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       摘要：本文通过对一起农村土地纠纷案例的调查分析，认为乡村公共权力与权威缺失是当下农地纠纷频发的基础性宏观体制根源。因此，以新农村建设为背景的乡村治理体制改革应该把出发点放在重构乡村公共权力与权威上，只有这样，才能消除不断出现的农地纠纷，维护农村的社会稳定和经济发展。
       关键词：乡村权力；公共权威；农地纠纷；乡村治理；体制改革
       中图分类号：F321，1
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)06—0042—06
       随着乡村社会集体经济模式的变化，土地承包到户，承包者与发包方就相关事项的利益纠葛开始产生并随着社会的发展而日益复杂起来，与土地相关的纠纷越来越多，危害越来越大且严重程度不断升级。中国社会科学院农村发展研究所的一次专项调研发现，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，并且由于利益巨大，双方争议无法协调，冲突的程度变得相对激烈，地方政府动用规模警力对待失地维权的农民已是常事。课题组收集的2004年以来130起农村群体性突发事件中，有87起因土地而发生的警民冲突，占总数的66.9％。
       面对乡村社会日益严峻的结构变迁和秩序稳定，国家通过“送法下乡”的方式推进法治化进程，意在重建国家在乡村社会的公共权威，但是面对乡村社会内容多样而又复杂的纠纷冲突，国家的司法权威还是有点力不从心，传统的纠纷调解方式已经衰落，公共权力组织的权威还没有很好的建立起来，在这种改革的十字路口，我们必须清醒地认识到乡村治理模式需要进行全面的创新改革，才能有效化解矛盾频发且日益复杂的乡村纠纷，维护乡村社会的稳定。
       一、农地纠纷中的乡村权力
       (一)“谁能帮我讨回补偿款”——司法所还是综治办?
       2006年11月27日上午，一位大婶和她的儿子一起来到某省M镇司法所，要求解决修路过程中的青苗补偿款问题。调杏笔录如下：
       (大婶的儿子)问：我有事情要找你们解决。
       (司法所工作人员)答：可以，有什么事你说吧。
       (司法所工作人员)问：叫什么名字，家住何处，哪个镇哪个村的?
       (大婶的儿子)答：(拿出母亲的身份证和户口簿)：J村3组，樊怡枝，1949年3月20日出生。2005年，区里修公路把在我们家的一亩多土地上的土推走了很多，致使我家土地的肥力严重下降，庄稼不能生长，原来我在外打工没有及时索要青苗补偿款，后来听说了就去找村支书，他没有明确表态，只是说现在村里没有钱，补偿款不能兑现，我们想要回补偿款，找哪个部门解决?
       (司法所工作人员)答：你再到村里了解一下情况，问问到底有没有补偿款，是否到位，如果有就去找村支书要，要是支书不给就去找镇综治办，让他们出面帮助协调解决一下。
       (大婶的儿子)问：综治办在哪儿?
