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       摘要：近年来我国的群体性事件有增无减。群体性事件本身往往并不是好事，但透过这些群体性事件，可以看到我国公民参与意识的提高和对自身权利的争取，也折射出目前我国公共决策中公民参与中存在的某些体制性的制约因素和问题。必须正视公民参与中的这些障碍性因素的存在，积极寻找克服和解决之道，这既可以加快我国公共决策的科学化民主化步伐，也可以防止和减少群体事件的发生。
       关键词：公共决策；群体性事件；公民参与
       中图分类号：D621.5　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2008)04－0127－05
       一
       公民政治参与是普通公民通过一定的方式和渠道参与国家政治生活，试图影响政治过程的行为。它是人民群众管理国家事物，实现政治权利和人民当家作主的必要途径和重要方式，并反映普通公民在社会政治生活中的地位和作用。政治参与的广度和深度是衡量政治发展和政治民主程度的重要标志。公民参与不仅是现代民主政治的重要特征之一，而且是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性行为。以民主政治的理想审视当前我国公民参与的现状，可以发现尚存在着一些需要克服和解决的障碍性因素。必须采取有效的措施改善我国公民参与的状况，使其成为推动民主政治的积极力量。
       近年来我国的群体性事件有增无减，引起越来越多的学者对这个问题的关注。从社会角度来看，群体性事件是具有特定共同利益的群体为维护自身利益而采取的集体行为，是弱势公民实现自己民主权利和维护自身利益的体现，是公民的民主意识增强的表现。但是，群体性事件也显示出公民在“政治活动过程中缺乏真正的利益代表”，表达自己利益诉求的民主渠道过于狭窄抑或缺失，不能与政府部门进行有效的沟通并表达自己的要求。当公民的利益受到损害以后，共同的愿望和利益诉求使各个个体迅速聚集成一个群体，试图以群众的力量来争取和维护自己的有关权益引发群体性事件。有学者指出，群体性事件基本上可以认为是近年来高涨的维权运动的一部分。民主制度本身就是对各群体间的利益关系做出集体裁决的一种手段，但因为集体行动和社会运动难以制度化而缺乏存在的空间，使得群体事件被冠以恶性事件之名；与此同时，也必须看到群体性事件背后公民参与意识的提高和对自身权利的争取。
       公共政策必须以民意作为出发点。过去，政府行为往往是单方面的，缺乏征求百姓的意愿，这也是中国传统的行政方式。应该知道，民意是制定公共政策的社会基础，也是衡量其是否有无生命力的唯一标准。因而，发展任何一项公共事业，民意是关键和根本。只有广纳民言、听取民意，公共决策才能科学化民主化，才能尽可能地降低建设成本和提高效率。特别是建设和谐社会和节约型社会，更离不开民众的参与，而尊重民意更是一种最大的节约。政府在制定公共政策时，倘若做好、做实了尊重民意这篇大文章，就能花小钱办大事，就能真正地突出群众利益这个根本的出发点和落脚点。公共决策的最大的弊端之一就在于，政府在决策之初不考虑民众的意见。官员们会考虑项目的经济价值，也会考虑工程对城市的形象价值，当然更不会忘记计算工程增加自己政绩得分的价值，甚至也预料到了拆迁、征地等与拆迁户、征地农民发生冲突的可能性，以及对自己政绩可能产生的负面影响。但是，在决策时，有些官员往往不去认真考量那些与此项目也许没有直接关系但却关心它或者只有些微关系的普通民众(即公众)对于上马这样的项目或工程的意见。民意与政府的决策存在着博弈，这不是坏事，而是好事。因为政府与民众是利益相关的“统一体”，其价值取向具有同一性。这种博弈，没有输家，只有“双赢”，比如厦门PX化工项目的缓建与迁址，北京东四八条部分地区停止拆迁等案例中，普通民众的呼声和要求的得以体现，政府的决策更加顺应民意，更加科学民主。
       有时，民众在权利意识的觉醒时却发现其参与决策的障碍重重。随着民主政治建设的发展，公众不愿意再做“沉默的羔羊”，而是主体意识被唤起，勇于参政议政，敢于表达自己的建议和维护自身利益。任何一项公共决策都关乎公众利益，尊重民意，让民众参与决策，这是制定成熟政策的最基本前提。公众参与包含三_个方面的权利：知情权、参与权和司法救济权。而在目前我国，全面的公众参与难度较大。这固然是因为中国公众的整体参与意识还不够，还因为公众自身的科学文化水平和法律素质的欠缺，以及立法和执法的速度和力度不够。厦门PX化工项目是值得各级政府及有关部门认真吸取经验教训的案例。由于决策不公开，由于民众的利益诉求表达渠道不畅，使错误的决策未能及时得到纠正，造成了一定的损失，但这依然是幸运的，政府及时做出缓建的明智决定。如果民意与决策者的对立可能持续下去，无疑将给社会的和谐与稳定埋下隐患。因此，政府应该在重大决策中公开相关信息，拓展各种公众参与的渠道，主动倾听民众的呼声，反映民众的利益要求。
