一定程度上讲,它不仅影响我国社会主义现代化建设目标的实现,而且将危及国家的安全,边疆的稳定｡因此,必须确立民族教育超常规立法的思想｡通过民族教育立法的超常规发展,保障和推动民族教育的快速发展,不断缩小与全国教育平均发展水平的差距,最终赶上和超过全国教育的平均发展水平,从而全面保护少数民族学生平等的受教育权利｡
       第二,应确立传承和发展少数民族文化的思想｡教育人类学认为,教育是一种文化传承的过程,学校是一个聚汇､传递文化以及创新文化的高级文化体｡因此,民族教育作为以少数民族成员为主要对象的教育,应担当起传承和发展少数民族文化的重要职责｡当前,我国民族教育在贯彻党的教育方针与党的民族政策方面,还不全面,为了增强少数民族学生参与主流社会竞争的能力,非常注重对其进行主流社会所需知识和能力的培养,而对有关少数民族历史文化的教育有所忽视｡民族教育没有发挥其应有的对少数民族文化的传承和发展作用,少数民族的传统文化､少数民族的语言文字在不断消失｡因此,必须通过立法保障少数民族传统文化在民族教育中的应有地位,推动少数民族传统文化的发展与创新｡
       第三,应确立民族教育与一般教育同等质量要求的科学发展思想｡在民族教育发展中,不能因为少数民族教育的滞后性､特殊性,而降低对民族教育的质量要求,降低对少数民族学生的学业要求,必须坚持民族教育与一般教育､少数民族学生与汉族学生同等质量标准｡否则,即使给予民族教育再多的优惠政策,民族教育也将永远处于落后状态,少数民族学生也将永远在低学业成就中徘徊｡因此,在民族教育立法中,必须始终坚持民族教育与一般教育同等质量要求的科学发展观,在此基础上,通过给予民族教育更多的资源,加大对少数民族学生的升学优惠与学习辅导,来不断提升民族教育的品质,尽快赶上或超过全国教育的平均发展水平｡
       《立法法》规定,立法应当“遵循《宪法》的基本原则”,“坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论”｡因此,当前我国民族教育立法要在坚持马克思､列宁主义､毛泽东思想､邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下,遵循《宪法》的基本原则及《教育法》和《民族区域自治法》的有关规定,全面贯彻超常规发展､传承和发展少数民族文化､民族教育与一般教育同等质量要求的科学发展思想｡
       (二)少数民族教育立法的基本原则
       立法基本原则是指在立法活动中所要遵循的主要准则,它是立法指导思想在立法实践中的重要体现｡根据我国的国情及民族教育发展的实际,民族教育立法应坚持以下基本原则:
       第一,方向性原则｡遵循方向性原则,就是立法必须坚持社会主义方向,这是由我国的社会主义性质决定的,也是由社会主义初级阶段国情决定的｡我国民族教育立法应体现社会主义的各项基本要求,以保证民族教育沿着社会主义的方向发展｡在民族教育立法中,既要确认民族教育对民族地区精神文明建设､政治文明建设和物质文明建设的重要作用,也要确认民族教育是全体人民的事业｡民族教育立法要确保和促进社会的政治稳定,维护国家的统一和各民族人民的团结,维护社会主义社会的正常秩序｡
       第二,法制统一原则｡《宪法》规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严｡”“一切法律､行政法规和地方性法规都不得同《宪法》相抵触｡”“一切违反《宪法》和法律的行为必须予以追究｡”《立法法》第4条规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严｡”社会主义法制统一原则,是指法律由国家统一制定､统一实施,在国家主权范围内对各地区､各部门和全体人民具有普遍的约束力｡法制统一原则包括立法､司法､执法等方面｡从立法上讲,法制统一原则表现为国家的立法权由国家权力机关行使,不允许各立其法､法出多门的现象存在,以维护社会主义法制的统一和尊严｡
