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       摘要：在我国法治建设的进程中，存在着精英主义与平民主义的分歧。法治作为一种综合性社会治理机制，虽然不能缺少社会精英的参与、引导和推动，但在本质上和整体取向上应当是平民主义的。因此，中国法治要走一条大众化的发展进路，建设充满人文关怀的沟通型法治。法治的大众化进路在肯定精英作用的同时，倡导把法治的价值定位与发展路线从精英统治回归到大众生活。立足群众，依靠群众，为了群众，走一条群众发展之路。而要让群众走近并走进法治，普法在其中起着重要的启蒙、引导和推动作用。为此，必须用现代法治的话语来解释普法，实现普法的出发点、目标、方法和内容等方面的革旧鼎新。
       关键词：法治；精英主义；平民主义；普法；大众化进路
       中图分类号：D902
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)05—0122—11
       从古希腊到现代社会，法治作为一种政治理想，存在于无数先哲、精英的终生追求中。然而，在实践层面上，作为一种治国方略的法治，必然要外化为一系列的制度安排、机构设置和技术支撑。从这种意义上讲，在缺乏法治传统的中国要想更加有效地进行法治建设，就不得不采取政府主导型发展模式。可是，中国的法治建设却因此陷入了一个两难困境：法制建设依赖政府力量推行，法律的权威源于政府权威；但法治的本质却要求法律权威超越政府权威。我们不得不反思，走出这一困境的出路在哪里?
       在很多人眼里，我国法治建设应该走自上而下的精英法治之路，因为我国民众法律素质普遍低下不能承担法治建设重任，所以法治是精英们的事，法治就是精英们“用法治民”。姑且不论这种看法有多少是出于对中国现实的考察与关怀，又有多少只是想给法律蒙上一层神秘的面纱。笔者认为至少它混淆了法律职业的精英化与法治的精英化这两个不同的概念。简单的否定并不足以服人。我们需要继续追问的是，法治是谁的法治，精英、民众与法治是一种什么关系，是谁主导着法治的发展进程?这是在法治建设中无法回避却又常常遭到忽略的根本性问题。然而，对这些问题的探究，将有助于我们正确确立法治实践的出发点和落脚点，科学制定法治成效的评定标准，而这些理论与实践上的努力，也许能为化解法律权威与政府权威的冲突找到一个合理的路径，确保我国法治建设的健康开展。
       基于对当下法治精英化倾向的反思，立足于法治的精英主义和平民主义的比较，本文拟探讨精英、民众与法治的关系，并力图从法理层面论证中国法治建设的大众化发展进路及其推进方式。
       一、法治建设两种路径的比较：精英主义与平民主义
       (一)法治精英主义与平民主义的基本内涵
       按照《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，精英主义是一种理解政治和历史的方法。其极端的形式认为社会总是处于少数人(精英)的统治之下，是他们在社会中起决定作用并把权力集中在自己的手中。精英主义的逻辑起点是社会异质性，即首先承认在人类社会中社会资源分配的不平等性，进而肯定在政治权力领域少数人统治多数现象的普遍存在与必然性。精英主义延伸到法治领域，就是指把法治视为少数精英群体的事业，主张由精英来主导法治的发展路向并控制法治的实际运作，由精英用法律来治理国家和民众，推行自上而下的法律发展路径。从这种视角出发，民众只是法治的客体，被动地接受精英们的管制，法治发展的主动权和决定权掌握在精英的手中。在这里，法治中的精英是享有一定权力或具备特定的职业特性或专业要求的群体，包括了政治精英、职业精英与知识精英。就我国的法治建设现状而言，政治精英就是指各级党政组织中的领导者、决策者和立法者，在法治中起到统筹全局的指挥作用；职业精英，主要包括法官、检察官和律师等以法律实务为职业的社会佼佼者，是法治运作中的直接决策者和实际操作人员；知识精英则是指法学家、法学教师等在知识界或舆论界享有一定话语权利的知识分子，他们对法治现状及发展方向的研究，在很大程度上影响着中国的法治实践。
       作为与精英主义对立的平民主义，学界通常把其基本内容界定为：以民众为本体，重视民众基础性作用，认为民众是推动历史前进的动力，关注民众的现实生活和真实需求。从这个角度出发，法治的平民主义立场意味着，批判精英、反对精英，认为精英的存在和倡导是与平等公平的法治理念相违背的；倡导群众在法治中的主体地位和创造作用，强调民主，认为广大民众是法治的起点和归宿，反对牺牲平民百姓的现实利益来实现社会的进步，法治应该走自下而上的发展路线。
