文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：公共服务分类，就是根据公共服务的共同点和差异点，采用一定的标准和方法，依据一定的原则，对公共服务进行全面、系统的划分与归类。公共服务分类不仅是一个理论问题，也是一个实践问题。科学的公共服务分类，有利于政府职能的准确定位，有利于政府在一定历史阶段内实现对公共服务的分类发展。本文对现行公共服务分类的现状及局限性进行剖析的基础上，试图以新的视角突破现行公共服务分类的局限性，构建符合具体国情的、具有可操作性的、相对完善的公共服务分类框架。
       关键词：公共服务；分类框架；分类发展
       中图分类号：D035
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)06—0048—11
       按照科学研究及理论发展的一般规律，“理论化可以包括这样几个层级：简单的分类、构建类型学、概念化、形成概念框架、模型化。当然，不同的研究设计的著作在这一问题上有所分歧。不过，有一点几乎是没有争议的，那就是，理论化的第一步是分类。”对公共服务的理论研究也不例外。换句话说，在系统研究公共服务理论时，首先要根据公共服务的共同点和差异点，采用一定的标准和方法，依据一定的原则，对公共服务进行全面系统的划分与归类，即公共服务分类。
       研究公共服务分类，其结果主要为公共政策制定者提供参照，以期构建一个适合具体国情的、具有可操作性的、相对完善的公共服务分类框架，使各种类型的公共服务在整个公共服务结构中的分布达到优化，对公共服务的部门设置、有效提供、制度安排以及绩效评价等起到指导作用，并促进“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”政策目标的实现。
       一、现有公共服务分类及其局限性
       现行公共服务分类主要有7种标准，即公共支出的领域、政府职能体系、公共服务的特性、专业知识领域、公共需要的内容、资本和劳动力投入的比例以及消费空间的范围，由此形成7种典型的公共服务分类框架。
       综观上述公共服务分类，反映出现行公共服务分类仍存在一些突出问题：
       1，分类标准不够统一。现行公共服务分类标准各异，缺乏统一体系，虽然公共服务内容总体上大致相同，但在对不同类型的公共服务进行界定时，分歧比较大。由于标准不一，分类结果往往难以真实反映公共服务的实际发展状况，使公共服务在决定自己的类别归属中无所适从，也不利于纵向及横向上的比较。
       2，分类不够系统全面。目前的各种分类不能适应我国公共服务发展的实际情况，很多反映政府公共服务职能的类型没有在分类中反映出来，大多只是针对一般性的公共服务进行简单的分类。事实上，随着公共服务职能的不断强化，传统意义上的公共服务出现了很大的变化，这些都还没有在现有的分类框架中得到表现。即使诸如北京等地区开发的分类框架，对公共服务的主要内容进行了比较全面的概括，但仍显得模糊和抽象，具体内容和项目不够清晰。
       3，分类应用价值有限。现行大多数公共服务分类都采取了“静态”的分析方法，对公共服务只进行了范畴学意义上的简单划分，而没有考虑到公共服务的发展与社会经济发展不同阶段的水平和不同国家或地区具体情况相适应的特点，缺乏弹性，因此，无法帮助处于快速变化现实环境中的决策者制定适合本地区实际情况的公共服务政策，应用性和可操作性不强。
       二、公共服务分类框架的重构
       本部分在重构公共服务分类框架时，一方面，将延续已有分类中合理的部分，尊重一些约定俗成的东西，以免带来太多的陌生感；另一方面，尽可能地对已有的分类方法和结果进行突破，并进行更为合理和周全的解释。
       (一)公共服务的范围界定