       二
       目前我国公民参与公共决策还存在一些体制性的制约因素和问题，主要表现在如下几个方面：
       一是公民参与缺乏健全的体制和程序保障。公民的有效参与公共决策需要具体参与制度和程序的保障，只有在制度和程序上同时有保证的情况下才能保证公民参与公共决策的有效进行。中国虽然已经有自己的一套政治参与制度，但是公民参与方面的制度建设滞后，政治参与制度化程度低、配套性差，缺少有效的制度和程序上的保障。加之一些具体的参与实施制度和环节还不够健全和完善，没有形成健全的政治参与的成熟的民主运行机制和程序，可操作性不强，使一些参与制度大多只是停留在空泛的原则上而难以具体实施。
       公民参与作为一种政治行为便决定了其无法脱离自身所附属的政治体制。公民政治参与状况如何，很大程度上受制于现实体制，体制类型多种多样，有政治体制、经济体制、法制体制、文化体制等，尤其以政治体制最为重要。从政治运行机制来说，选举制度、政党制度、监督制度对政治参与发挥着直接的影响。从整体上讲，我国社会主义制度的阶级本质决定了我国政治机制对广大群众参与政治生活的影响必然是积极的。但问题在于，多年来的实际运行情况已使一些政治制度在很大程度上流于形式。这也正是目前我国公民政治参与制度上存在的主要问题：本身规范合理的制度和长期在实际运行中的不合理不规范。
       二是公民参与缺乏足够的知情权。公共决策参与离不开信息的公开，没有信息公开，就没有公民的知情权，更谈不上公民的政策参与。保障公民知情权，是促进和保证公民有效参与的先决条件。要保证多数人选择的正确，多数人的意志符合客观规律，就需要对有关情况能够客观地了解，即让公众知道有关情况。但是，目前我国许多重要的公共信息不够透明和公开。这导致公民与政府的信息不对称，从而影响了公民参与的信心，公民处于“合乎理性的无知”的状态，进而影响了公民参与能力的提高。公民自己搜集参与的相关信息成本是很高的，甚至搜集参与的相关信息是公民本身无法办到或者很难办到的事情。在存在高额信息搜集成本的情况下，如果公民认识到他的参与对最终的结果无足轻重，又或者对他毫无受益可言，那么他就
       不会愿意花费时间和精力去搜集信息，公民参与就处于一种随意的状态之中。
       三是公民参与公共决策的渠道不够畅通。从外部视角看，当前公民参与的渠道和自由意志表达机制不够畅通。随着我国公民独立意识的普遍增强，公民开始积极关注与自身利益有关的各项公共事务，但是我国现有的政治参与渠道相对狭窄，政治参与的方式单一。现有的政治参与的路径往往局限于人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程，而人大代表选举又由于多种原因使得公民参与效果并不太理想，不能满足广大公民的知情权和参与热情的要求。目前，对于普通公众来说，直接参与公共决策的机会较少。因而，进一步拓展公民参与的路径已显得极为迫切。虽然近几年出现了民主评议政府、公示制、听证制度等各种参与方式，但这些制度执行不到位，往往流于形式，实际效果不理想；各种中介组织和社会团体的决策参与渠道也未能全部发挥其功效。我国民间自治组织比较少，也不规范，难以满足公民参与决策的要求，在发挥公民的意愿表达，政治参与的作用还不到位。
       四是公民参与公共决策的法制不够完备。公民参与的法制建设相对滞后，公民参与缺乏充分的法制保障。虽然我国宪法和法律对我国公民的政治参与权力都做出了原则规定，但是法律所涉及公共决策范围有限，实体性规范多，程序性规范少。法律对公民参与的具体制度、程序、方式及渠道并未做出具体的可操作性的规定，这就导致我国的公民参与决策缺乏具体和具有操作性的法律依据，这给我国的公民参与带来了许多的问题。缺乏行使权利的具体法律程序和步骤，导致参与面临两种后果：或者公民行使参与权利时得不到具体法律保护；或者公民行使参与权利时甚至会受到具体法律约束，把公民的一种参与变成非法参与。
       二
       针对上述体制性的制约因素和问题，必须下决心加以克服和解决。可以从如下几个方面着手，构建有效的公民参与途径：
       (一)保障我国公民知情权
       不能设想，对行政信息一无所知的公民能很好地参政议政。对公共政策执行的参与者来讲，通过知晓有关公共政策的内容、目标和价值取向的信息，可以更好地选择自己参与的内容和方式。如果对公共政策不了解，则根本谈不上公民对政策执行过程的参与，公民也就无法监督政府的执行行为从而维护自己的利益。因此，建构我国知情权制度就显得顺理成章而且迫在眉睫。完善我国行政信息公开制度，公开国家机关政策执行计划的内容和实现公共政策执行的程序。在法律允许的范围内，将公民关心的、涉及群众切身利益问题的政策执行计划内容公之于众，让公民全面清楚地了解相关政策中自己的权利和义务，使公民的自我利益和意见能得到及时的表达。此外公民还应该清楚公共政策执行的程序，使公民了解政策执行方案，进而对政策制执行进行全面的监督。当政策执行发生变化时，公民能及时了解政策执行变化的原因，理解政策的变动并及时做出反应，减少政策执行变化可能带来的利益损失。