       (二)精英主义与平民主义的比较
       精英主义与平民主义在法治中存在的都有其合法性与合理性。对于作为治国之道、政治法律制度的法治而言，精英们在其中的作用表现得更为明显，在法治进程中不能缺少社会精英的参与、引导和推动。法治作为一项巨大而复杂的社会控制系统工程，其基本原则和精神在国家治理中的落实，其规范和制度的制定与操作，是由或主要是由政治的、法律的等各方面的精英来具体组织、策划、参与并推动的，而如果一个社会的精英阶层都对法治持怀疑甚至敌视态度，那么法治便绝对不可能在该社会生成、展开、持存与发展。就法律职业精英来讲，其产生和存在也是法治实践复杂性的要求，他们在法治建设中发挥着不可替代的作用，是保证法治高效运作、社会稳定前进的基本力量。有人说，现代法治绝不是一台自动运行的机器，它要法官掌握方向盘，检察官不断加油，律师踩住刹车，法学家指挥方向。但是，彰显精英主义、弱化平民主义，使得中国法治建设缺乏根基，给法治建设的发展带来阻碍，使法治偏离健康发展方向。
       精英主义最大的弊端就在于对民众地位和作用的否定，从而自觉或不自觉地将民众视为被治理的客体而排除在法治建设之外。他们对平民百姓的能力持怀疑和不信任的态度，认为他们天生无能且不可改变，不可能自己管理自己，同时又害怕民众积极参与政治会引起社会的动荡。所以他们宁愿统帅一大批冷漠的“愚民”、“法盲”，而排斥民众的政治参与、法治参与，以确保自己手中权力的稳固。因而极端的精英主义是无法得到民心的，而精英们的事业也会因民众的抵触而挫败。
       精英主义的弊端还在于他们将民主囿于一种政治程序，把法律视为治民的工具，无视民主与法治的价值蕴意，有可能导致精英极权、精英暴政。虽然他们也可能采取民主票决这样一种统治方式，但那不过是打着民主的旗号，使其统治表面合法化，面对科层制精英自上而下推行的有限的首先经由他们认可的制度产品，人们实际上无真实的选择可言，甚至在精英们精心的隐瞒下，人们不知道还有其他的选择，“这里，木偶操纵者的手法是巧妙且灵敏的，而木偶没有意识到提线的存在”。另外，法律职业的过度精英化，会造成立法者、司法者、执法者过度封闭，脱离群众，不自觉地割断法律与社会的联系，把法律视为匠人手中的工具，而民众的真实需求和现实生活往往被忽略。
       法治作为一种综合性社会治理机制，在本质上和整体取向上应当是平民主义的。这不仅是因为法治的逻辑起点、运行基础和归宿在于人及其生活的现实世界，而且平民主义是法律的
       合法性和效益原则所要求的，只有发挥平民百姓的主体地位和能动作用，才能实现从法治国家到法治社会的转变，把法治建设推进到高级阶段。法治作为一种价值取向、法律信仰，强调的是民众的主体地位和能动作用，所以法治归根到底是平民的。法治是精英与平民共同的事业与追求，但主导法治进程与结局的力量必然是普普通通的民众。在当代中国，法治又被称作依法治国。依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。从这个定义，我们可以看出，法治的根基在于民众。
       当然，对于法治的平民主义，我们必须严格把握一个“度”的问题。由于平民主义与“民主”、“民粹主义”之间天然的联系，它不可避免地带有民主与民粹主义的某些特性，并且作为一种被“主义”化了的思想，它易于掉入无政府主义、蔑视权威的漩涡。如果没有适当地平衡一个“度”，那么在同精英主义的抗衡中，非常容易走向极端。我国文革时期的“砸烂公检法”、“群众审判”等就是最好的例证，而这些充斥着混乱与任意性的司法活动，是对平民主义与群众路线的简单化和庸俗化，不是法治平民主义的真正内涵和追求。
       二、中国法治建设的应然选择：推进大众化进路
       (一)法治的大众化进路的必要性
       自由和平等是法治的精髓，缺少其中任何一个的法治都不是真正的法治。自由理念以个体为标尺，是精英主义的基础；平等理念以大众为标尺，它带来的是平民主义。在法治的研究与实践中，光靠一种因素来解释中国的法治化进程显然是不够的，也是不可能的，精英与平民之于法治都是不容忽视、必不可少的力量。纠正了文革时期极端化的平民主义，然而矫枉过正，在中国当前的法治建设中，无论从法的理论研究，还是从规范设计与制度构造上，以及从法律的操作实施上都表现出浓厚的精英主义色彩。我国法学者和法律人对法治问题的思考缺乏平民主义的大众情怀和常人意识。因而，法律很大程度上成了科层制权力自上而下施加的社会控制工具。