       虽然“公共服务”在公共管理学中是一个十分重要的概念，但遗憾的是，无论在理论研究还是在现实应用中都异常混乱。按照柏良泽的观点，在对公共服务进行界定时，人们时常脱离政治学的基本原理，割裂基础理论与公共政策之间的联系，从实证需要出发机械地套用现成的概念。最突出的就是不能很好地区分主权事务与人权事务、公共管理与公共服务的内涵。
       由于主权事务与人权事务、公共管理与公共服务等相关概念的模糊与混淆，产生了泛化公共服务的倾向，导致一些研究在界定公共服务时却总是违背内涵和外延一致性的基本要求。在上文对现行公共服务分类的考察中，诸如国防、外交、司法、政府管制、行政处罚等涉及主权的事务都被纳入公共服务的范畴。又如，我国将公共服务作为政府基本职能之一，但各地在列举具体公共服务事项时却包含经济调节、市场监管、社会管理等多项内容。
       2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部研究班结业式的讲话中明确提出，公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布信息等，为公众生活和参与经济、政治、文化等活动提供保障和创造条件”。这是目前我国对政府公共服务的基本概括。显然，凡属于政府的管制性行为，维护市场秩序和社会秩序的监督行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于公共服务。
       按照上文界定，我国公共服务的范围可以包含公共安全、公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、环境保护、公共信息、文体休闲、科学技术10个方面。
       (二)公共服务需求与供给的平衡
       根据公民的需求而不是政府的需求来提供公共服务是新公共管理的核心理念。因此，政府在提供公共服务时，既要考虑到公民的需求层次，又要考虑到自身能力的限制，实现公共服务“需求”与“供给”的平衡。两者只有有机的结合起来，实现公共服务需求和供给的平衡，才能科学界定一国政府在具体历史阶段提供公共服务的基本内容和重点及责任范围，实现公共服务的科学发展。
       1，公民对公共服务的需求层次。在知识经济初见端倪并迅速发展的时代大背景下，物质生活日渐丰富，人们需求的精神文化趋向日益明显，从而推动了心理需求的层次升级，即生理需求、安全保障、社交情感、自尊名誉、理想抱负，而且，需求层越高，精神文化的需求就越高，精神文化氛围的内涵要求越高。从集体角度看，人类对公共服务的需求同样具有层次性，对各类公共服务需求的紧迫性并非完全一样，其将随现实条件的改善而逐步提高。随着经济社会的发展，公共服务的内容不断丰富和扩展，公民对公共服务的需求层次也有所不同，并不断提升，从保障最基本的生存、发展权利向追求更高质量和更高层次的公共服务。另外，公民对公共服务的需求层次差异也表现为公民对公共服务的消费具有层次性。从纵向上来说，公民对公共服务的需求层次性主要体现在：第一，全国性公共服务，如基础教育、跨地区的公共设施等；第二，地方性公共服务，如地方性基础设施、城市垃圾处理、街道照明、警察保安等；第三，社区性公共服务，如社区绿化与环境、农村社区治安、农村的灌溉设施等。从横向上来说，同一层次的
       公共服务不是单一的，而是多样化的，并且各类公共服务的消费水平是不一样的。这就意味着，随着公民经济收入的不断增加，公民对公共服务的需求层次不断提升，政府公共服务的重点和方向也必须明确。在一定阶段，必须有效提供保障公民基本权利的、必需的公共服务，回应不切实际的公共服务诉求，也即要对公共服务从公民的需求层次角度进行分类。
