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       胡锦涛同志在中央民族工作会议上指出：“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容”。“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”他还强调，为实现现阶段民族工作的主要任务，必须“坚持和完善民族区域自治制度”。民族区域自治制度产生于马克思主义民族理论与中国共产党解决中国民族问题的实践的结合，这一制度的不断完善和规范同样来自于实践。在中国改革发展进入关键时期，必须进一步完善民族区域自治制度，夯实解决中国民族问题的制度基础，这是充分保障各民族的共同繁荣和发展，建设社会民主政治的主题之一，也是推进各民族间平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系发展的保障。
       (一)民族区域自治制度在探索中形成和发展
       多民族国家的政治整合和民族关系调整必须依靠能够充分保障各民族平等、团结和共同繁荣的制度才能实现。在中国，经过中国共产党半个多世纪的探索，依据马克思主义理论和中国民族问题的具体实际而建立的民族区域自治制度，将国内民族问题的解决纳入国家政治制度建设之中，解决了各少数民族的政治地位和各民族政治关系问题；民族自治地方的建立、大批民族干部的培养、少数民族上层人士参与本民族事务和地方事务管理等，促成了民族关系的全面协调。民族区域自治制度保障了人民政权政治整合目标的实现和各民族平等、团结、互助、和谐关系的建立。但是，我们必须承认，任何制度都有一个形成、发展和不断适应社会发展需求的过程。民族区域自治制度也经历了这样一个过程。
       1952年8月，继起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》之后，中央人民政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对有关民族区域自治制度的重大政策做出了比较全面的规定，虽然《纲要》只是一个行政规章性质的文件，却使民族区域自治向法律化、制度化迈出了重要一步。当然，受到当时民族区域自治理论和实践不足的双重约束，《纲要》对各级民族自治地方行政地位的规定等存在着重要的缺陷，不过这些缺陷在两年后颁布的《宪法》中得到纠正，民族区域自治制度的根本法律规范得以确立。但是，在计划经济体制下，对如何保障自治机关充分享有自治权仍然缺少规范，由于极“左”思潮的干扰、“文化大革命”的发生，民族区域自治的发展在相当长的一段时期停滞不前。改革开放之后，1982年《宪法》恢复了民族区域自治的重要原则，总结了民族区域自治30多年实践的相关经验，做出一些重要的新规定。正是依据《宪法》的规定，1984年颁布实施了《中华人民共和国民族区域自治法》，作为一部基本法律，《民族区域自治法》在充分总结民族区域自治实践的基础上，为民族区域自治制度健康发展提供了法律保证，成为民族区域自治制度发展的一个重要里程碑。为了在市场经济条件下切实保障和促进各民族的共同团结奋斗和共同繁荣发展，进一步完善民族区域自治制度成为现实需求。正是在这一背景下，2001年第九届全国人大常委会第二十次会议通过了《民族区域自治法修正案》，修改后颁布的《民族区域自治法》充分体现了尊重各民族平等权益，加快各民族共同发展的精神，推进了民族区域自治制度的完善。
       （二）民族区域自治制度的不断完善
       在建设中国特色社会主义进程中，以发展为主旨，不断完善民族区域自治制度的目标关涉经济社会两个不同层面。因此，经济发展是不断完善民族区域自治制度的第一目标。邓小平早就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”不断发展少数民族和民族地区生产力是坚持和完善民族区域自治制度的首要目标，实行民族区域自治制度的优越性归根到底要体现民族自治地方生产力的更快发展，各族人民生活水平的不断提高。“2004年，民族自治地方人均生产总值只有全国平均数的67.49%,农民人均纯收入只有全国平均数的71.4%”。显然，民族自治地方的经济发展还远远不能满足各民族提高生活水平的需求。当务之急是厘清国家和民族自治地方各自负有的法定职责，协调好国家和民族自治地方政府之间的关系，使国家和民族自治地方依法充分配合，共同推进民族自治地方生产力的发展。