       一般而言，在我国由来已久的重刑轻民的法律传统、职权主义的诉讼模式、对行政法与行政诉讼法的有意弱化和忽视、法律脱离百姓的生活经验和需要等等，这些都是精英主义的体现。英国学者艾里亚斯曾考察了非洲的争端解决机制，他认为在非洲人们通晓习惯法的主要规则，司法过程不再为人们所愤恨、敬畏；而西方法律知识过于专业，以致这种“法律人之法”远离社会，当事人成为法庭上不知所措的旁观者。同样的问题也存在于当代中国。特别是在我国社会转型时期，我们的现代化采取的是“赶超型”的模式，新秩序的建立主要是通过节时省力的自上而下的变法进行，而变法的主要途径之一就是移植外国法律及其价值观念。毫无疑问，西法东渐是精英们主导的产物，被移植的对象的选择、移植的方式、移植后法律规范的推行，无一不是精英们所决定的，而由于缺乏民意传输机制，大众诉求难以得到合理、有效的表达，因而很多规定与我国的文化传统、社会风俗相去甚远，得到的不是民众的自觉遵从而是寻机规避。不仅如此，其他一些改革，虽然不是移植于外国，但也多为精英意识所左右。我国当前的司法改革的许多措施就是各种精英阶层利益的体现，出台的改革方案多数是为司法机关服务，司法机关是其主要受益者。其中最明显的就是追求和实现所谓的司法“效率”——围绕着如何提升司法节奏、简化司法程序环节、缩短案件的审判周期上做文章。而真正的民意或者大众诉求是多元的，效率只是其中要求实现的目标之一。况且改革带来的所谓“效率”，也并非一定是民众想要的，往往只是司法机关的“业绩”或领导们的“政绩”的彰显。同时，“有幸”反映到法律精英们那里的或者被采纳的大众诉求，究竟具有多大的代表性，很少有人进行实证考查、核实。因此，所谓的“民意”是不是真正的民意，还是打着“民意”幌子的某些利益集团甚至个人的意志，或者只是精英眼中的民意而非大众心中的民意，值得探究。在我国，不仅立法、司法过程体现着浓厚的精英主义色彩，就连很多日常工作制度与社会生活也难逃精英思想的侵蚀，譬如说行政机关、司法机构门口总是把守森严，保安人员时刻盯着进出的人，出入要登记、要有介绍信、要有预约。我国的民众往往被自己出钱出力盖起来的围墙与出钱雇佣的保安挡在了国家权力之外。这样的围墙与保安，无形中又加深了精英与平民的区隔，人为地造成了精英们高高在上的神气与百姓们低声下气的卑微之间强烈的反差。
       我国清末以来的法律变革使法律愈来愈趋向西方“法律人之法”，然而不幸的是，这种一直以来所奉行的精英主义变法模式“不但过分对抗中国文化传统，也偏离了西方法文化的精神传统”。精英意识与大众诉求的脱节甚至对立，可能导致整个法治的功能与目标的定位错位，进而致使法治的推进路径偏离合理的方向，从而将法治建设带到一个难以摆脱的困境。因而，在我国当前的法治建设中，在肯定精英力量的同时，我们更应该从理论、制度和实践层面上寻求突破，大力推进法治的大众化进路。
       (二)法治的大众化进路的基本内涵：充满人文关怀的沟通型法治
       法治的大众化就是指把法治的价值定位与发展路线从精英统治回归到大众生活，立足群众，依靠群众，为了群众，从群众中来、到群众中去，走一条群众发展之路。在法治的大众化立场中，法治不是民众与国家权力之间简单的服从与被服从关系，它理应为人的全面自由发展和广大群众的幸福生活服务，让他们明白他们不是法治的看客，不是被管制的客体，而是掌握法律的主体。就是说，法治的大众化要求法治精英们真正地体民之情、遂民之愿，用法律的方式为民服务，帮助民众追求自己的正当利益与幸福生活，建构一个切实代表民众利益的制度体系；要求唤醒“沉默的大多数”，找回他们在法治建设中的话语权，使他们相信法律、尊重法律，对法律不是因惧怕而简单服从，从法治的看客转变成能主动使用法律语言来表达自己的意愿，能心甘情愿担起重任的法治建设者。前者是法治大众化的基本前提，后者则是法治大众化的深层蕴意。正如同日本在第三次司法改革中所订立的目标，使每一个国民都摆脱自己是统治客体的意识，成为自觉承担社会责任的统治主体，相互协作，从而恢复整个国家丰富的创造力和能量。
       法治要实现大众化，建立充满人文关怀的沟通型法治，从深层次来看，还必须从以下几个方面着手。