       2，政府对公共服务的供给能力。首先，从传统公共服务理论来看，公共服务的沿革和发展是与政府的公共财政能力密切相连的。按照传统公共服务(物品)理论，公共服务具有消费的不可分性，一旦得以供给，其边际最优定价就是零，这时收费就会排除一部分消费者。存在搭便车问题，就会使得公共服务供给不足，需求过剩；而边际成本为零，则意味着其公共服务的供给缺乏竞争性。因此，由市场来供给公共服务，往往导致供给不足。为了克服市场失灵，遏制公共服务领域存在的搭便车问题，实现公共服务的充分供给，许多经济学家建议政府通过征税来为公共服务融资，并由政府直接提供公共服务。由于政府能力不足，以及政府官僚机构所固有的顽疾，政府直接介入公共服务，也产生了公共服务的低效率问题。由于政府通过公共财政为公共服务融资，为公民免费提供公共服务，这时公民对公共服务的需求不受其公共服务价格的限制，其对公共服务的需求是无限的。政府为了满足公民对公共服务的无限需求，不得不持续扩大公共服务的范围，提高公共服务的数量，政府规模越来越大，税收越来越多，公共财政不堪重负，对整个经济造成了许多消极的影响。实践告诉我们，由政府全面介入提供公共服务，也存在很多问题。在公共服务领域，政府过多的干预是不必要的，但是在公共服务中完全排斥政府的作用也是不可取的。这就意味着，在一定社会经济发展阶段，政府应有针对性地确立公共服务的责任重点和提供范围。其次，从经济增长阶段理论来看，公共服务的沿革和发展是与一国的经济成长阶段密切相连的。W.W.罗斯托和马斯洛雷夫的经济增长阶段论具有借鉴意义。该理论集成了西蒙·库兹捏的增产分析以及霍利斯·B·钱纳里和兰斯·泰勒的关键部门分析的研究方式，提出“经济增长阶段顺序概念不仅是作为动态、非总量一般生产理论的一个组成部分，而且是作为观察当今世界的一种方法”。罗斯托从经济角度将所有社会归于五种类型：传统社会、起飞前提条件、起飞、走向成熟、大众高消费时代，以及一个尚未可知的消费阶段以后时期，认为每个时期都具备独特的时代特点，相应的对政府公共服务职责的范围也有不同的要求。在有限的生产函数内发展起来的传统社会中，为少数人服务的政府基本不提供公共服务，仅有的包括道路、桥梁、航运等服务的提供，也是以满足统治阶级的需求为目的的。在第二个增长阶段中，政府的公共服务职责主要是提供社会生产和生活所必需的基础产业和公共基础设施，为起飞创造前提条件。但由于“这一阶段经济和社会的主要特征仍然是传统的低效率生产方式”，在这种经济和社会背景下，“以上所有这一切获得(教育、私人经济、交通、通讯和原材料的投资等)都是十分有限的”。第三个阶段“起飞”是现代社会生活中巨大的分水岭，“是稳定增长的障碍和阻力得以最终克服的时期，促进经济进步的力量(在过去只是产生有限的突破和现代活动的飞地)扩大了并开始支配整个社会增产成为正常状态”。此时政府的职责主要消除外部性、克服垄断，以弥补市场的不足。起飞开始后大约60年达到所谓的成熟阶段，此时，政府公共服务从以社会基础设施为主的服务结构转向以教育、卫生、保健和社会福利为主的公共服务结构。第五个阶段也就是大众高消费时代，此时主导部门转向耐用消费品和服务业，社会不再把现代技术进一步扩展作为压倒一切的目标，而是更多地关注社会的公平与公正。发达国家在这一时期实现政府公共服务职能的扩张，通过政治程序把更多的资源用于社会福利和社会保障，出现了保障公民“从摇篮到坟墓”全面利益的福利国家。在这一漫长的发展历程中，由于“公共服务的‘公共性’一词已经明显地点明了公共服务必须是为了最大多数人的利益而生产提供的”，因此，发达国家政府在其不同的经济发展阶段都根据自身的能力，所提供的公共服务基本遵循一个“最低纲领”，即“所有由公民消费了便具有普遍意义、所产生的社会经济效益能够覆盖全社会的公共服务，必须由政府主导提供，而且必须汇集最大多数人”。这对建立一个全新的具有实际决策参考价值的公共服务分类框架具有重要的借鉴意义。
       (三)保障性公共服务和发展性公共服务的分野
       根据以上论述，本文按照一定社会经济发展阶段下“公民对公共服务的基本需求”、“政府提供公共服务的最小范围”的标准，将公共服务分为保障性公共服务和发展性公共服务。
