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       摘要：社会事业的内涵在不断发展，但两个方面是不变的，一是“社会性”和“公益性”；二是事业性。公共财政是社会事业的资金来源之一，对于这一来源的作用，从古典经济学到凯恩斯主义经济学，以至财政学和公共经济学都做出了不同的解释，但其共同不足在于忽视支出分析和长期分析。内生增长模型为解释社会事业的公共财政投入对经济增长的贡献提供了一个较好的框架，但是在制度对技术和广义资本积累的作用机制方面仍有待突破。
       关键词：社会事业；公共财政；经济增长；内生增长
       中图分类号：D035
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)03—0061—07
       我国以构建“和谐社会”为目标的行政体制改革正在稳步推进。在这些改革中，有代表性的是社会事业体制改革和财政体制改革。虽然社会事业体制改革和财政体制改革的本质目标都是让政府找准在经济社会中的定位，而且两者相互关联性十分明显，但是其思维角度、研究内容、分析方法存在较大的差异，从现实来看，选择这两项改革的交集进行研究势在必行。在公共财政制度被提出，并逐渐被各界认可的条件下，社会事业的公共财政投入问题自然浮出水面，成为理论研究的焦点。本文在系统地评述学界对于社会事业、公共财政投入和经济增长之间关系的研究成果的基础上，力图提出一个基于内生增长的分析框架。
       一、社会事业及其公共财政投入的内涵是什么?
       社会事业这一概念最早在19世纪末由德国人提出，是从慈善事业、救济事业等概念中概括和抽象出来的。基本的脉络是由慈善事业渐进成为社会救济事业，再发展到积极的福利事业，并最终形成社会事业。解放前，我国对社会事业的认识仍然停留在“消除社会病态”的层面，采用的主要手段是政府主导的“社会救济事业”(言心哲，1944)。1949年后，这一认识有了重大的转变，与我国实行的计划经济体制相适应，社会事业由国家全额出资的事业单位承办，而社会事业的内涵也逐渐演变成“国家公共事业”。这种社会事业的提供形式保障了我国居民(特别是城市居民)的基本社会活动需求，在一定时期发挥了积极的功能，然而也逐渐暴露出效率低下的缺点。
       为此，改革开放后，尤其是90年代以来，国家逐步实施社会事业体制改革，通过组织模式和运行方式变革，力图减轻财政的压力，提高社会事业管理体制的运行效率。而社会事业的概念又演变为一个行业性或行业集合性概念，主要指人们从事科(技)、教(育)、文(化)、卫(生)、体(育)等各种社会活动(纪国刚，2005)。这种宽泛的定义造成了统计口径的不一，不利于理论研究。如财政部教科文司则将科技事业视为社会事业，而国家发展与改革委员会社会司定义的社会事业包括教育、卫生、文化、民政、人口和计划生育等事业，不包括科技事业，在一些地方政府的统计资料中也采取了同样的处理方法(浦东新区社会发展局，1998)。
       分歧的主要原因不仅在于社会事业领域内市场力量和非市场力量难以完全区分开，而且在于社会事业自身的概念与相近概念之间也难以区别开。一是社会事业与社会，混淆的结果是所有个人与社会发生关系的活动都被包括其中，社会事业成为社会的代名词，相应地，几乎所有的政府部门都与社会事业相关。二是社会事业与事业单位。在部分关于社会事业的研究文献中，将事业单位从事的全部活动都视为社会事业，一方面放大了社会事业的面，另一方面又将政府不通过社会事业单位提供和社会事业单位转制后提供的社会事业服务排除在外。