       (司法所工作人员)答：在对面，政府那里，有牌子(乡镇党委政府和司法所在一个院子办公)。
       但是，为什么要推到综治办呢?事后，我带着疑惑的表情问司法所工作人员，他这样回答说：“这样扯皮的事情不好解决，也没有明确的界限说非要司法所解决。此外，司法所和村干部之间没有行政隶属关系，只能规范其行为，不能强制他们，没有那样的权力，做出决定如果不听也没有办法。综治办就不一样了，他们可以涉足司法这一块，有司法行政调解职能，而且是镇政府机构，与村级组织有上下级隶属关系，村里迫于行政压力一般会很听话，不听话他们的工资和补贴就可能被扣或者把村支书免职，所以综治办代表政府出面，一般还是能解决问题的。”我更加疑惑不解，问道：“按照《村民委员会组织法》规定，乡镇政府和村委会是指导与被指导关系，不是行政隶属关系，村民自治选举的村干部乡镇政府不能随便免职，这是违法的”。司法所工作人员笑笑，拍着我的肩膀说：“小伙子，现实和你们学习的书本规定不是完全一样的，那些书本规定是让你们这样的学生学习的，现实中的事情是很复杂的。村民怎么可能完全实现自治呢，如果真的实现村民的自治，那还要我们这些干部干什么，村子还不乱了。再说，现在村支书和村主任都是一个人，乡镇党委书记可以支配村支书，这也是由党的民主集中制下级服从上级规定的。总之呢，现在村干部的工资都是乡镇发，哪个敢不听话。”
       (二)“他们是不是为人民服务的机构”——综治办的是与非
       2006年12月1日，大婶和他的儿子又来司法所寻求帮助，这次司法所工作人员去开会了，得知我们是来这里做法律援助的志愿者，可以免费帮助打官司解决问题，因此他们乐意把事情告诉我们，下面是根据谈话录音做的整理：我是前几天来的那个要讨青苗补偿款的人，我是M镇J村3组的村民，我们3组在一个湾住，共有13户人家，50多人。我们组就我们一家王姓户，其它的都姓刘。父亲去世，妹妹出嫁后一直和母亲相依为命。我一直在北京打工，快过年了刚从外面回来，听母亲说了修路补偿款的事，想讨回公道。国家赔偿的钱我们家一分也没有拿到，驻村干部说有3000块钱的青苗补偿款和取土钱，我们家那块地占全组被占土地用土的一半多，为什么我们家一分钱也没有得到，我觉得是村组刘姓的人把钱给分了，还有一个村干部说这回修路的补偿款不止3000块钱，我们家有这块地的承包合同，为什么不给我们家补偿呢?
       上次司法所的工作人员让我去综治办，然后找村里给解决，但是他们“官官相护”，不把我们农民的事情放在心上。从星期一来的，今天星期五了，他们说今天要学习，周六周日又要休息，下周一要开会，周二要迎接市里的检查，周三让我来给我答复。难道我们农民的时间不是宝贵的吗，我只想要一个说法，我只想讨回属于我的东西，为什么国家的政策得不到很好的执行?毛主席在刚建国的时候就说政府是为人民服务的。可是镇政府却不能及时解决我们农民的问题。我在北京打工，在那里随便一个人就可能是局长、厅长，可是他们很有素质，这些村里和乡镇干部的素质就不怎么高，我老母亲是个文盲，很多事情她不懂，我在外打工，又没有远房亲戚，我们王姓的和他们刘姓的同样有5、6代人了，只是现在都搬走了，只剩下我们一户王姓人家了。
       镇、村都是一级行政单位，如果村里、镇里久拖着不给解决，我就上访到区里、市里。我知道国家有规定不能越级上访，我会严格按照国家的规定、政策、法律办事，我就想找个能说理的地方。如果国家规定应该赔偿一块钱或者说修路没有赔偿我也服气，而他们这样不明确表态我很不服气，实在不行就把钱砸在打官司上，我只想要回属于我的东西。如果镇上星期三不给明确的答复，我就拿着被子睡在镇政府门前，打个牌子把我的事情写出来，让大家都知道，让大家给评评理，我就不信没有说理的地方，没有讨回公道的地方。政府是为人民服务的，他们这样做，推来推去让我们农民很寒心。