       1，保障性公共服务。所谓保障性公共服务，是指一定时空条件和社会经济发展阶段下，建立在一定社会共识基础上，政府使用公共权力和公共资源满足全社会公众或某一类群体共同的、直接的、基本的、关系到公民人权的社会生产过程。保障性公共服务在于保障公民基本的人权，即生存权和发展权，是一定社会经济发展阶段下公民应该享有公共服务的“最小范围”的边界，或者有学者所称之的“最低纲领”。区别于一般意义上的公共服务，保障性公共服务具有更丰富和更深刻的“均等化”意义，其属性在于它的公共性、普惠性和公平性。保障性公共服务的范围比较广，根据公民的需求层次、经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小而定，但基本上都包括公共教育、公共卫生、公共文化、公共交通、公共信息、公用设施等内容。这些公共服务的提供，是政府调控城乡之间、地区之间、社会成员之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的制度性手段和机制。
       2，发展性公共服务。所谓发展性公共服务是指一定时空条件和社会经济发展阶段下，建立在一定社会共识基础上，政府使用公共权力和公共资源满足全社会公众或某一类群体共同的、直接的、更高层次和更高质量的、关系到公民人权的社会生产过程。发展性公共服务相对于保障性公共服务，是排除一定社会经济发展阶段下公民应该享有公共服务的最小范围以外的公共服务。
       发展性公共服务具有以下基本特征：一是对此类公共服务的消费所带来的社会公益性不如保障性公共服务那么明显，即使提供的数量较少、质量较差，也不会对全社会的发展产生严重的根本性危害；二是发展公共服务的需求人数没有保障性公共服务的人数多，或者没有保障性公共服务需求对象普及，往往是社会的部分人群而非全体对此类服务具有迫切的需求；三是需要政府作用的直接程度不同于保障性公共服务，在一定的社会经济发展阶段，政府无须耗费大量的人力、物力等公共资源或公共权力用于发展此类公共服务。在公共财政有限的情况下，既可以暂缓服务提供的步伐，也可以依靠市场、第三部门等协助此类公共服务的提供，或者根据区域经济社会发展情况，由各级政府共同承担责任。
       事实上，关于“保障性公共服务”与“发展性公共服务”的分类并非“无源之水”、“无本之木”，而是有着理论、实践及政策的基础。理论上，我国学者对公共服务进行的各种分类从学
       理的层面为本文的分类奠定了基础；实践上，日本、澳大利亚及北京市公共服务的分类发展(即基准公共服务与非基准公共服务、针对弱势群体的公共服务与针对一般群体的公共服务、基本公共服务与非基本公共服务等)为本文的分类提供了经验；政策上，党的十六大报告提出了“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”的政策目标，为本文的分类指明了方向。当然，“保障性公共服务”与“发展性公共服务”在具体分类上是没有固定界限的，而是必须结合各国、各地区社会经济发展阶段具体情况进行分析，二者的区分是相对的。保障性公共服务的具体范围是随着时间、地点的变化而不断变化的，但这种基本的公共服务必须界定在一定的程度之内，超过这个程度就是发展性公共服务而不是保障性公共服务了。当然，在合理范围内，政府可以根据不同的能力水平或者不同需求紧迫程度，为社会公众提供不同层次的保障性公共服务。层次较高，要求的能力水平或者需求紧迫程度也相应较高；反之，层次较低，要求的能力水平或者需求紧迫程度也相应较低。
       实践证明，随着社会经济发展，人民生活水平的不断提高，由政府提供的“保障性公共服务”的种类会越来越多，公民对服务的数量与质量、覆盖面等要求也会越来越高。经济发展程度较低时候的“发展性公共服务”可以逐步转变成为发展程度较高时候的“保障性公共服务”，这与社会发展进步和人民生活水平的提高是相辅相成的。但是，“保障性公共服务一发展性公共服务”这个转变过程对一个向前发展的国家而言是不可逆的，因为，这种逆转暗示着社会生产力的衰退和人民生活水平的下降。需要强调的是，保障性公共服务并不等于免费，而强调的是公民的基本权利和政府的责任，而发展性公共服务也不等于市场化。