       社会事业概念包括如下内涵：一是社会事业的“社会性”和“公益性”，意即社会事业不以局部利益和部门利益为导向，因此将国有企业改造、农业生产、城市交通和水电煤供应等公用事业排除在外。二是社会事业的“事业性”，作为一项事业，应该有意志主体和行动主体，前者是抽象的“社会理性”，后者显然是政府，因此将没有政府作为(经营、购买、管理)的营利性社会事业产品的生产(服务)排除在外。据此，可以给出的社会事业的定义：社会事业是以提高全社会福利为导向的，体现经济效率和社会公平双重目标的，有政府行为参与的，能在宏观层面制定统一政策并实施调控的公益性事业。根据该定义，可以初步确定社会事业的领域涵盖：科学、教育、文化、卫生、社会福利和社会保障。
       根据对公共财政的基本认识以及社会事业的定义，我们可以尝试作如下的定义：社会事业的公共财政投入是指中央政府和地方政府为提高社会福利水平，通过公共财政预算安排，向社会事业领域投入的经常性货币资金和实物支持。出于资料可获得性与权威性的考虑，从相关年鉴的统计口径人手寻找社会事业公共财政投入的指标。在《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》中，财政支出使用的分类主要采用两种方法：一是按支出项目分类，二是按功能性质分类。前者分类更为细致，后者按大类分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出。通过分析可以发现，社会文教费包含的范围与我们定义的社会事业公共财政投人最为接近。
       此外，这一指标还具有几个特点：一是统计意义上的综合性和可分性，既体现了社会事业的公共属性，又可以进行分解；二是国内数据的可比性，在《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》中，中央和地方的社会文教费及其明细都是完全对应的；三是国际数据的可比性，各国财政在科教文卫、抚恤和社会福利救济、社会保障补助支出等方面的支出数据都较为透明。因此，结合我国实际，可以选定社会文教费作为社会事业公共财政投入的基本度量指标。社会文教费由财政支出项目明细中的文教、科学、卫生支出，抚恤和社会福利救济费，社会保障补助支出以及教育附加费支出四项构成。那么，如何理解这一支出呢?
       二、公共财政如何投入社会事业?
       社会事业的资金来源主要有三种方式，即服务收费、民间捐赠及政府出资。服务收费通常采取三部分定价方法：准入成本定价；经营成本定价；拥挤成本定价(纪国刚，2005)。在没有强制力的情况下，民间捐赠的动机主要表现在以下方面：第一，利益驱动。第二，宗教信仰驱动。第三，纯粹的利他主义动机。布兰科对公共产品的提供形式的选择构建了一个大致的框架(纪国刚，2005)，在他的分析框架中，外部性、社会公平分配问题、代理问题和产品质量的可见性成为模式选择的主要标准。随着理论和实践的不断推进，人们逐渐意识到：社会事业提供和生产主体可以是不一致的，而且可以按提供和生产主体分别为政府、非盈利组织和私人划分为九种情况。
       产权和新制度经济学派的理论对政府作为公共产品惟一供给者的合理性的抨击，论证了公共产品私人供给的可能性。产权学派经济学家认为，社会事业领域中许多产品和服务本身就具有竞争性和排他性，因此，由政府完全供给公共产品最终可能导致公共产品的供给不足，私人资本的进入是合理和有效的，而这种有效性是以明晰的产权为保证的(科斯，1994)。与此同时，诺斯等经济学家将交易费用概念用于新古典的分析工具集，并结合马克思“对长期变
       化的更深刻分析”的制度分析方法分析政治领域，指出制度创新具有正收益，这为具有竞争性的私人部门参与原来仅限于公共部门的社会事业提供了可能性(诺斯，1994)。而针对非营利组织存在的必要性问题，市场失灵／政府失灵理论认为，非营利组织是提供公共产品的私营机构，可以平衡这两种失灵；合约失灵理论则认为在有些领域中，消费者往往缺少足够的信息来评估服务的质和量，而非营利组织可以减小借信息不对称剥夺消费者剩余的可能性。