       根据他的诉说，我们拿出《中华人民共和国农村土地承包法》给他讲解起来：“根据第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员
       会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”最后，大婶的儿子说：“好了，谢谢你们了，如果下个星期三他们还不给解决，我就来找你们，找法院，用法律打官司的办法讨回公道，拿回属于我的东西。”
       从上面的谈话中，我们可以看出法律和政策在当下的乡村已经成为公开的话语，并成为合法性的基础，这种合法性是以国家权力为基础的。当产生社会冲突的时候，离开了国家的干预，农民缺少其它的解决途径，因而不得不求助于上级政府来保护自己的利益。离开了国家，农民很少有可供依托的力量，所以农民在遭遇利益损失的时候，他们首先要在官方的正式制度中找到自己的根据，因为他们必须选择在国家的行政体系内解决问题。
       (三)“这块地到底属于谁”——一地二主与30年不变
       这块有争议的土地到底属于谁呢?这个问题必须弄清楚才能解决纠纷，根据综治办陈主任的回忆，好像是村里发了补偿款被邻居刘某领走了，原因是那块土地的权属有争议，因为在土地二轮延包的时候，村里对土地做过小幅调整，由于当时税费较严重，外出打工的人较多，土地撂荒严重。村里把撂荒的土地收回来，用作偿还村里债务了，当时村里欠刘某一笔钱，就把这块有争议的土地承包给他抵债了，重新签订了一个承包合同。这个大婶家的情况也很特殊，家里老伴去世，儿子去北京打工，女儿也出嫁到比较远的外地，所以土地多出不少，家里劳力不够自己也不能耕种，因此也没有追究这块土地到底是谁在耕种，第一轮承包合同到期后，大多数地方采取顺延的办法，没有按实际人口分配土地，村里也没有废除这块地的原承包合同。因此，这块地就有两个主人了。由于家里劳动力不足，他们也就一直没来要回承包地，这次他儿子打工回家，想结婚在家种地，所以就想要回这块承包地，还听说区里去年修路的时候给了青苗补偿款，所以就引发了这次纠纷。
       其实双方都没有过错，如果坚持农村土地集体所有，保证人人有田，平等有田，就需要在人口出现变化时调整土地，但是根据《土地承包法》的规定，“农村土地承包30年不变”。“承包期内，发包方不得收回承包地”，“承包期内，发包方不得单方面解除合同”。2007年6月，在武汉华中师范大学中国农村问题研究中心主办的一次“村民自治与新农村建设”国际研讨会上，一个“三农”问题研究专家称，既要坚持土地集体所有制、给农民均田地的想法，又要坚持农村土地承包30年以及更长期的顺延、不调田，不论是在中间摇摆还是在两个都存在的时候取舍，都会使农村土地矛盾更复杂。
       (四)协议书背后的乡村纠纷解决逻辑
       在乡村社会，纠纷解决的主要途径是调解。乡村社会正式的纠纷调解方式主要有三种，即人民调解、行政调解和司法调解。在乡镇一级，三种调解方式分别对应三个公共权力机构：人民调解委员会，乡镇党委、政府，乡镇法庭。我们调查的M镇这三个机构墙上写着这样的标语：人民调解委员会(司法所)——“综合治理，长治久安”；乡镇党委、政府——“立党为公，执政为民”；乡镇法庭——“公正司法，一心为民。”在村一级，村级人民调解委员会和村民委员会也是重要的纠纷调解机构。此外，派出所也是乡村社会重要的纠纷调解机构，派出所——“强基固本抓防范，维护治安保平安”。虽然这些纠纷调解机构各有自己的职责权限，但是在乡村社会他们又是不能完全分清楚的。
       这起农地纠纷历经两个多月，经过司法所和乡镇综治办的多次调解，最后纠纷双方终于达成了如下协议：
       协议书
       甲方：J村3组，樊怡枝
       乙方：J村3组，刘亨贵