       民族教育立法必须坚持社会主义法制统一原则,以《宪法》和《教育法》､《民族区域自治法》等法律为依据,在我国教育立法总体规划指导下,根据我国少数民族和民族地区的实际,科学地制订立法计划,做好法律法规的起草､修订和废止工作｡这样既维护了社会主义法制统一原则,又有利于和谐､科学的民族教育法规体系的形成｡
       
       第三,从实际出发原则｡我国是一个统一的多民族的社会主义国家,全国各民族､各地区的情况千差万别,不仅政治､经济､文化的发展不平衡,而且各民族自己特有的社会文化背景也不相同｡这就决定了民族教育有不同于一般教育的特点,其发展必须从本民族本地区的实际出发｡民族教育立法遵循从实际出发原则,就是立法要反映少数民族和民族地区的特点,尊重民族教育的实际情况,遵循和确认民族教育发展的客观规律｡现阶段,要通过对民族教育滞后性的深入研究,探寻实现民族教育超常规发展的具体举措,及对民族教育立法的现实需求｡只有这样,才能使制订出的民族教育法规更具有效力,更能发挥其应有的作用｡
       第四,民族平等团结和共同繁荣的原则｡坚持各民族平等､团结和共同繁荣是马克思主义民族理论的基本观点,也是我国解决民族问题的理论依据和最基本的原则｡周恩来同志在1957年青岛民族工作会议上指出,“我们对各民族既要平等,又要使大家繁荣｡各民族繁荣是我们社会主义在民族政策上的根本立场”｡国家民族事务委员会政策研究室编:《中国共产党主要领导人论民族问题》,民族出版社1994年版,第179页｡江泽民同志在1992年中央民族工作会议上指出:“在新的历史时期,搞好民族工作,增强民族团结的核心问题,就是要积极创造条件,加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业,促进各民族的共同繁荣｡这既是少数民族和民族地区人民群众的迫切要求,也是我们社会主义民族政策的根本原则｡”国家民族事务委员会政策研究室编:《中国共产党主要领导人论民族问题》,第251页｡民族教育立法必须充分体现这条原则｡现阶段,要根据民族地区的政治､经济､教育､文化等方面的特点和实际情况,通过民族教育立法保障和促进民族教育的发展,加快缩小民族教育与全国教育平均发展水平的差距,全面维护少数民族受教育的平等权益,发展和创新少数民族传统文化,不断提升少数民族的生存权与发展权,依靠科学技术特别是高科技和劳动者素质的提高全面推进民族地区经济建设的进程,进而促进民族平等､民族团结和各民族共同繁荣｡
       第五,民主原则｡立法的民主原则,是马克思主义法学理论的基本原则,是保证人民立法权和提高立法质量的关键｡《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动｡”因此,在制定民族教育法规的过程中贯彻民主原则,必须做到以下两点:其一是在制订民族教育法规时,认真贯彻群众路线,实行“从群众中来,到群众中去”的工作方法,坚持专门机关和广大民族教育工作者相结合,发扬民主,广泛讨论,以集中群众的智慧和意见,达到制订出正确反映各民族人民意志,维护少数民族人民利益,符合客观规律的民族教育法规的目的;其二是制订出的民族教育法规要具体规定少数民族群众享有的教育权利以及行使这些权利的途径和方法,规定保障这些权利得以实现的具体措施｡
       三､少数民族教育立法的内容
