文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：近二三十年来，一个被称为“全球社团革命”的第三部门发展浪潮在世界各地兴起。第三部门所呈现的多功能特点也日益显著，其中，提供公共服务是第三部门的重要功能之一，萨拉蒙将提供公共服务放在第三部门功能的首位。本文从政府与社会的边界、第三部门的兴起、公共服务的多元化提供模式三个方面考察了第三部门在公共服务提供中所扮演的角色。
       关键词：第三部门；公共服务；角色分析
       中图分类号：C912.2　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2008)04－0121－06
       20世纪80年代以来，一个被称为“全球社团革命”的第三部门发展浪潮在世界各地兴起，第三部门所呈现的多功能特点也日益显著。萨拉蒙将第三部门的功能概括为四点：一是这些组织提供大量的人类基本服务，从健康医疗和教育到社会服务及社区发展；二是该部门的倡导功能也很重要，包括发现被忽视的问题并提请公众关心、保护基本人权、帮助人们就各种各样的社会、政治、环境、民族、社区的利益和关注畅所欲言；三是行使更宽泛的表达功能，它们提供载体，使大量各种各样的其他情怀和冲动——艺术上、精神上、文化上、民族上、职业上、社交上、娱乐上的——也得以表达；四是这些机构在社群建设上起着重要的作用，它们创造着学者们用得越来越多的称为“社会资本”的这种东西(指信任和互馈的纽带)，这似乎是民主政治和市场经济有效运行的关键。在这四项功能中，萨拉蒙将提供公共服务放在了第一位。那么，第三部门在公共服务提供中到底居于何种地位，发挥着什么样的作用呢?本文将从政府与社会的边界、第三部门的兴起、公共服务的多元化提供模式三个方面考察第三部门在公共服务提供中所扮演的角色，即它的地位和作用。
       一、第三部门在公共服务提供中的地位
       (一)政府与社会的边界——“三分法”下第三部门在公共服务提供中的固有地位
       恩格斯指出：“国家是社会在一定发展阶段的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无畏的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上的并且日益同社会异化的力量，就是国家。”政府作为国家的具体表现形式，来源于社会，是以社会为基础的和由社会所决定的，它并不是人类社会与生就有的，而是人类社会发展到一定阶段的产物，而且伴随着阶级对立的消失也最终消失，但社会则依旧存在。
       长期以来，“社会”这一概念在学术界一直存在较大的争论。对于“社会”概念可以追溯到西方古典哲学思想中，尤其是可以从亚里斯多德、洛克、弗格森到黑格尔及马克思等思想家中有关公、私“二分法”的思想中找到理解国家与社会之间关系的重要线索。在近代公民社会理论中，把“公民社会”视为与“国家”或“政府”相对的一个概念，并在二分法基础上建构“公民社会”概念，即“社会”指独立于政府外所有的经济生活领域和公民生活领域。当代理论界有继承政府与社会的二分法基础上界定“社会”的传统，但另有学者根据当代经济生活中市场经济体制在世界范围内的广泛建立和20世纪80年代以后非政府组织等民间组织的发展、壮大及其作用凸现的现实，进一步提出了政府一市场一社会“三分法”，并在此基础上提出“公民社会”的概念。戈登·怀特就主张将企业或经济机构同公民社会分开来对待，前者作为经济社会或经济系统构成了公民社会的基础。
       关于公民社会，各国学者提出了许多不同的界定，这些界定大体上可以分为两类：一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。政治学意义上的公民社会概念强调其“民间性”，社会学意义上的公民社会概念强调它的“中间性”。俞可平在《治理与善治》一书中把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组织要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，它们又被称为“第三部门”。事实上，“第三部门”是一个来自西方的概念，指一切不属于政府公共部门，又不属于以营利为目的的所有社会组织(家庭、家族不在其内)，即存在于政府与市场之间，它们被学者们(如萨拉蒙等)统称为“第三部门”。