       2006年双方为新窝仔1.2斗田(含庙堂0.2斗)的耕种权属发生纠纷。2007年2月12日，经马桥镇综治办和司法所调解，双方达成如下协议：由乙方耕种多年的1.2斗田，在甲方一次性支付耕种误工费500元，乙方返还甲方青苗补偿款1000元后，自签字之日起将该地交由甲方耕种(但不得毁损庙堂)。
       (1)协议生效后，该1.2斗田中的1斗田的耕种受益及税费缴纳概由甲方负责；甲方只与政府组织发生关系，与乙方无关。
       (2)乙方二轮延包证中的面积必须减除这1.2斗田的面积，甲方自愿将该田现行的国家政策性补贴出让给乙方，但如遇国家政策性征收，所有补偿概由甲方所有。
       (3)(此协议一式三份，M镇、甲、乙双方各执一份，签字生效。)
       甲方：
       乙方：
       监证方：
       强世功在研究中也指出：“作为现代化推进的‘国家政权建设’过程就是国家将其权力的触角伸人社会基层的过程，而法律实际上也是伴随着国家权力而进入乡土社会的。在这一过程中，国家的治理权力和法律权力是平行推进的。”在这起乡村土地纠纷解决过程中，我们同样可以感觉到国家治理权力与法律权力的交织，乡镇综治办(综合治理办公室)的出场使这一解纷过程变成了国家权力的运作过程，正是它在乡村内部规则和外部规则中的穿梭，使这场纠纷最终得到解决。
       二、农地纠纷中的乡村权威
       德国著名社会学家马克斯·韦伯区分了三种权威类型：①传统型权威，这种形式的权威建立在长期形成的传统风俗和习惯基础上；②个人魅力型权威，这种形式的权威建立在某个人的非凡个性和超凡感召力(个人魅力)的基础上；③法理型权威，这种形式的权威建立在一系列清晰而明确的规则和制度的基础上。虽然一些批评者指出了这种理念型概念建构的不足之处，但是所有批评并没有减损其理论价值，反倒显示出它的重要性，我们不得不承认这三种权威类型仍是相关社会科学研究中引用最多的基本概念。
       实际上，乡村社会也存在着多种权威类型，如家族权威、能人权威、政治权威等，各种权威交织在一起，共同维护着乡村社会的秩序。赵旭东在《权力与公正：乡土社会的纠纷解决与权威多元》一书中通过对纠纷解决实际案例的分析，提出了“权威多元”这一分析性概念。他认为乡村社会存在着制度化和非制度化这两个向度的两种基本权威类型。其中，制度化的权威包括乡村政府的权威和乡镇法庭的权威；非制度化的权威可分为村庙的权威以及民间权威两种，在处理纠纷的过程中，只有各种权威相互影响，才能保证纠纷的顺利解决。本文遵循作者制度化和非制度化的两个向度的思路，将乡村社会的权威类型归结为个人权威和公共权威两种。
       (一)乡村纠纷中的个人权威
       传统中国的乡村秩序主要靠老人的权威、教化以及乡民对于社区中规矩的熟悉和他们服膺于传统的习惯来保证。革命以来，各种运动的普遍推行，原有的许多传统知识、信仰观念、行为方式被视为愚昧落后陈旧过时的东西遭到批判禁止，家族权威、宗族权威遭到毁灭性打击。改革开放以来，乡村权威多元化现象日趋严重，尤其是取消农业税以后，一些村庄共同体呈现权威虚无化的状态，乡村纠纷的民间调解方式逐渐衰微。
       本文所述的J村就是这样一个村庄，20世纪90年代以来，原来流动性较低的熟人社会逐步瓦解，外出打工的村民人数增多，人口流动日益频繁。目前全村有一半多的村民常年外出打
       工。由于大量的青壮年劳动力外流，J村成为当地有名的“空壳村”，留守村庄的大多是老人、妇女、儿童。在这种情况下，村庄精英也多流失，家族势力、宗教势力虽有复兴迹象，但是一般只是形式上的，缺乏有效的个人权威，要想回到传统社会的那种具有村社影响力和广泛认同的时代已是天方夜谭。市场经济的发展给人们带来了物质生活提高的同时，并没有有效解决权威体系调控的效能，致使很多地方金钱崇拜、物质享受思想广泛蔓延，人们为了钱可以做任何事情，不要说什么村庄规范、道德约束，就是法律都敢违犯。人们的信仰出现危机，缺乏统一的认同基础，甚至价值判断标准都变得不能统一了。有的研究者也指出，在物质生活方面，人们虽然深得改革开放的益处，然而在精神方面却增加了对集体时代的怀念和认同。在这种乡村个人权威虚化的情况下，纠纷调解的社会基础逐步弱化，致使新时期乡村纠纷越来越多，调解起来也越来越困难。