       首先，要倡导法治的人文精神。在法治的大众化立场，人文精神和人文关怀应当贯穿于整个法治始终，应当融会于从法治理念到制度运作的各个方面。法治的人文关怀的实质就是对人的生存与生活、价值与尊严、人性与人格、现实与理想予以深切关怀和全面照顾，尊重人的主体地位，维护人的基本权利，体恤人的一般需求，顾及人的内心感受，为人的全面发展提供各种帮助。法治要以人为本，就应当立足于以下两个方面：一是切实保障个人生存、发展的基本权
       利，落实两个“到位”——一个人优位和权利本位；二是尊重人性，体恤人性之弱点。∞
       其次，要强化群众的权利意识与市民认知。我国缺乏权利观念的传统，权利对老一辈的中国民众而言是陌生的。“本分”的民众小心翼翼地履行着政府分配下来的义务，在遭到不公正对待时，却不敢反抗，不知反抗。虽然随着社会的进步，权利观念和保护机制有所发展，但这不是出自人文传统的自然演化，而是以移植西方的概念、术语和规范为捷径，因此，权利意识难以真正进入民众的心中，民众很难萌发出为权利而斗争的法治意识。这样的民众在法治建设中自然也缺乏主动性和参与意识，更没有能力承担法治主体应负的重任。因此，要实现法治的大众化，就必然要求强化我国群众的权利意识。
       与法治大众化相关的社会意识除了权利意识外，还有独立意识、管理意识和群体观念等市民认知。西方法治形成的原因之一，就在于国家和市民社会的分离与协调发展，而市民社会的形成与民众对自己市民身份的认知、市民心态的健全和成熟密切相关。在那里，人们不再认为政治高于人民，也不再认为人民在政府之下，而是相信参与政治是自己固有的权利。因此，人们在有意见和要求时，往往能主动组织起来，对政府和社会施加压力，共同抵制政府和企业的侵害，从而推动法治和社会的发展。譬如西方国家的社会保障法就是在工会等组织的社会运动的压力下制定的，又如美国的“民权运动”、“女权运动”推动了相关法律的改革与发展。而反观我国，市民社会始终无法发育成型，究其原因，很大程度上是因为生发于宗法农业经济的封建残余思想抑制了近代社会市民认知的生长。宗法社会的官本位思想，使民众习惯于把自己看作官府的管制客体，把自己的生活依附于国家和政府，进而逐渐丧失了自主性和独立意识，无心参与国家和社会治理。同时，在以儒法文化传统为主导的中国，亲缘色彩浓重，家庭是社会的最基本单位，亲属关系是最牢固的社会关系，因而，除了亲属之外，人们“很难相信陌生人，公共生活中的诚实与合作水平也十分低下。”传统的中国民众就如孙中山所言像“一盘散沙”，没有群体观念与合作精神。另外，严刑酷法、重义务、轻权利的制度塑造出来的是懦弱却又麻木冷漠的民众，他们遵守法律是因为惧怕法律，所以宁愿远离法律，事不关己，高高挂起，缺少参与法治生活的自觉与热情。然而，实现民主与自由的最大危险不在于宪法和法律制度的不完备，而在于民众的漠不关心，法治要走大众化之路，培育民众的独立意识、管理意识和群体观念等市民认知是其前提条件。
       再次，要强化精英来自大众的理念和制度。要打破官民分离、官民对立的局面，除了要消除官民之间的心理隔膜，进一步而言，还要在精英和平民中强化精英来自大众的理念，并建立相关制度。现代精英主义之所以还受到相当多人的追捧，很重要的原因在于它倡导的精英体制是开放的流动的。精英本身是大众中的一分子，普通人可以通过社会流动进入精英层，不合格的精英同样也会被淘汰退回民众之中。等级是社会发展到一定阶段的必然产物，有其存在的合理性和必要性，等级本身并不错，错的是“世胄蹑高位，英俊沉下僚”，错的是位于精英阶层的人拒绝淘汰制度。所以，精英的角色和职位应当向社会公众平等开放，广开流动渠道，扩大政治录用。譬如我国目前实行了全国统一司法考试、公务员考录制度等来实现从民众中选拔一些优秀分子作为政治精英、法治精英。这些制度在精英的选拔和淘汰中起到了相当的作用，促进了精英与大众之间的循环和流动。
       最后，要建立健全民意表达途径。沟通型法治重在建立精英与大众间的对话、协商机制，并以立法的形式来规范、维护。在当代中国，民意表达途径欠缺，在很大程度上精英是以自己的意识去制定、推行法律和政策来支配和管治大众，并且往往基于自身的利益倾向去筛选大众诉求。所以必须建立健全选举、听证、信访、立法调研等制度，逐步改进、完善人民代表大会制度和政治协商制度的工作机制，并开发新的民意传输途径，确保法律和政策的制定是真正建立在民意的基础上，把公众参与落到实处。
       三、法治大众化的推进方式：普法及其现代转型