       关于政府应该如何参与社会事业，斯密(1974)认为，政府的主要功能是确保市场秩序，他将政府的管理范围和财政职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政的理论框架。李嘉图(1962)认为政府的支出大部分属于非生产性消费，政府应该限制经济活动范围，减轻税负。穆勒(1991)根据经济性质及其转嫁和归宿状况，将税收划分为直接税和间接税，认为政府职能应包括公共事业的经营职能。萨伊(1963)则从供需弹性变化的角度阐述了税收转嫁理论，认为政府应当权衡其消费与所预期的社会收益之比。
       凯恩斯(1994)从解决有效需求不足问题入手，指出国家应该“建立一个直接税制度，使得理财家、企业家和类似人物的智慧、决心和经营的才能可以通过合理的报酬被引导到社会服务的渠道”。萨缪尔森(1996)解释了公共产品和私人产品的区别，及其对社会福利最大化的贡献，提出了公共产品的需求理论，强调财政具有两个方面的收入再分配功能：通过征税，可以对社会资源进行再分配；通过转移支付，对社会财富再进行一次分配。
       在财政学中，“有机论”认为，政府是社会有机体的心脏，社会的目标由国家确定并引导社会实现。“机械论”则认为，政府是为实现个人目标而创立的信托机构，其目标是维护成员的权利不受侵犯(罗森，2000)。在政府的规模上，“机械论”又分化为“自由主义”和“社会民主主义”，其中后者认为，为了个人的利益，政府的大量干预是很有必要的，而作为干预的重要形式，社会事业中的政府参与深度一直是争论焦点之一。
       在财政学对税收问题深入研究的起点上，公共经济学开始研究财政对国民经济的影响。马斯格雷夫不仅首次提出了“公共经济”的概念，而且将传统的宏微观经济学、福利经济学和政治学用于公共领域的规范和实证分析(杰克逊，2000)。在公共经济视野下，政府为社会事业出资的经济学解释是，社会事业的许多服务具备：公共产品或准公共产品的特性；显著的外部收益；再分配性质，这些都是政府通过税收和转移支付机制和私人部门相互作用实现的(威迪逊，2000)。
       经典的理论分析将焦点集中在税收和公债方面，即从收入的角度来研究公共部门的供给能力，这个传统自李嘉图等价提出之时一直延续下来，拉姆齐法则“最优税制应使每种商品的补偿需求均以税前状态的同等比例下降”给出了最优商品税的确定原则，“戴蒙德－莫里斯定理”进一步指出“竞争性经济中，最优商品税均衡应该处于总产量边界上”，意即对于公共产品的生产者，中间品不应被课税，而企业间对投入品不实行差别税收。在所得课税方面，以莫里斯标准经济为基础，出现了大量最优税率确定的文献(迈尔斯，2001)。
       与公共财政收人分析形成鲜明对照的是，公共财政支出方面的研究，尤其是规范分析研究不够丰富，可能的解释是：首先，对于公共财政经费，许多国家采取以收定支的策略，因此公共财政收入必然成为研究焦点；其次，西方政治体系中，政府的筹资能力直接影响到其执政的稳定性，而学术研究受到政治气候的影响；再次，支出方面的研究同样难以避免经典研究中对政府的假定，而且支出分析很难适用一般均衡分析框架；最后，更为关键的是，检验公共财政支出(尤其是对社会事业的投入)效率的难度较高，一则由于社会事业的影响因素多，很难单独计量公共财政投入的影响，二则由于社会事业的绩效指标体系难以建立，而公共财政对其影响具有长期性、动态性特征，因此标准的投入－产出分析难以适用。
       为完善这一领域的研究，有必要从理论、实证和案例研究等角度对公共财政如何投入社会事业进行分析，不应单独从社会事业体制改革或财政体制改革各自的目标出发，而应将经济持续稳定增长作为终极目标，从经济增长的动力机制人手。这一分析最终力图回答的问题是：财政体制改革如何适应社会事业体制改革的需要，而首先必须思考的是：社会事业的公共财政投入能影响哪些经济增长的引擎呢?