       法律是国家意志的表现,有其特定的内容｡就其本质而言,法律是由一定社会物质生活条件决定的,以各种法律规范表明的阶级意志｡在这里,法律规范构成了法律的主要内容｡民族教育法律规范所涉及的内容是非常广泛的,它包括民族教育领域的各个方面｡民族教育立法的基本任务是规范民族教育领域中的各种关系和问题,以形成一个合理的､符合我国民族地区经济和社会发展需要的民族教育体系,保证民族教育事业与民族地区社会经济协调发展｡从我国民族教育及民族教育立法实践看,我国民族教育立法的内容应主要包括以下几个方面:
       1.明确民族教育的地位､任务､方针以及发展民族教育的基本原则｡规定民族教育是我国整个教育事业和民族团结进步事业的重要组成部分,是国家发展､民族和睦､边疆稳定的基础;民族教育的主要任务是为少数民族和民族地区培养人才,保护和发展少数民族文化,促进民族地区经济发展､科技创新和社会进步;民族教育的基本方针是坚持党的教育方针和党的民族政策的结合,坚持教育的一般原理和民族教育特有规律的结合,优先发展,重点扶持,因民族､因地区制宜;民族教育发展的基本原则包括坚持根据民族地区实际和少数民族特点发展民族教育的原则,坚持民族自治地方在国家教育方针指导下自主发展民族教育的原则,坚持对少数民族学生实行升学优待与加强学习辅导相结合的原则,坚持国家帮助与少数民族自力更生相结合发展民族教育的原则,坚持民族教育与宗教相分离的原则等｡
       2.明确民族教育行政机构的设置及其职责､任务､工作程序和工作原则等;明确民族教育行政机构工作人员的组成及其职责要求｡
       3.明确民族学校的设置及其权利､义务｡规定民族学校的地位､任务､职权及建立和撤消的原则,确定包括经费､校舍､师资､生源､教学质量等办学的基本条件｡
       4.明确民族教育教师的来源及其权利､义务｡《教师法》对我国教师的资格､权利和义务等做了原则性的规定,民族教育立法要在其指导下,根据民族教育教师的工作性质和特点,对民族教育教师特别是边远民族地区中小学教师的来源､资格要求､权利､义务､培养培训的渠道､特殊的优惠待遇等做出具体规定｡
       5.明确少数民族学生的权利和义务｡规定少数民族学生有接受本民族历史文化､语言文字教育的权利和义务,有享受奖学金､贫困助学金或勤工俭学助学金的权利,有享受升学优惠及参与各种学习辅导的权利等;同时规定,必须遵守国家的法律､法规,维护国家的统一和各民族的团结,加强个人思想品德和科学文化修养｡
       6.明确民族教育经费的来源､分配､使用及监督｡规定除正常的教育事业费外,县以上各级人民政府应设置民族教育补助专款,并随着各级财政的增长不断增长;规定各级人民政府应设立少数民族学生贫困助学金,支持少数民族学生就学,确保少数民族学生不因家庭经济困难而辍学;等等｡
       7.确定民族自治地方的自治机关自主管理本地方教育事业的权限｡规定民族自治地方的自治机关可以在《宪法》､《立法法》､《民族区域自治法》和其他有关法律规定的权限范围内,根据本地方的实际情况,制订民族教育法规,行使对本地方民族教育事业的自主管理权｡
       8.关于双语教学｡规定民族学校的教学用语和文字,主要由民族自治地方的自治机关根据有关法律规定,按照有利于民族的长远发展､有利于民族间的科学文化交流､有利于提高民族教育质量的原则以及当地的语言环境､教学条件和多数群众的意愿来确定;规定凡使用民族语文授课的民族学校,应根据少数民族学生的心理､生理特点,加强民族文字教材建设,并从小学一年级起开设汉语课,实施“双语教学”,推广使用全国通用的普通话和规范字;规定使用汉语授课的民族学校,应提供少数民族学生学习本民族语言文字､历史文化的机会｡
       9.关于经济发达地区对民族贫困地区教育的支援｡规定经济发达地区支援民族贫困地区教育是其应履行的职责和义务,是社会主义制度的根本要求;并具体规定教育支援的目标､任务､重点及实施方式等｡