       如前所述，我国法治化进程中暗礁不少，其中之一就是群众一直是以被管制的客体的身份存在于法治的边缘地带或者说是被排挤出了法治，他们不知法，不敢、不愿接近法律，更别说参与法治。因此，虽然我们天天宣传着“依法治国”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治村”的响亮口号，虽然我们的制定法已近乎汗牛充栋，虽然我们的高等法学专业教育已进入众多高等院校，但我们的法治仍然缺少群众基础，相当程度上是在一种轻法、厌法的社会文化氛围中艰难地前行，而要实现大众化法治更是“路漫漫其修远兮”。如何让群众走近并走进法治呢?普法在其中起着重要的启蒙和引导作用。
       (一)普法的法治意义及中国普法工作的缺失
       根据马克思历史唯物主义的基本原理，社会意识往往落后于社会存在，它有历史继承性和变化的缓慢与长期性，克服落后的社会意识只能靠说服而不能靠压制。而说服，不能靠严刑峻法，一味的强制与制裁只能增加人们对法律的畏惧与厌恶，只能导致反叛法律的逆反心理，它并不能催生出人们对法律自愿的服从和热爱、忠诚、信任之情；说服，重在宣传、教育。从孟德斯鸠到杰斐逊到新中国的各届领导人都赋予教育以重要的法治意义。杰斐逊就认为，教育是实行民主共和国制和法治的关键之一，要通过普及教育启迪民智，如果任由人民愚昧无知，那么专制就会死灰复燃，他甚至认为在所有的法律中，把知识普及于人民的法案是顶顶重要的法案。
       普法的法治价值体现在对个人和对社会两个方面。对个人而言，普法具有法律知识教育功能、行为评价功能、行为预测功能和行为指引功能。通过对法律的普及教育，不仅能够使公民自身的素质得到提高，而且能够通过对其他社会成员法律行为的分析、评价，使公民知道什么是法律禁止的，什么是法律允许的，什么该做什么不该做，什么行为会收到什么法律效果，从而主动使自己的行为符合法律的规定，避免遭受到违法的不利后果。对社会而言，普法是连接法治与大众的桥梁，没有普法，就不会有法治的大众化。通过普法，向社会大众传递各种法治信息，让原本“高高在上”法律“还俗”、“下乡”，提高公民的法律意识、法律素质，塑造良好的法治生活的精神层面。民众法律意识的启蒙和培育是一个国家民主化、法治化进程中不可逾越的环节。现代西方法治国家的由来，就是经由文艺复兴、罗马法复兴、宗教改革以及近代启蒙运动这样一场艰苦而漫长的以弘扬法的公正、正义、自由、平等、博爱、人权精神为主旨的法律意识启蒙和培育运动来为其开辟道路的。法治先发内生型的国家法治的成长离不开法律意识的培育，法治后发外生型的国家也是如此，譬如日本、韩国、新加坡等东方国家，都采取了许多措施来普及法律知识，提高民众的现代法治意识，进而推动法治化进程。
       在我国，从1985年制定第一个五年普法规划至今，普法工作已经经历了20余年。为了对我国普法工作取得的成绩和存在的不足有个比较具体、深入的了解和掌握，笔者对我国群众法
       治意识现状与普法的成效以及我国司法行政部门的普法工作进行了社会调查。此次调查采用问卷调查、走访、实地考察、查阅卷宗、材料收集等方式，为了尽可能确保调查的全面准确，对全国14个市、县共发放问卷550份，收回有效问卷458份。调查对象包括青少年、青年、中年、老年各个年龄阶段，分布在公司职员、公务员、教师、企业主、学生、工人、民工、农民等不同行业领域，文化程度从文盲到博士不等。同时，还对两个司法行政部门的普法机构(陕西省西安市司法局普法办、福建省光泽县司法局普法办)进行了走访调研。调查的内容涉及民众的守法观念、对法律的认知、用法意识、对普法工作的评价和建议以及普法工作的成效。
       调查结果显示，普法取得了较大的成绩，但客观而冷静地讲，这个成绩不能估计过高。普法工作发展不平衡，存在薄弱环节，如一些农村的普法并未落到实处，一些基层地方的法制宣传教育仍存在死角和盲点，特别是对青少年、流动人口的法制教育还不够充分。普法工作重形式轻内容，表面上轰轰烈烈，但贴近百姓不够，实效性不强。普法成效难以显现，一方面是执法人员的法律学习与法治实践脱节，在无法可依的问题已经基本解决的情况下，有法不依、执法不严、违法不究的现象凸显；另一方面是理性的法治观念尚未形成，实践中常存一些错误的法治观念，如“法律与己无关论”、“法律可畏论”、“法律无用论”，“普法可恶论”、“学法累赘论”，等等。
       法治建设的逐步推进对普法工作提出了新的更高要求。要完善普法工作、优化普法效果，最重要的是革除那些旧的不合时宜的普法理念和做法，按照现代法治的精神来建构现代化的普法。
       (二)普法的现代转型
       1．普法的出发点和目标的转型