       三、社会事业的公共财政投入如何影响经济增长?
       新古典增长理论认为，人口增长、外生技术进步之类的外部事件是人均增长的原因，“由于储蓄率的变化(也暗含着政策变量的变化)只产生水平效应，即只影响经济总量水平，而对每一工人的产出增长率不发生持久的影响。因此，政府不能够影响增长率，也没有理由干预经济”(格雷纳，2000)，相应地，社会事业的公共财政投入对经济增长是没有影响的。
       内生增长理论得出了与新古典经济增长理论截然相反的结论。该模型认为，“既然增长率是内生因素作用的结果，那么公共政策就能对经济增长产生影响”(巴罗，2004)。政策含义是：由于存在新产品创新和生产方式等方面的扭曲，增长率和创新活动的数量并不是帕累托最优。因此，长期增长率依赖于政府行为，例如税收、法律和秩序的维护、基础设施服务的提供、知识产权的保护，以及国际贸易、金融市场和其他方面的管制，而这些行为都是与政府财政政策，尤其与科技事业的公共财政投入紧密关联。
       随着研究的不断深化，社会事业的公共财政投入影响经济增长的具体机制不断丰富，并逐渐发展成两种不同的框架。一种框架由Arrow-Kurz(1970)、Chamley(1985)等给出。他们将纯公共品性质的资本存量直接纳入私人生产函数，并把公共资本积累和财政支出纳入宏观经济模型来讨论资本存量和消费水平的动态特征；特诺夫茨基等人(Tumovsky，1990；Tumovsky and Fisher，1995)则把财政支出纳入生产函数和效用函数分析它对经济均衡时资本存量和劳动力需求的影响。另一种框架则由巴罗(Barro，1990)给出。巴罗提出了生产性政府服务的公共品模型，将公共投资支出流量直接纳入企业生产函数。巴罗等(Barro and Sala-i-Martin，1992)还提出了包含拥挤性公共品的模型(娄洪，2004)，他们认为，政府生产性支出对经济的影响，主要是通过提供公共物品或解决市场拥挤等问题来实现的(云鹤、舒元，2005)。
       近年来，在内生增长框架内，探讨财政政策影响经济增长的机制，研究触角延伸到更加抽象的范畴。为进一步解释经济增长的条件收敛，巴罗等(Barro and Sala-i-Martin，1997)提出了技术扩散模型，综合了内生增长的长期特征(源于领先者的思想创新)和新古典增长模型的收敛特征(源于追随者的逐步模仿)。此外，在最新的著作中，巴罗还对条件收敛、民主、通货膨胀等因素与经济增长之间的互动关系进行了跨国实证分析，结果表明这些受财政政策影
       响的因素的确能影响经济的长期增长，而社会事业的公共财政投人可以通过收入分配机制实现社会平等和通过社会保险机制提供经济稳定器等途径，改变模型参数，从而影响经济增长的内生进程。
       围绕寻找经济可持续增长的动力问题，内生增长模型的解释主要沿着三条思路：一是策略性互补和需求外溢；二是边干边学和技术扩散；三是内生技术进步和回报递增。需求外溢模型中，政府干预和需求外溢使得资本加速积累，从而使经济能摆脱低水平均衡。边干边学和技术扩散模型中，政府制定合理的进出口产品技术结构政策(幼稚产业保护、技术产品进口替代等)，从而影响技术学习速度与效率，这一思路较多地体现在发展中国家的战略中。
       内生技术进步和回报递增模型的解释中，除生产要素外溢(Romer，1986；1990)和人力资本积累(Lucas，1988)外，最有代表性的解释是垄断竞争与R&D(Grossman and Helpman，1991；Aghion and Howitt，1992)，政府制定教育科技政策鼓励自主创新，并辅以一定的产业规制政策，从而影响技术进步和技术回报率，这一思路较多地体现在技术优势明显的发达国家。
       但是，同类政策往往引致不同的后果，一些国家和地区实行的产业政策干预产生了积极的效果(如韩国的汽车业和电子工业)，而另一些国家却没有取得成功(典型的是俄罗斯的轻工业)。一些直接的解释是要素禀赋和技术结构造成的技术成本和技术学习成本的差异，以及制度结构的差别。那么，制度结构又是如何形成的呢?技术结构和制度结构之间的内在逻辑如何?制度、技术和经济增长之间的关系如何?