       因此，在“三分法”的观点下，“社会”即指“公民社会”，而“第三部门”作为公民社会的主要载体，可以说是“公民社会”的代名词。依此界定，经济领域的事情应交给企业去做，社会领域的事情应由第三部门承担，政府在其中不能越位。这就是说，第三部门在社会领域的公共服务中占有固有地位，是政府和企业不应替代的。
       (二)第三部门的兴起——政府改革浪潮中第三部门在公共服务提供中的现实地位
       “第三部门”作为一类组织形式的研究可追溯到19世纪上半叶托克维尔时代。托克维尔在《美国的民主》中详尽地提出了他个人对当时美国社会中多元化的志愿组织(教会、社区团体、公民组织等)在社会生活中作用的看法，他认为志愿协会对一国的“文化健康”起着至关重要的作用，尤其是它们使关怀公共利益和互助形式成为一种公民的习惯，使利他主义成为慈善组织制度化实践的基本要素，在公民与政府之间起着重要的调节作用。
       托克维尔时代的100多年以后，在“福利国家”流行的20世纪60年代，政府大量增加社会福利开支，并将这一领域中的私人投资排斥在外。在西方国家的这一大政府时代，国家已渗透到社会生活的每一个方面，使得第三部门的发展受到了抑制，正如帕特南在《独自玩保龄球》一文中指出：削弱社会，就是削弱经济；削弱社会就是削弱国家。他认为，自从20世纪60年代以来，“公民社区”在美国就一直遭到侵蚀。他声称，我们一直在消耗我国储备的社会资本、社会信任和一般的互惠互利，而且一直在削弱互惠的集体行动能力。这种侵蚀倾向最明显地表现在如男童子军、父母一教师协会、妇女投票者同盟，甚至保龄球协会这类“传统次属社团”的衰落中。
       20世纪70年代末80年代初，已步入后工业社会的西方国家由于政府的全面干预走入了“滞胀”困境。在这种情况下，学者们不约而同地又捡起了曾被遗忘的公民社会理论，开始关注公民社会。他们力图发挥第三部门在公共服务中的作用，提高政府绩效。在改革中，限制政府规模成了基本的价值追求，政府做好该管的事，发挥市场和第三域的作用。如罗纳德·里根和玛格丽特·撒切尔的保守派政府对志愿性部门的支持构成他们削减政府开支战略的核心部分，即使是工党或社会党政府也在沿着同一方向前进。奥斯本在《改革政府》一书中指出，当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向起更多的催化作用时，常常十分依赖第三部门。截止1982年，第三部门雇用了美国劳工总数的8％，所有服务性行业职工的14％的人口。在1972年到1982年间，就其雇用的人数而言，它是美国经济中增长最快的部门。
       在全球范围内，第三部门以惊人的速度发展着。从发达国家的统计数据看，在法国，单在
       1990年就建立了60000多个社团，而在1961年不到18000个。在德国，每100000人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，翻了近三倍。从活动上看，1990年，第三部门在下列国家各服务项目中所占的比例：在德国，每10个住院病人护理中的4个以及几乎所有的运动设施；在法国，1／3的儿童日护理以及55％的居民护理；在美国，半数以上的医院床位以及1／2的大学；在日本，75％以上的大学；在英国，20％以上的初中和高中教育；在意大利，40％以上的居民护理设施；在瑞典，40％的新建或翻修的居民房屋。公民社会部门也不是严格限制在先进的工业国家，它们也越来越多地出现在发展中国家。例如，在巴西，非政府组织的数量接近200000个；在埃及，20世纪90年代初有约20000个公民社会组织存在；在泰国，单曼谷就有约2200个非营利性组织。萨拉蒙把这场世界性的“社团革命”归因于四次危机和两次革命性的变化，即现代福利国家的危机、发展危机、环境危机和社会主义危机，以及技术进步带来的通讯革命和全球经济增长及其带来的资产阶级革命。
       (三)公共服务的提供模式——“多元供给”模式中第三部门在公共服务提供中的伙伴地位
       长期以来，由政府垄断公共服务似乎成了天经地义的不变法则，政府几乎包揽了所有公共服务，这在欧美的福利国家时期和我国的计划经济时期尤为突出。然而，在公共服务的提供中，就像市场存在缺陷一样，政府也会失效。随着1990年代第三部门的兴起，公共服务的提供多了一种可供选择的途径。根据政府与社会“三分法”的划分方法，公共服务提供主体的选择可以有政府、市场和第三部门。理论上，根据主体的不同，便可以划分为四种不同的公共服务提供模式：政府的权威型供给模式、私人的市场供给模式、志愿的自主型供给模式和多元主体的网络供给模式。前三种模式分别由政府、企业、第三部门单独提供公共服务，第四种模式由政府、企业和第三部门组成网络系统，在这个网络系统中，政府、企业和第三部门以平等伙伴关系协同合作，共同提供公共服务。第四种模式是建立在治理理论和网络组织理论基础之上，并在新公共管理改革实践上被广泛采用。
       萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提出可用于提供物品和服务的10种不同的制度安排：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务。这10种安排可以单独使用，也可以联合运用以提供服务。联合使用也叫“混合式安排”，它是典型的多元主体模式，即由政府、企业和第三部门以伙伴关系合作提供。
       这四种模式到底那种更好呢?奥斯本在《改革政府》一书中举例说，公营部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性(比方说，公立学校中使不同种族和阶层的人混合)以保持全社会的凝聚力等方面倾向于更胜一筹。企业界在完成经济任务、创新、推广成功的试验、适应迅速的变化、抛弃不成功的和过时的活动、完成复杂的或技术性任务方面往往更胜一筹。第三部门则在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需亲自动手和直接关心的任务(例如日托、咨询、对残疾人和病人服务)以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。
       因此，实践证明，在公共服务提供中，政府、私营部门、第三部门各有所长。我们既不可保守地认为公共服务必须由政府提供，也不可消极地让政府停留在“守夜人”的地位，而是要主动适应后工业社会全球化、信息化、多元化的特点，构建起政府、市场、第三部门平等参与的多元网络供给机制，确认第三部门在公共服务中的伙伴地位。
       二、第三部门在公共服务提供中的作用
       伴随全球“社团革命”的兴起而发展的第三部门理论，也是西方“政府再造”运动的一部分。发挥第三部门在公共服务中作用的理念是解决政府危机的一种重要模式，它与市场模式齐头并进，在公共服务提供机制中发挥着重要的作用。威利茨认为，混合经济福利国家的扩展抑制了个人和集体的各种进取心，以致包括家庭在内的、以前曾经盛行的提供服务的形式现在已经逐渐被废弃。如果社团活动和参与能够成为人民在世界和资源上的道德要求，那么对政府和对更多更好的公共服务的需求都将降低。因此，反对官僚体制在提供公共服务方面的垄断地位，取而代之的是更多的社会参与。政府的改革之道就是运用它的力量去培育创造出更多的第三部门，并指导这些组织解决社会问题。
       (一)缩减政府规模，提高公共服务的效率
       在当今世界，所有国家都受着一个共同问题的困扰，这就是政府职能范围日益扩大，政府机构日益膨胀，而提供公共服务的效率却在降低。在美国的“政府再造”运动中，政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向起更多的催化作用，这就开始更多地依赖第三部门。在第三部门健全发达的现代社会，“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。萨拉蒙甚至认为，第三部门实际上已经成为“提供集体商品的优先机制了”。例如像匹兹堡和明尼苏达特温城是一个第三部门高度活跃的城市，处理社会问题是最有效的，阿勒格尼县的官员罗伯特·内尔金说，“在解决匹兹堡市无家可归问题时，个人和教会是主要支柱，而政府只是坐享其成的后来者。”美国已有如此众多的“公众”服务事实上是由第三部门组织提供的，根据萨拉蒙在城市研究所一个小组的调查结果，非营利机构提供了政府的所有社会服务的56％，就业和训练服务的48％，保健服务的44％。因此，发展第三部门，把政府包揽的众多社会职能归还给社会，既可减少政府的社会职能，从根本上精简政府机构，又可以提高公共服务的效率。
       (二)满足后工业社会多元化需求，弥补政府公共服务提供的不足