       (1)普法的出发点：从“官”出发转向从“民”出发。在不少普法者的观念中，普法被视为一个单向的“惠民”措施，因而把普法的决定权、掌控权握在自己手中，不经调查就从主观意愿出发“普”自己认为需要宣传教育的内容。在现代的普法理念中，普法是一种造福人民同时造福国家的事业，普法不仅是为了提高民众的法律素质，同时普法也为法治的大众化创造前提条件，培养具有承担法治建设重任的能力和热情的广大民众，进而推进法治社会的实现。在具体的工作中，就要求普法者放低姿态，以满足群众对法律的需求作为根本出发点，从“需要让民众知道什么”的思考模式转向“民众需要知道什么”，加大与公民生产生活密切相关的法律法规的宣传教育，关注他们所关注的，推广他们所需要的，认真对待并诚恳解答他们的困惑，不是将他们作为法律管制的对象，而是作为与自己同等地位的法治主体来对待。
       (2)普法的目标：从知法、守法深化为用法、爱法、护法。在传统的观念中，很多人认为普法教育的最终目的是使受教育者养成知法、守法的品质。这种看法具有很大的局限性，通过普法规训出一批默默无闻的知法、守法的好公民对于法治事业而言，是远远不够的。法治的大众化进路，需要广大民众在其中发挥主体能动作用，而不仅仅是遵守法律、服从安排。普法的要旨也不仅仅是让群众不违法不犯罪，更重要的是鼓励群众主动参与法治的全过程，鼓励他们信任法律，运用法律维护自己的权益，通过法律表达来实现自己对国家建设和社会发展的诉求，即学会用法。知法、守法、用法，对于法治的大众化而言还是不够的，进一步还要让民众爱法。孟德斯鸠把共和国的政治美德归结为爱法律和祖国，因此，要培养人们对法律的尊重和热爱，而在这里教育比惩罚更为有效，所以他认为在共和国，教育应该激发人们对法律的爱。当人们对法律不是畏惧而是热爱的时候，在法律遭到破坏时，他们就能够主动挺身而出保护法律制度和法律精神。从知法、守法，逐步推进为用法、爱法、护法，这才是提高民众的法律素质，当民众的法律素质到达这样一个层次的时候，我们才可以说，法律信仰在我们的社会中扎根下来了。所以，在探讨普法的转型时，首先应从理念上还普法以其应有的价值和目标，普法不仅仅是让人们知法，培养人们的自觉守法的好品质，还要培养积极用法、真心爱法、敢于护法的能够发挥法治建设主体能动作用的民众，把法律武器传递到群众手中，鼓励他们通过正常的法律表达去争取自己应有的权益，去监督政府，去限制公权力的不适当扩张。这才是普法与法治的精髓所在。
       2．普法方法的转型
       (1)从恐吓压迫式转向利益诱导式。法律的合法性来源于社会中广大民众的认同，只有人们自主建构并自愿认受的秩序才是真正具有正当性的秩序。然而，这种“自愿”从何而来?传统的普法，多侧重于义务性规范、强制性规范的宣传，侧重于国家暴力机器的渲染，以此来恐吓百姓们自觉守法。然而，这种“自觉”却不等于“自愿”，群众被动甚至是被迫接受法律。这种守法表象的背后往往隐藏着更大的抵触情绪。于是乎，在缺少监督的时候，法律就成了被恣意破坏的对象。其实，趋利避害乃人之天性，早在几千年前，商鞅就主张利用人们趋利避害的心理进行法教化。他提出“赏要厚”，“罚要重”，“赏少而威薄”，即奖赏不厚，就很难树立法律的威信和尊严，也很难让法深入人心，因此他主张用厚赏重罚的有力措施强化人们的守法行为。当然，这与我们今天所讲的利益诱导型普法是有重大区别的，但这种方法论值得借鉴。洛克说：“法律按其真正的含义而言，与其说是限制不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益”。人通常对有利于自己的事能迅速自愿地接受，因而，在普法宣传中，虽然同样是教育人们要守法，但可以换种说法，告诉他如果你遵守法律，你会得到什么正当利益，或者会避免什么损失，或者人们的生活会因此而更加美好。譬如，告诉他在票据流转中，如果按照票据法的规定进行，那么将保障票据的交易安全；或者告诉他，如果遵守刑法规定，那么将可以避免牢狱之灾。这种宣传方式，避免了一味宣扬违法犯罪将带来的不利后果所造成的心理压迫，是更为人性化的普法，也是更有成效的普法。在我们的调查中，仍有33.62％的群众是迫于法律制裁的威力而不得不守法，有37.55％的群众认为普法工作者在普法的时候往往只告诉他们必须做什么、不能做什么，以多少带点恐吓味道的方式强调违法犯罪的严重后果。这表明，实行普法方法的转型具有很大的现实必要性。