       在厦门PX化工项目的案例中，相关法律法规对化工项目的布局有着极为严格的规定，只是由于决策过程排除了民众的参与而使这些不合理的布局被顺利通过并付诸实施。决策的不公开使公众失去了发言权，失去了充分、完整、及时地表达利益诉求的渠道，导致决策过程完全被决策者所主导，而决策者自身的价值取向未必与公共利益相一致(比如决策者对政绩的追逐)，很容易使决策结果损害公众的利益。重大决策必须公开，且必须让全体民众参与，否则，就无法确保决策的偏离。
       (二)完善公民参与制度
       政治体制是政治参与的基本载体，任何政治参与都离不开一定的政治体制，高水平的政治参与是同政治体制组织起来的。保障现代民主制国家的公民政治参与是通过一整套健全的制度来实现的。通过制度化的途径，可以改变公民参与公共政策制定的主观随意性或受某一领导者观念和立场决定的被动局面。制度化的公民参与对于提高政策体系的综合治理能力，推动公共政策决策的科学化、民主化具有重要意义。从总体上看，我国的基本政治法律制度为公民参与提供了根本保障，但关于规划参与行为、保证参与实施的在具体制度规定还不够细致和健全，导致公民参与的诸多非制度化形式的出现，这在一定程度上使公民参与变形。要进一步健全和完善公民参与的具体制度，使现有的政治参与制度法制化、规范化和程序化，把公民参与行动纳入规范的、合法的轨道。必须进一步健全和完善人民代表大会制度、政治协商对话制度、基层群众自治制度、舆论信访制度等，在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、程序、方式、途径等做出明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作。在此基础上，再进行制度创新和制度建设，尤其是增设弱势群体，如农民、下岗、失业工人、打工族的制度化的利益表达渠道。
       (三)拓宽公民参与决策的渠道
       在现阶段，必须扩展公民参与的方法和渠道，改变以往公民过多被动参与的局面。健全和拓宽公民参与的渠道和方式，有助使更多的公民有机会参与到公共决策中来，以便党和政府集思广益，吸取公民的智慧，使决策获得广泛的社会认同和社会理解，从而形成能够保证决策得到准确、有力执行的社会机制，使决策真正达到预期目的和实现最大的社会效益。要健全和拓宽公民参与的渠道和方式，首先应完善人民代表大会、政治协商会议、人民团体和社会组织等公民制度化参与渠道，落实党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等，充分发挥其公民参与的作用，使其不流于形式。其次，健全听证制度、政府决策咨询制度、人大旁听制度等新的公民参与渠道和方式，并使这些新的参与渠道和方式制度化。再次，为充分发挥利益团体在利益表达和利益综合方面的功能，发挥各种利益团体的实际政策参与作用。公共决策过程中的政府和社会之间的互动主要由有组织的利益团体来进行，各利益团体介于国家政权和人民大众之间，它们使分散的、潜在的公民利益和要求转化为明确、集中的政策要求，是人民群众参与公共决策的重要组织形式；有组织的政策参与，可以对政策系统产生更大的影响。所以，利益团体的组织化参与是拓宽参与渠道和提高政策参与效能的重要途径。
       (四)实现公民参与公共决策的法制化
       在我国，公民参与公共决策却在很大程度上缺乏必要的法律保障体系，没有健全的法律保障，好的公民参与也会被破坏，与公民参与公共决策相关的权利至今尚无法律确认。必须不断完善各种相关法律法规，用法律条文规定社会各部分在公共决策中的地位、作用以及应有的责任，并根据有关法律出台一些有利于扩大公民参与公共决策的相关具体细则，使公民在行使参与、制约和议政权利时，既有法律依据，接受法律指导，又能得到法律的保护。当务之急是要抓紧进行有关公民决策参与权利方面的立法和其他有利于扩大公民决策参与范围的立法，诸如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法、申诉法等等。同时，必须加强程序法制建设，实现公民参与公共决策的程序化。公众参与公共决策的有序化的基础是程序优先，长期以来重实体法、轻程序法的倾向使公众参与公共决策过程中无法实现法治，人治仍然盛行。从法治建设上看，必须在实体规范上规定了公众可以成为公共决策的主体，但是这些规定都需要切实可行的程序去落实，没有程序和秩序就没有公众参与公共决策的有序化。
       总之，透过近年来发生的诸多的群体性事件，我们可以看到我国公民参与意识的提高和对自身权利的争取，也折射出目前我国公共决策中公民参与中存在的诸多体制性的制约因素和问题。必须正视公民参与中的这些障碍性因素的存在，积极寻找克服和解决之道，这既可以加快我国公共决策的科学化民主化，也可以防止和减少群体事件的发生。