       (四)公共服务二维动态分类框架的构建
       本文将公共服务分类框架构建为一个“二维一体”结构。纵向从公共服务的专业知识属性将其分为公共安全、公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、环境保护、公共信息、文体休闲及科学技术等十类；横向以政府实现公民基本需求为出发点，结合经济社会发展的特殊阶段和具体国情，将公共服务分为保障性公共服务和发展性公共服务。
       三、公共服务二维动态分类框架的评价
       构建科学合理的公共服务分类框架是公共服务科学发展的前提，公共服务二维动态分类框架如何能够促进公共服务科学发展还需要进一步论证。这不仅需要从公共服务二维动态分类框架自身特征的角度来论证与其它框架相比的优势所在，还需要从现实问题解决的角度来考量其实际应用价值。
       (一)公共服务二维动态分类框架的比较优势
       与已有的公共服务分类框架相比，本文构建的二维动态分类框架，体现了其分类目标的准确导向、分类体系的系统全面、分类标准的恰当选择、分类框架的动态发展等基本特征。这些是公共服务二维动态分类框架自身的优势所在。
       1，类目标的准确导向。在不同的分类中，人们的目的不同，所采用的依据和标准就会不同，对公共服务关注的重点也会不同，采用的分类方法也会不同，最终导致分类结果的不同。而相同的是，任何分类都是以目标为导向的。一方面，要准确定位每一种类型公共服务的内涵、外延及社会功能，保证在具体历史发展阶段保障性公共服务逐步实现均等化，满足公民对公共服务的基本需求；另一方面，要明确政府在一定阶段公共服务职能的重点，促进政府职能的合理定位，实现不同类型公共服务的“帕累托改进”。事实上，这种目标导向也正是公共服务分类对现实问题的回应，下文在阐述二维动态分类框架的现实价值时将进一步详细论述。
       2，类体系的系统全面。一方面，与现行公共服务分类框架中公共服务概念模糊、内容各异的情况相比，本文构建的分类框架在范围上更有针对性，那就是按照我国政府对公共服务的具体界定而进行。这有助于突破以往分类中“公共服务”无所不包的局限性，有助于进一步明晰公共服务的内涵和外延，突破以往分类模糊、抽象的现状。同时，也有助于适当缩小分类范围，保证分类结果的精确性和分类框架的可操作性。另一方面，本文构建的分类框架内容更为具体丰富，体系更为系统全面。二维动态框架对公共服务的具体内容进行了详细的描述，系统列举公共服务10个大类和63个子类的具体内容，基本涵盖现有公共服务的所有类型。
       3，类标准的恰当选择。分类是否科学准确在很大程度上取决于分类标准的表现力和准确性，因此，标准的选择和确定在分类中起着决定性的作用。如果只选取一个标准，那么分类就简单多了。但是，公共服务是一个变化发展的复杂概念，要寻找单一标准来概括其共同特性确实很不容易，也很难把握整个公共服务体系的全貌。要想真正体现公共服务的本质内涵，就不得不求助于多元的标准。但是，标准过多不利于具体操作，也容易导致误差，对不同标准的权重如果设定不当，会使结果更不可靠。基于此，本文选择两个标准，即：一是“公共服务的专业知识领域”的标准；二是一定社会经济发展阶段下“公民对公共服务的基本需求”、“政府提供公共服务的最小范围”的标准。这有助于协调标准单一与标准多元的矛盾。
       4，类框架的动态发展。再完备的分类体系，如果不能及时反映事物的发展，不能及时记录新类型的出现，也会失去其活力和使用价值。因此，公共服务分类应该是一个动态发展的过程，本文所构建的二维动态框架就体现出这样的过程。在我国既有的经济社会发展条件下，由保障性公共服务向发展性公共服务转变，体现了公众对公共服务的需求随经济社会发展的变化而变化、公民对公共服务的需求呈现由物质需求向精神需求、由单一需求向多样需求、由低层次需求向高层次需求发展以及公共服务类型不断扩展的历程。与此同时，这种动态性还表现在二维动态框架对现行公共服务分类合理内容的延续和运用，这有助于保证新的分类框架与现实实践发展的相对一致性，而不至于发生概念“剧变”。这一点也是区别于以往公共服务那种简单的、范畴学意义上的“静态”分类的最大不同。