       (2)从单一转向多样、从单向转向双向。普法的现代化转型要求实现主体多元与渠道多样，简言之，就是广纳贤良、广开渠道。当然，目前的普法主体并不是只有作为国家机关的普法机构，普法的传播渠道也不是纯粹的单一，这里的从单一转向多样，严格地说，应该是如何更好地多样化。普法是一项长期而艰巨的任务，受众面之广，需要普及的内容之多，以及社会中抵触势力之强，仅靠国家专职法制宣传人员的力量是远远不够的，必须动员全社会的力量。当前参与到普法中的有一些社会团体组织、新闻媒体等社会力量，但是对这股力量的利用还远远不够，同时还应该开发其他形式的社会普法力量，如大学生队伍、法学专家队伍、法制宣传教育志愿者队伍等能长期稳定地从事普法工作的组织。相对于政府普法机构来说，社会普法力量更
       具灵活性与亲和力，他们可以更加高效便利地深入农村、深入基层，开展丰富多彩的普法活动。
       普法渠道的多样化，包括经费来源多样与普法传播渠道多样。当前我国普法主要是靠政府资金投入的支持，但有限的财政拨款对于工程浩大的普法而言远远不够，这需要通过其他的渠道来补充，譬如说可以吸收社会捐助、建立普法基金，甚至参照科学技术普及活动的办法，以项目运作的模式，引进社会资金，走市场经营的道路。目前常见的普法形式是法治新闻、广告模式、法律咨询、单位里的法律讲座和法律培训班、居民座谈会、纪念日活动、以案说法栏目等。虽然形式看似较多，但在我们的调查中仍有46.29％的民众反映形式单调，究其原因就在于这些形式多为枯燥、沉重的说教，给民众的直观印象不好，导致他们潜意识的抗拒。因此，今后的普法应该创新发展出更多轻松有趣的形式，充分利用大众传媒和电脑网络，创作更多的法制文学、戏剧、影视作品，广泛开展有奖问答、知识竞赛、名人代言、评选法治模范等等群众喜闻乐见的活动，在潜移默化中培养群众的法律意识。
       如前所述，传统的普法往往是自上而下单向的传播，普法者与民众间缺少互动式的交流。普法者不了解民众所思所想，不知道民众真正的需求，甚至无视他们对法治的困惑，无视他们与法治的冲突，只是为了完成上级的任务而进行普法，普法的形式主义色彩浓重。而法治的大众化要求普法应该是一个双向互动的过程，在普法中，普法者要建立交流与反馈机制。譬如可以设立热线电话、公开信箱、网络留言版等沟通途径，建立受众档案，设立受众回访制度，开展普法效果评估调研，通过这些互动机制实现普法者与受众的有效对话，把普法工作真正落到实处，优化传播效果。
       (3)从“局外人”普法转向参与型普法。传统的普法多为未雨绸缪，是提前给民众灌输法律常识，很多民众因为没有相关的生活经历，就像法治的局外人，无法真正理解其中的含义，没有需要学习的动力，所以普法宣传教育在他们心中激起的波纹很快消失。因而，普法的现代化转型还必须建立起参与型的普法模式。
       参与型普法有两种形式，一为在民众进行或准备进行某项社会活动的时候进行普法。譬如，在公民登记结婚时“普”婚姻法，在公民进行公司设立登记时“普”公司法、税法等相关经济法，在公民购物时“普”消费者权益保护法。在美国，不知晓法律就会处处碰壁，然而美国民众很难全部知晓数不胜数且规定繁杂的法律，但是与他们生活密切相关的他们却很熟悉，这很大程度上得益于政府的事先告知。譬如当他们去领取钓鱼许可证的时候，政府官员就会同时递上一本《钓鱼须知》，明确地告诉垂钓者的权利、义务。目前我国有些行政部门已经采取类似的措施，但这种办法还有待于普遍化，形成一种制度化的工作方式。尤其是在针对流动人口的普法中，应当落实这种“办证”环节的宣传教育，譬如在为流动人口办理暂住证、健康证等证件时，可以采用不经法制培训不发证的办法，借助管理手段把流动人口组织起来，进行普法教育。二为参与行政型普法，即在参与型行政过程中培养群众的法制观念和法律意识。行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，要广泛吸收公民参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行，而公众在参与过程，不仅增加了法律知识，提高了法律意识，通过法律表达维护了自己的权益，而且也能得到一些正确的法制观念，这是普法的一种重要的新型模式。
       3．普法内容的转型