       10.关于教育与宗教相分离｡规定任何宗教组织和个人不得利用宗教妨碍学校教育和社会公共教育,不得利用宗教进行妨碍实施义务教育的活动,不得在校内进行传播宗教的活动和进行宗教仪式等;规定信仰宗教､参与宗教活动或已入寺学经的学龄儿童､少年,凡能入校保持正常学习的,均允许入校学习,与其他学生一视同仁;规定鼓励和发挥爱国宗教界人士助学､办学的积极性;等等｡
       
       11.关于民族特殊地区教育｡规定对少数民族边远农牧区､高寒山区､边境地区､发展落后的人口较少民族聚居地区以及民族散杂居地区的教育问题采取特殊的政策措施,予以重点扶持和帮助｡
       12.关于民族教育科学研究｡规定民族教育科学研究是民族教育可持续发展的重要内容和重要条件,国家采取特殊措施扶持民族教育的科学研究和实验｡
       13.规定违反民族教育法规的法律责任｡法律是依靠国家强制力来保证实施的,对违法的行为应追究其责任｡规定法律责任,是保障民族教育健康发展的重要条件｡对违反民族教育法规的行为,根据情节的轻重,应分别予以经济的､行政的处分,直至追究刑事责任｡
       四､少数民族教育法规体系
       (一)设计少数民族教育法规体系的必要性
       根据立法学原理,法律体系是一国全部现行法律规范按照一定的原则组合成若干法律部门和法律层次,形成一个相互协调一致､完整统一的有机整体｡少数民族教育法规体系是我国国家机关制定的用以调整民族教育内外部关系的法律规范的总和｡从广义上说,它主要包括全国人民代表大会及其常务委员会审议通过的有关民族教育的法律,国务院制定的民族教育行政法规,教育部､国家民委等部委发布的民族教育行政规章,地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关民族教育的地方性法规,民族自治地方人民代表大会制定的民族教育自治法规,以及其他具有法律效力的民族教育规范性文件等｡我国的民族教育法规体系不仅是构成我国整个教育法规体系的一个重要组成部分,而且其自身也要建立一个横向平行的法律部门和纵向层次的法律形式相结合,内容和谐一致,形式完整统一的有机的法律体系｡
       在现实的社会生活中,法规体系的建设不是一蹴而就的,而是根据需要和可能,一项项地制定和完善的｡为此,在制订每一项法规时,都必须考虑同其他已经制定或将要制订的法规之间内容的和谐一致和形式的完整统一,亦即从建立门类齐全､结构合理､有机联系､协调发展的法律体系的角度来考虑每一项立法｡只有这样,才能提高立法的质量和效率,避免法规之间不必要的交叉和重叠,从而较好地发挥每一项法规应有的作用及众多法规的整体作用｡
       (二)少数民族教育法规体系的基本结构
       从我国民族地区经济社会发展对少数民族教育事业发展的规定性以及教育学和法学的基本原理出发,笔者对少数民族教育法规体系的结构做如下设想:我国少数民族教育法规体系,应是在《宪法》和《教育法》的指导下,以“少数民族教育法”为龙头,以“少数民族高等教育促进法”､“少数民族教育经费保障法”､“少数民族教育师资保障法”､“少数民族学生升学优待与学习辅导条例”等法律､行政法规为骨干,由众多民族教育规章､地方性法规所组成的法规体系｡
       第一,“民族教育基本法”是我国民族教育法规体系的第一个层次｡“民族教育基本法”是以《宪法》､《教育法》和民族法为基础制订的,调整民族教育内外部关系的民族教育法律,是规定和调整民族教育方面带根本性､全局性关系的民族教育总法｡其法律效力仅次于教育基本法,高于其他民族教育法律､法规和规章,是其他民族教育法规的立法依据｡在我国,民族教育基本法由全国人民代表大会或其常委会制订､通过｡当前,为根本改变我国民族教育立法的薄弱状况,建立和完善我国民族教育法规体系,实现民族教育的跨越式发展,就必须抓紧制订我国少数民族教育的基本法——“少数民族教育法”｡