       (二)公共服务二维动态分类框架的现实价值
       分类的真正价值体现在它的使用之中。在本文中，公共服务二维动态分类框架的现实价值正是通过回应现阶段中国公共服务发展面临的突出问题而体现出来的。
       自1978年以来，改革开放和经济高速发展大大提高了中国在国际舞台上的影响力和人民生活水平，使绝大多数中国人迅速摆脱了贫困并开始向“小康社会”迈进。然而，超过全球人口总量1/5的人口公平地分享日益增大的“经济蛋糕”和“公共服务蛋糕”仍需克服一系列困难和障碍。首先，公共服务城乡发展不平衡。我国长期形成的二元经济结构造成城乡之间在公共服务领域的差距非常明显。这主要表现在城乡基本公共设施供给差距大，在水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共设施方面由于投入不足，农村远远落后于城市；城乡教育发展失衡，农村教育经费投入不足，特别在义务教育的投入上，城乡间存在明显差距，由此造成农村义
       务教育在师资、教学设施等方面的薄弱；农村人口的医疗保险覆盖率也远远落后于城市。城乡社会保障差距大，目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的社会保障体系基本形成，而农村还处于起步阶段，与城市相比，农村人口的社会保障水平低、覆盖面窄。其次，公共服务国际比较差异大。发达国家由于经济实力强，在公共服务方面可以投入的资金多，这一点我们无法相比。但是，与中低等收入的国家相比，我们也有相当的差距。据统计，2002年，中等收入国家公共教育支出占GDP的比重平均为3.5％，而我国2006年政府财政用于教育的支出占GDP的比重为3.01％；2002年，中等收入国家用于公共卫生保健的支出占GDP的比重平均为2.7％，其中低收入国家平均为1.5％，而我国2007年全国财政卫生支出1974亿元，占GDP的比重不到1％；2007年，全国财政用于就业和社会保障的支出为5396亿元，虽然是2002年的2.05倍，但与世界平均水平相比仍有较大差距。最后，公共服务需求的不断膨胀。2007年1月26日，《人民日报》国内政治部和人民网、搜狐网联合推出了以“2007两会调查——百姓关注热点”为题的网上调查，调查列举了政治、经济、社会、教科文四大类共40个问题。投票结果显示，排在前10位的热点话题，除“反对‘台独’，维护祖国统一”之外，其余都直接或间接地与关乎民生的公共服务有关。调查结果表明，公众想要表达的是获得公共服务的渴望。其中，直接指向公共服务领域的主题有6个，包括关注社会公平，解决就业歧视等问题；建立健全医保体系，解决看病难、看病贵问题；稳定控制房价，让居者有其屋；杜绝教育乱收费，切实减免义务教育学费杂费；促进就业，破解就业难；完善社会保障体系，保障公民生存和发展。由此可见，在现阶段，我国公共服务发展的总体水平与人们日益增长的公共服务需求存在着巨大的矛盾，而这一矛盾已成为经济可持续发展与和谐社会建设的一个主要威胁因素。因此，如何在错综复杂的社会问题中寻找解决问题的突破口，如何通过有限公共资源的合理利用产生最大的社会效益，成为现阶段中国各级政府面临的最大考验。
       事实上，政府通过提供适宜的公共服务这一基础变量的提高，能够获得使人民的福利状况改善和经济发展环境优化的乘数效应。然而，对公共服务内容的简单和范畴学意义的静态分类却使处于不同经济社会发展阶段的中国各地各级政府无所适从。由于缺乏一个满足公共服务必须适应不同经济社会发展阶段特点和具体国情要求的分类框架，各地政府在制定公共服务发展规划过程中遇到了巨大的困难。因此，本文认为，基于我国公共服务总体发展不平衡的基本现状，根据本地区经济社会发展的实际情况，将公共服务分为保障性公共服务和发展性公共服务，并实行这两类公共服务的分类发展，应该是解决以上诸多问题的有效途径。