       (二)乡村纠纷中的公共权威
       根据现代治理理论，治理是只有被多数人接受才会生效的规则体系。因此，治理必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。改革以来的乡村社会由原来国家直接统治转向法律授权下的村民自治，基层治理方式和社会自主性上升，但是人们认同的规则体系却日益多元化，统一的权威认同体系逐渐瓦解，权威多元日益严重，尤其是取消农业税以后，人们对基层治理的规则体制缺乏认同，认为国家政策的好处都让基层人员给截流了，增加了对遥远中央政府的认同，这种状况很多学者已有深入的论述。但是，这种状况对乡村纠纷的影响还未引起广泛的关注，原有的乡村权威体系日益瓦解，现有的公共权威影响力得不到有效发挥，致使乡村社会的治理效率大打折扣，这可能就是国家退出乡村社会表象之下的深层次原因。
       从上文所述纠纷解决过程中，基层工作人员和村民的谈话中可以看出，村民自治只是表面上赋予农民投票选举村干部的权力，实际上农民并没有真正的实现选民的权力，很多地方的村民委员会只是乡镇政府的延伸机构，根本不代表农民的利益，很多农民也有这样的看法，认为村里听乡里的，官官相护，所以在他们的心目中村里没有能力给他们提供有效的保护，这也是案例中纠纷当事人基本没有去找村里解决，多次直接找到乡镇要求解决纠纷的重要原因。
       在乡镇“踢皮球”似的推托、敷衍遭遇之后，农民的心理会是怎样的感受，即使最后把纠纷解决了，农民对乡镇干部的心理认同也不会很高，感觉很小的事情要这么长时间才给解决，还要质问他们到底是不是为人民服务的机构，试想如果以后再遇到什么事情，农民还会相信乡镇干部、相信人民政府吗?这种情况造成的人民政治心理认同下降应该引起我们的广泛关注。新时期乡镇政府作为公共权力机构，其权威基础应该建立在为农民服务的基础上，但是由于其职能未能很好的转变过来，干群之间出现了严重的信任危机，这种情况如果继续蔓延扩大，危害甚大，有可能会破坏国家合法性的基层社会基础，导致乡村社会的失序和不安定。
       为什么不去法院告他们呢?笔者心中疑惑，纠纷当事人如是说：“很多时候，法院是不能解决问题的，先不要说其中的复杂程序，收费很多，就是打赢了官司也不一定能执行，感觉法律虽然公正些，可是不如政府来的快。”可见，村民在遇到麻烦的时候，还是比较相信法律的公正性，说明这些年国家推行的“送法下乡”还是有很大成就的，法律提供了合法性的基础。但是由于法院需要负担诉讼费、执行费，以及承担着司法的不确定性风险，这对于现金收入有限的村民来说，是面临纠纷时寻求法院解决时不得不考虑的重要因素。
       三、简短的结论
       通过上述调查和分析，我们可以看到，乡村公共权力与权威作为乡村社会的一种重要整合力量，承担着维系社会稳定，消解社会矛盾和利益冲突的重要功能。因此，转型期的乡村社会强化公共权力与权威十分必要，关键问题是强化什么样的公共权力与权威以及如何强化才能适应新形势发展的需要。事实上，取消农业税后，国家政权大步退出乡村社会，实际上暗示着一种有效治理能力的缺失。面对乡村社会日益增长的公共服务需求，乡村公共权力组织不是要扮演一个消极行政者的角色，而是要承担起良好服务提供者的功能。在思考有关乡村治理体制改革问题时，必须把强化乡村公共权力组织的治理能力作为思考的首要前提，在不断寻求乡村治理民主化和法制化的同时，也要花大力气去研究如何强化其治理能力，增强其在村民中的合法性认同。