       第二,民族教育单项法是我国民族教育法规体系的第二个层次｡民族教育单项法是民族教育基本法以外的法律,是调整民族教育某一方面关系的民族教育法律｡民族教育单项法,在我国由全国人民代表大会常务委员会制订,其法律效力次于教育法､民族教育基本法,高于其他民族教育行政法规和规章｡根据我国民族教育发展的实际,在这一层级,应制订“少数民族高等教育促进法”､“少数民族教育经费保障法”､“少数民族教育师资保障法”3个子法｡
       制订“少数民族高等教育促进法”,目的是以法律的手段,保障和推动少数民族高等教育的发展,通过少数民族高等教育的大发展,带动整个民族教育的发展;通过大力培养少数民族高层次人才,发展少数民族科学技术特别是高科技,加快推进民族地区的经济发展和社会繁荣,使民族地区尽快走上富裕文明之路｡“少数民族高等教育促进法”应对少数民族高等教育的地位､任务,各级政府在发展少数民族高等教育中的职责,少数民族高等学校的权利与义务,民族地区高等学校的权利与义务,内地普通高等学校在促进少数民族高等教育发展､培养少数民族高层次人才中的职责等做出规定｡
       制订“少数民族教育经费保障法”,是为了解决一直困扰民族教育发展的经费问题,为实现民族教育的跨越式发展提供经费保障｡长期以来,由于多方面原因,我国民族教育经费严重短缺,导致民族教育办学条件差,教学质量不高,学生厌学､辍学严重｡甚至不少学校还存在危房,时刻威胁着教师和学生的生命安全｡这既阻碍民族教育的健康发展,也严重影响党和国家的形象,影响民族团结和社会稳定｡鉴于以上情况,我国很有必要对少数民族教育经费进行高层次的立法,以法律的形式对民族教育经费的来源､使用､监督等做出规定,建立一个科学､合理的民族教育经费体制｡
       制订“少数民族教育师资保障法”,是为了保障民族教育发展所需的教师的数量与质量｡教师是民族教育事业发展中的一个最重要的因素｡但由于我国民族高等教育､民族师范教育发育不足,内地普通高等教育､师范教育没有建立起培养培训民族教育师资的机制,以及民族地区大多为边远贫困地区缺乏吸纳教师的优势资源等多种原因,当前我国民族教育师资队伍严重存在数量不足､素质不高､结构不合理等问题,很多民族地区学校不能按照国家要求开齐课程,开足课时｡同时,由于经济､政策的原因,民族教育教师特别是边远地区的教师在物质待遇､进修培训等方面的权利难以得到保障,造成教师人心不稳,优秀教师大量流失｡因此,必须以法律的形式对民族教育教师的权利､义务,民族教育教师的来源及培养培训渠道,民族教育教师的优惠待遇等做出规定｡
       第三,民族教育行政法规是我国民族教育法规体系的第三个层次｡民族教育行政法规是由国务院根据《宪法》和其他法律而制订的规范性文件｡除国务院制订和发布外,也可以经国务院批准后由主管行政部门发布,也可以采用由国务院或国务院办公厅批转的形式｡这一类法规的法律效力涉及到全国范围,有助于教育法､民族教育基本法和民族教育单项法的具体实施｡根据我国民族教育发展的实际,在这一层级应制订“少数民族教育条例”､“少数民族学校条例”､“少数民族学生奖助条例”､“少数民族学生升学优待与学习辅导条例”､“少数民族学生族语教学条例”､“民族特殊地区教育振兴条例”､“经济发达地区对口支援民族贫困地区教育条例”､“民族教育科学研究奖励条例”8个行政法规｡