       1，有利于维护社会公平、促进社会和谐。重视公共服务的变革与效率是当今世界范围内的一个普遍性现象，并与市场经济下政府职责的有效履行、公民权利的保障、社会公平的维护以及持续发展的实现等许许多多社会经济现实问题的解决联系起来，进而成为衡量一个国家或地区发展水平和政府效能的重要尺度。胡锦涛同志指出，“只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来”。我们在构建社会主义和谐社会的过程中，要把握当代中国社会发展所呈现出来的阶段性特征，把实现社会公平正义放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，妥善协调社会各方面的利益关系，使全体人民共享改革发展的成果，朝着共同富裕的方向稳步前进。而保障公民基本权利和服务诉求、优先发展保障性公共服务、逐步发展发展性公共服务正是公平正义在公共服务发展中的具体体现。正如有学者所言，“任何文明社会的一个重要标志就是向大众提供某些关键产品最低水平的消费品”，因为这类公共服务在保证人们“避免剥夺享受成果的权利”，尤其是健康教育的权利——公平的第二项基本原则——方面有着重要作用。
       2，有利于政府职能转变、合理配置资源。理想的分类框架应该具有很强的参照性能，使每一种类别不仅能够将自己置于一定的范围之中进行纵向比较，也可以与其它类别进行横向比较，还可以预测发展趋势，这样的分类框架才会真正对事物的定位起到指导作用。由于二维动态分类框架对“保障性公共服务”重要性的强调，因此，这一分类框架的运用，极大影响政府的职能转变——地方政府的工作中心由过去的唯经济增长、唯GDP增长马首是瞻，转向以公共服务促进社会和谐发展的实现，促进科学发展。
       对公共服务进行分类发展有利于较为清晰地界定不同层级政府的责任，明确财权与事权。发达国家的公共服务改革实践告诉我们，不同类型的公共服务由于其消费空间、范围及社会效益的不同，应该由不同层级政府共同承担责任，并确定各级政府在不同责任。这有助于公共资源的合理配置及根据各地区实际情况制定不同的公共服务发展规划。
       区分保障性公共服务和发展性公共服务，有助于我们更好地分析、评判、识别和选择优先发展的公共服务领域，将有限的公共资源将更多地被投入到能够实现社会公平的保障性公共服务领域，从而实现资源配置的“帕累托改进”。具体而言：一是调整公共财政支出结构，支持具有较高优先性的公共服务职能，为各地区市场主体提供基本均等的保障性公共服务，这有利于公平竞争，促使资源在全国范围内合理流动，实现配置资源效率的极大化；二是在各级政府之间运行良好的职责分工和财政资源划分制度。保障性公共服务均等化及优先发展是向财政资源不足的地区转移财力的一种方式，这有利于节约公共支出成本和实现整个社会福利的最大化，从而提高财政资源配置与使用效率，并进一步提高了宏观经济增长的效率。
       进行保障性公共服务和发展性公共服务的分类发展，意味着我国各级政府在发展公共服务时应制定公共服务的“最低标准”和“最小范围”，克服公共资源分配不公现象。在中央政府层面，应以“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”为目标，建立全国性的保障性公共服务的最低标准和最小范围，作为统一的参照。在地方政府层面，地方政府必须本地区根据经济社会发展水平和公共需求与公共供给能力，制定保障性公共服务的最低标准和最小范围。但各地所制定的标准和范围绝不能低于国家制定的最低标准。依据这样的公共服务最低标准，公平合理地分配公共资源，逐步缩小城乡之间和地区之间的公共服务差距，克服公共资源分配不公现象，保证保障性公共服务(基本公共服务)逐步实现“均等化”。