       社会发展与经济发展相协调是不断完善民族区域自治制度和推进民族地区发展目标的应有之意。这是实现维护国家统一，促进各民族共同繁荣的重要条件之一。正如社会学家指出的，“社会是一个整体，经济发展不可能长期脱离社会发展而孤军独进，必然要求社会发展与之相配合”。“社会发展是经济发展的目的”，也是经济可持续的支撑条件。经过50多年来的发展，民族自治地方社会发展获得了一些重要成果，但是教育、科技、文化、医疗卫生等社会事业发展仍然滞后，使得民族地区经济发展难以获得强有力的社会支撑。因此，必须以科学发展为宗旨，切实完善民族区域自治制度，只有这样才能实现少数民族和民族地区的可持续发展。
       人民民主政治的不断发展是民族自治地方社会发展的重要内容。改革开放以来，人民代表大会制度和政治协商制度在民族自治地方政治生活中扮演着越来越重要的角色，其代表性日益广泛。据统计，2002年，在西藏自治区，以藏族为主的当地人民代表大会民族代表在全区乡(镇)人大代表总数中占99.92%；在县级人大代表中占92.6%；在西藏自治区第七届人民代表大会代表中占82.44%。西藏的门巴、珞巴等少数民族虽然人口较少，但在全国人大及西藏各级人大中也均有自己的代表。民族自治地方人民代表大会的立法工作也取得了重要成就。据统计，截至2004年底，全国155个民族自治地方的人民代表大会制定和颁布自治条例133个，单行条例384个，民族自治地方对《婚姻法》、《继承法》、《选举法》、《土地法》、《草原法》等法律的变通补充规定有68件。自治地方人民代表大会在社会政治生活中的重要性正在日益显现，其有效工作是充分保障各民族权益和充分表达各民族心声的重要环节，也是国家政治整合的重要政治过程，因而，社会对人大代表忠实地履行职责、有效行使权力的素质和能力的要求日益提高，对民族自治地方立法质量和政府依法行政水平的要求也日益提高。
       民族区域自治的基本制度和规范已经形成，但是，受到民族问题长期性的影响，完善民族区域自治之路将是漫长的，夯实民族区域自治这一制度基础，将有力促进中国民族问题的不断解决。从目前来看，完善民族区域自治制度的途径，一是巩固已有成果，使之充分发挥作用；二是在解决新情况和新问题过程中采取新措施，寻求新方法，使这一制度更加适应社会需求。巩固已有成果，即认真贯彻《民族区域自治法》，充分保证民族自治地方依法行使自治权，切实尊重和保障少数民族的合法权益。在贯彻《民族区域自治法》过程中，中央政府的举措有着统领和推动全局的重大作用，2005年5月出台的国务院《实施〈民族区域自治法〉若干规定》便是完善民族区域自治制度的重大举措。《规定》是依据《民族区域自治法》，在科学发展观的指导下结合民族地区的发展要求制定的，突出了上级人民政府对民族自治地方发展的帮助和扶持的原则，对于全面贯彻落实《民族区域自治法》，坚持和完善民族区域自治制度必将产生重要影响。
       民族自治地方的社会管理实践对推动民族区域自治制度的完善发挥着更为重要的作用。在贯彻《民族区域自治法》方面，仍需充分发挥民族自治地方的积极性：民族自治地方的人大要依据本地方的实际，制定符合法律规范的自治条例和单行条例；民族自治地方政府要依法行政，正确执行《民族区域自治法》及其配套法规，并创造良好法律与政策环境，充分保障对民族自治地方的行政区域内民族关系的调整。民族自治地方应遵循“坚持因地制宜，因族举措，分类指导，制定并实施符合少数民族和民族地区实际的政策措施”的原则，积极实施更有效的民族政策；政策的重点应当落实到农村、牧区，对民族自治地方的公共管理、社会保障、健康事业、教育和文化的发展等分别提出政策目标，从而找到民族自治地方解决发展问题的最优方案，推进民族自治地方经济社会的全面、协调发展。
       制度的完善和发展是一个动态的过程，随着中国社会改革开放的不断深入，对民族区域自治制度的完善和发展将提出更高要求。目前，在推进民族区域自治制度的完善和发展中，还有很多问题需要逐步解决，这些问题包括《民族区域自治法》的贯彻及其配套法规的制定和实施，自治机关职能的转变，民族自治地方在城市化进程中的道路选择，自治地方政治文明的不断推进等等。
       总之，民族区域自治是解决中国民族问题的制度基础。中华人民共和国建立之初，民族区域自治推进了国家政治整合的进程，也推进了各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的进程。今天，在中国的现代化过程中，完善这一制度必将维护国家统一，使各民族经济、文化、政治间的联系进一步增强，同时还将有利于进一步保护和发展各民族在经济、文化方面的特殊性。这将使国家层面的普遍性与地方层面的特殊性良性互动，真正保障各民族之间达到平等、团结、互助、和谐，最终使各民族走向共同繁荣发展。
       （作者周竞红，女，中国社会科学院民族学与人类学研究所民族理论研究室副研究员。地址：北京市中关村南大街27号，邮编100081）
       〔责任编辑 马俊毅〕
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