       “少数民族教育条例”是全面规范民族教育领域各个方面关系的行政法规,它应对民族教育的性质､地位以及发展民族教育的原则,各级政府在发展民族教育中的职责,民族教育的办学形式和教学用语,民族教育经费的来源及使用,民族教育教师队伍建设,民族自治地方自治机关自主管理本地方教育的权限等民族教育中重大的基本的问题,做出明确规定｡“少数民族学校条例”应对民族学校的地位､作用,民族学校设置和撤消的原则,民族学校的权利､义务,民族学校的教学内容及教学用语,民族学校的经费､师资､生源等做出规定｡“少数民族学生奖助条例”应根据少数民族学生的学习情况､家庭经济情况等,给予程度不同的奖助,以确保每一位学生不因家庭经济困难而辍学｡“少数民族学生升学优待与学习辅导条例”是确保少数民族受教育平等权利真正落实的行政法规｡为保障少数民族学生接受高一级教育的权利,维护其平等的受教育机会,必须对其实行升学优惠;同时,为保证其入学后,跟得上,学得好,应当对其进行学习辅导｡“少数民族学生升学优待与学习辅导条例”应对少数民族学生升学优惠的具体办法､学习辅导的要求､措施等做出规定｡“少数民族学生族语教学条例”是保证少数民族语言文字延续,从而维护和发展民族传统文化的行政法规｡“少数民族学生族语教学条例”应对少数民族学生各阶段学习族语的要求､民族学校少数民族语言文字教学要求等做出规定｡“民族特殊地区教育振兴条例”应以少数民族边远农牧区､高寒山区､边境地区､发展落后的人口较少民族聚居地区以及民族散杂居地区的教育问题为调整对象,明确规定中央及各级政府重点扶持的政策措施｡“经济发达地区对口支援民族贫困地区教育条例”应在确定经济发达地区与民族贫困地区范围的基础上,规定对口支援的目标､任务､重点及实施方式等｡“民族教育科学研究奖励条例”应对民族教育科学研究的地位､民族教育科学研究课题的资助,民族教育科学研究成果的奖励,成果出版的资助,成果的推广等做出规定｡
       第四,民族教育行政规章是我国民族教育法规体系的第四个层次｡民族教育行政规章是由国务院各部､委根据法律和国务院行政法规,在本部门的权限内发布的有关民族教育的规范性文件｡较之民族教育行政法规,民族教育行政规章更为具体,直接对民族教育某方面工作产生作用｡从数量上来看,民族教育行政规章已占据了我国民族教育法规的主体,因而这里不再列举｡
       第五,地方性民族教育法规是我国民族教育法规体系的第五个层次,地方性民族教育法规是由省级人大及其常委会,省､自治区人民政府所在地的市､经济特区所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会,民族自治地方(自治区､自治州､自治县)的人民代表大会,在自己的权限内制订的民族教育规范性文件｡这类法规是为贯彻国家的民族教育法律和民族教育行政法规而制订的,具有因地制宜的特点,其效力要低于民族教育法律和民族教育行政法规,并只适用于本地区｡由于各地实际情况的差异,这一层次的法规也就因地而异,此不列举｡
       以上是对我国民族教育法规体系所作的一个设想｡需要说明的是:首先,我国少数民族教育法规体系是一个相对独立的法规体系,是我国全部民族教育法律规范的有机结合｡同时,它又是我国整个教育法规体系的一个重要组成部分,是对我国教育法规体系的补充和完善｡其次,把我国民族教育法规体系设计为以1个母法､3个子法､8个行政法规以及一批规章､地方性法规构成的法规体系,从当前情况来看,会极大地提高民族教育立法的层次,其目的在于加强民族教育法规的刚性,保障民族教育法规的权威性｡这样做,既是我国民族教育发展的客观需要,同时也符合我国民族教育立法的现实条件｡再次,在这一法规体系中,制订“少数民族教育法”是关键｡当前,要抓住起草“少数民族教育条例”的机会,着手起草“少数民族教育法”,争取用3年左右的时间,完成“少数民族教育法”的制定工作｡在此基础上,争取再用10年左右的时间,完成“少数民族高等教育促进法”､“少数民族教育经费保障法”､“少数民族教育师资保障法”等法律法规的制定工作,构筑起我国少数民族教育法规体系的基本框架｡
       〔责任编辑 马俊毅〕