       现代政府面临的最大挑战就是如何满足社会多元化的需求，这对政府提出了更高的要求。按照经济学理论，私人物品由企业提供，公共物品由政府提供。但是，政府提供的公共服务一般用于满足多数人的需求，而对于存在较大差异或特殊需求的公共服务的需求就难以满足。约翰。密尔在其《论自由》一书中认为，“政府的工作趋于到处一样化；相反，个人和自愿联合组织则会做出各种不同的实验，得出无穷多样的经验”。就如企业集团鼓励私有利益的个体行为一样，志愿组织鼓励公共利益由民众或当事人决定。
       第三部门来自于社会基层，不以赢利为目的，谋求公共利益，对公众的需求反应灵敏，善于实验创新，不断开拓公共服务新领域。在许多国家，社会的大多数改革是由志愿团体组织的，其中包括市民权利、环境保护、工作地的安全、儿童福利、妇女的权利以及新权利等方面。在美国，就是在政府比志愿组织更有效率地回应市民的需求时，民众仍坚持要志愿组织作为他们拥有自由和有一定程度多元化的保证。“他们(第三部门)设法缓解物资短缺，提供医疗保护和教育，支持社会服务，并且倡导对文化、艺术、宗教、社会和环境等多个领域问题进行关注。”
       第三部门最能适应时代要求，满足社会多元化需求，弥补政府公共服务提供的不足。
       (三)协调公民和政府之间的关系，增加公民对公共服务需求的表达渠道
       美国政治学家塞缪尔·亨廷顿在探讨社会的政治安定问题时，曾提到两种社会类型：“群众社会”和“参与社会”。他认为，在这两种社会里都具有高水平的政治参与，但“在群众社会里，政治参与是无结构、无常规的、漫无目的和杂乱无章的”，因为“群众社会缺乏能够把民众的政治愿望和政治活动与他们领袖们的目标和决定联系起来的组织结构”。而“参与社会”的情形则恰恰相反，参与是“通过合法渠道加以组织和安排的”，能够消解政府与民众的对立，从而保证社会的稳定。
       在我国传统计划经济体制中，政府采取的是直接管理的模式，经济所有制和社会结构单一，公众对公共服务需求的表达渠道基本是通过单位。随着改革开放和民主化进程的发展，利益主体呈现多元化，民众的政治参与愿望增强。但市场经济体制下的单位已不同于计划经济时期，“单位”对于人们的意义已更多的是单纯的工作场所，其政治色彩已大大减少。因此，就需要其它更多的更能代表公民意志的其它渠道来满足公民对公共服务需求的表达。
       伴随着改革开放而成长起来的第三部门在政府与个人的关系方面发挥着沟通与协调的作用，增加了公民对公共服务需求的表达渠道，使大众广泛而合理的诉求得以制度内表达，促进社会的稳定、和谐。因此，政府要及时纠正自己的超常行为，把社会组织的自我管理能力培养起来，把政府承担的部分公共服务职能让渡给第三部门，形成政府与第三部门组织良性互动和良好合作的善治模式。
       (四)纠正公共服务提供中的市场失灵和政府失效
       市场机制是迄今为止最能有效配置资源的一种方式，然而，即使在发达的市场经济中，市场机制的作用也会由于垄断、外部效应、公共物品等因素的影响而受到限制，从而出现市场失灵的情况。政府虽然有弥补市场缺陷的作用，但实践证明政府也不是万能的，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好。而第三部门作为能够适应后工业时代特点、能够对人类需求做出更有效反应的机构，具有规模小、灵活机动和能够利用基层活力等优点，在市场与政府之外发挥着良好的弥补二者缺陷的作用。
       中国目前正处在经济和社会全面转型时期，中国政府不仅面临着市场机制存在内在缺陷的问题、不发达市场经济的市场机制力量薄弱问题，还面临着全球化、后工业社会带来的多元化问题。著名经济学家道格拉斯·诺斯曾指出，从不发达、不规范的市场经济向发达、规范的市场经济的过渡、转轨过程中，存在着两种对立的历史轨迹，诺斯称之为锁定和路径依赖。那么在这种转轨过程中，要避免极易出现的锁定现象，就必须找到一种路径依赖，那么中介组织就起到了这一作用。
       作为政府和私营部门之外的“第三种力量”，第三部门有效地弥补了经济改革和政治改革导致经济、政治领域和社会领域留下的一些管理和服务“真空”，对政府、市场起到沟通协调作用，尤其是发挥了一种“以社会制约权力”的效用，构成了一个三元权力结构的稳定格局。在此格局下，建立在市场契约关系基础上而不是建立在行政权力基础上的、不以赢利为目的的第三部门，在公共服务中就起到了弥补市场缺陷和政府失效的作用。
       总之，在当前，深刻理解第三部门在公共服务中的地位，正确认识第三部门在公共服务中的作用，将有助于重塑我国政府与第三部门的关系，找准改善公共服务的着力点，提高公共服务水平，推进社会主义和谐社会建设。