       显然，内生框架较好地回答了技术和经济增长之间的关系，但是对于制度本身能否(以及如何)内生化，以及制度如何影响技术等问题却没有给出令人信服的答案。实际上，前一个问题已经成为制度经济学派和演化经济学派的核心问题之一，有大量的理论成果可供借鉴(科斯，1994；诺斯，1994)。在后一问题方面，林毅夫等人探讨了发展战略制度对工业技术进步的影响(林毅夫等，1999)，以及农业制度对农业技术进步的影响(林毅夫，1994)。然而，更加广义的制度安排对广义技术进步的影响，尚需不断丰富和深入。
       内生增长模型的优点是能够较好地阐释创新是经济增长的关键因素，但创新绝非惟一要素，“创新和资本积累都是经济增长持续的必要条件”，(阿吉翁、霍依特，2004)对于资本积累对经济增长的影响，可以借鉴新古典的分析范式(Romer，1986)。然而，物质资本和人力资本是如何积累的?政府的公共政策能否(以及如何)影响该过程?无论是新古典增长模型和内生增长模型均没有给出答案，需要进一步探讨。
       四、基于内生增长理论的一个分析框架
       为弥补内生增长理论研究的缺憾，需要进一步研究制度安排对经济增长的作用机制，各种经济社会指标变量影响经济增长的渠道非常多，但在内生增长模型中，简化为资本、劳动力和技术进步三个方面。这个结论看似并不新颖，但在理论研究回顾后可以发现，研究的空间仍非常大，问题不在于“影响什么”而在于“怎么影响”。社会事业公共财政投入作为社会事业和财政双重制度安排的结果，其与经济增长之间的关系形成了一系列非常有意义的研究课题，其中蕴含着一个较为完整的分析框架。
       从纯资本积累看，首先是在社会事业的公共财政支出中，如何鉴别非生产性支出和生产性支出(赵志耘、吕冰洋，2005)，它们分别对政府资本积累水平有何影响?其次是社会事业的公共财政投入是如何影响行为人的消费水平和储蓄率水平(从而投资水平)的?最后是社会综合的资本积累水平与经济增长的相互作用机制如何?
       从劳动力和人力资本看，首先是社会事业的公共财政投入如何影响体制内劳动力供给总量和结构的变化?其次是社会事业的公共财政投入如何引致体制外人力资本形成，如何测算这种影响?最后是社会人力资本形成和经济增长的相互作用机制如何?
       从技术进步看，首先是影响社会事业公共财政投入制度安排的因素有哪些，该制度是内生还是外生的?其次这种制度安排对技术进步有何影响，从而对经济增长有何影响?最后是两个相互关联的问题，即实证意义上的“经济增长是如何反作用于该制度安排的”，以及规范上意义上“如何将经济增长的成果应用到新的制度安排中”。
       基础的分析可以首先做几点假设：一是将社会事业的公共财政投入对人力资本、非人力资本积累、技术进步的影响分开来讨论，不考虑它们之间的相互作用；二是考虑社会事业的公共财政投入对经济增长的影响时，认为前者是可选择的外生变量；三是认为行为人是同质的，而且对政府决策不产生影响；四是政府的支出保持预算平衡。在基本分析完成后，再尝试放宽这些假设会对结论产生什么样的影响。按照这个框架，首先揭示社会事业的公共财政投入与经济增长之间的关系，在此基础上，可以回答财政体制改革如何适应社会事业体制改革这一核心问题。