       (1)从义务本位转向权利义务统一。过去的普法刻意强化义务性规范而回避权利观念与规范的宣传，不厌其烦地告诫公民“要守法，不要违法，违法就要受到法律处罚”，以此来规劝或者恐吓人们守法。这种做法造成公民普遍的心理定势是：“我不违法就可以不学法”。如果他们被硬性规定要求学法也是被动式地应付，甚至是走过场，装门面。马克思曾指出：“法典是人民自由的圣经”。列宁也认为：“宪法是什么?宪法就是一张写着人民权利的纸”。可见权利是法的本质属性之一。大众化的法治不仅要求民众履行义务，而且要求普及权利规范和权利意识。针对我国长期以来的重义务、轻权利的传统和民众普遍缺乏权利意识的现实，现代普法在正确宣传公民义务的同时，要向广大人民群众宣传法律规定的公民应该享有的基本权利，培养公民的权利意识。权利意识包括三个要素：权利认知、权利主张与权利要求。权利认知，就是权利主体对自己应该或实际享有的利益和自由的了解和认识；权利主张，就是权利主体对自己应该或实际享有的权利予以主动确认和维护的意识；权利要求，就是社会成员根据社会的发展变化主动向社会或政府提出新的权利请求的意识。普法，不仅要让人们知道自己享有哪些法律权利，更应该致力于塑造他们的权利主张和权利要求，使他们能主动使用法律确认和维护自己的权利，通过权利法治创造幸福生活。
       (2)从普及条文转向普及条文与精神并重。过去的普法侧重的是法律条文的普及，在很多人的观念里，在一个缺乏法治传统的社会进行法治建设，理所当然最基本的就是让民众知道法律的规定。然而，众所周知，连法学专业的人都不可能熟知每一部法律，要实现那些枯燥复杂的法律条文全社会范围内的普及更是不可能的事。不可否认，法律条文需要普及，但普法最应该“普”的是法律体系背后的法律精神、法律原则，如法律至上、自由、平等、民主、天赋人权、罪刑法定、无罪推定、无救济则无权利、权力的分立与制衡、司法独立等等。只有让这些精神、原则在民众心里扎根，民众才能真正理解法治的含义，才能培育起法律信仰，才能融入法治。如果普法只是灌输给民众大量的法律条文，民众不仅理解不了这些表面规则，更无法领会背后的精髓，即使被拉进课堂学习，也可能过后就忘，或者背下了个别条文而没有自己理性的判断和见解。这样的民众是无法承担起法治建设的重任的。
       (3)从简单法条宣传转向详细讲解。在法条的普及中，以往的普法多是采用悬挂、张贴、发送法条的方式，只要群众能看见这些法条，宣传教育工作就大功告成，而不在意群众是否需要，是否能理解。这样的普法，只是徒劳无功，因为一来受众不需要，二来他们拿着法条，看不懂，即使看懂了，也未必会用。在调查中，35.37％的群众就提出，当前的普法工作很多时候只是陈列法条，而没有进一步的讲解，他们只能对着宣传栏或宣传册大眼瞪小眼，不知所云。因此，要达到普法应有的目标和效益，就应当因需普法，针对不同的群体提供他们所需要的信息，不仅提供相关法律条文，更应当进行详细的解说，让法律在民众心中不再只是死条文，而是他们可以掌握的为他们服务的“活法”，就如卢梭所言，“法律不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是刻在公民的内心里。”
       结语
       中国进行的法治建设基本上是一个自上而下的变法过程，需要政府的权威来推动法律的实施。法律的权威如何才能树立?只有把群众引进法治，还原其法治主体的身份，以群众加上法律的力量来限制政府权力的扩张，法律权威才能得以逐步建立。法治不只是政府、法官、律师和法学家的法治，真正的法治也不是仅仅以国家暴力为依托，自上而下推行形形色色的制定法和制度方案所能成就的；真正的法治需要广大民众积极投入其中，发挥主体能动作用。因而，在法治精英主义主导我国法治建设的时候，必须切实推进法治的大众化进路，倡导法治的人文关怀并建立沟通型法治，以消解片面精英主义带来的缺失。
       要让群众成为名副其实的法治建设主体，发挥其应有的作用，普法至关重要。笔者的调查结果显示，这20年来普法工作得到较大的发展，民众的法治意识、维权意识已有较大的提高，为法治大众化进路的推进提供了现实的可能性。比如，我国《物权法》的制定和出台，就得到了社会各界的普遍关注。从2007年7月10日物权法草案的公布到8月10日结束征集意见时，共征集民意11543件，其中还包括了一封盲人信件。民主立法与公众参与使《物权法》得以体现一些群众反映比较迫切的意见和要求。然而，当前我国的普法教育离“开民智、新民德、申民权”境界还相去甚远。只有用现代法治的话语来解释普法，革旧迎新，才能真正使普法成为连接群众与法治的桥梁，真正使普法成为法治大众化的催化剂。除了继续坚定不移地做好普法工作外，广大国家机关工作人员更应该以身作则，依法办事，知法、守法、用法、爱法、护法，成为法治建设的模范，否则，任何一点“反普法”的“教育”在法治建设中都有可能产生蝴蝶效应。