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       摘要：我国政府绩效评估体系构建没有立足我国的具体国情与现实文化背景，出现了盲目照搬和复制西方政府绩效评估模式的做法。构建适合中国国情的政府绩效评估体系，就必须将政府绩效评估体系构建与中国政府管理体制改革的根本目标和核心使命——公共服务型政府建设有机结合起来。通过提出“公共服务型政府绩效评估体系构建”研究议题，阐释公共服务型政府绩效评估体系研究的框架，以期形成对我国政府绩效评估的基本理念、理论基础、制度体系以及评估方法的系统考察，最终探寻适合我国政治体制、管理制度和文化背景的政府绩效评估体系构建的宏观思路。
       关键词：公共服务型政府；政府绩效评估；评估体系；研究议题
       中图分类号：D035
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)03—0054—07
       政府绩效评估作为西方国家新公共管理运动中出现的一项重要治理工具，将其引入我国并期望对我国公共管理和政府运行产生有效的作用，就必须立足于我国政府管理体制改革和政府管理创新实践，构建适合中国国情的政府绩效评估机制和相关制度体系。如果政府绩效评估的体系构建和制度设计缺乏对中国政府管理具体情景的关照，没有与中国政府管理体制改革的根本目标和核心使命——公共服务型政府建设有机结合起来，盲目照搬西方国家政府绩效评估体系和模式，则不仅会使政府绩效评估的国际经验走样，削弱政府绩效评估指导我国政府体制改革和提升政府绩效的功效，甚至还有可能成为制约我国政府管理的“枷锁”和政府部门推行的又一“政绩”工程。
       一、公共服务型政府绩效评估体系研究议题提出的现实依据
       公共服务型政府绩效评估体系研究议题的提出，是构建适合我国国情的政府绩效评估体系的根本要求，是政府绩效评估研究将重心由介绍西方国家政府绩效评估成果转向探求适合我国国情的政府绩效评估体系的理论自觉，也是避免政府绩效评估研究西方强势话语不良影响和克服现有政府绩效评估体系若干缺陷的客观需要。
       (一)构建适合我国国情的政府绩效评估体系的基本要求
       西方主要发达国家大多都依据本国国情逐步建立起了一套富有特色的绩效评估制度。政府管理的“公共性”特征、市场经济体制的确立以及全球化的规则和精神，为我国学习和借鉴西方国家政府绩效评估提供了可行性。借鉴西方发达国家政府绩效评估的实践经验，构建一套适合我国国情的政府绩效评估体系，以推进我国政府管理体制改革和模式创新，成为近年来我国公共管理学术界和政府实际工作部门不约而同的选择。被誉为“最有效的管理工具”的政府绩效评估登上我国政府管理的舞台。虽然我国政府绩效评估理论与实践发展迅速，但与西方发达国家相比，政府绩效评估仍“处于初级阶段”，“在基本理念、实施原则、评估能力和操作技术层面存在着诸多不足”。一些评估仍延续着传统管制型政府模式下的机械原则，评估价值标准仍囿于政治层面和管制层面，一些地方甚至不是为了改善政府管理和服务，而是为了附和当前的“流行趋势”，致使评估成为地方政府的又一“政绩”工程。为什么我国政府绩效评估实践出现“流于形式”的现象?原因有很多，就绩效评估体系自身而言，则主要是因为政府绩效评估体系构建没有立足我国具体国情和考虑政府管理实际，盲目照搬西方国家政府绩效评估的做法。西方国家政府绩效评估是在市场化高度发展、法制程度和政府理性高度成熟的环境中成长的，是在现存政治制度的基本框架内进行的、由民权运动和科学技术推动的，其目的是为了发展新的公共责任机制、解决利益冲突、缓和社会危机。而当前我国政府管理体制改革的根本目标和核心使命就是要建设公共服务型政府，构建适合我国国情的政府绩效评估体系就必须将其与公共服务型政府建设有机结合起来。
       (二)推进我国政府管理体制创新和公共服务型政府建设的客观需要
       目前，公共服务型政府已被逐步成为我国政府管理创新的核心目标和学术界的主流话语。建设公共服务型政府，一方面，需要从理念上重塑传统的政府一公民关系、系统更新政府职能体系、大胆改进政府服务方式，同时也要构建一套科学、合理的政府绩效和公共服务质量测评体系，加强对政府管理改革及结果的监控，保障公共服务型政府建设目标的实现。另一方面，对于政府绩效评估体系构建以及政府公共服务标准的研究，必须建立在现代政府公共管理的科学理念与标准模式的基础上。只有以现代政府公共管理的科学理念和标准模式为基础，才能构建出具有前瞻性、科学性和可行性的政府绩效评估体系，也才能推进我国行政体制改革进程和政府职能转变步伐。我国政府管理模式创新的目标定位和公共服务型政府建设实践为构建科学、合理的政府绩效评估体系提供了现实依据。“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”通过对目前我国公共服务型政府建设的实践进程的观察，我们可以看出公共服务型政府建设的这种“现实需要”对政府绩效评估体系的理论构建及实践运作的推进作用。在这种客观现实情况下，公共服务型政府绩效评估体系研究理应成为我国公共管理学界和实践界的重大理论课题。
       (三)深化我国政府绩效评估研究和实现研究“本土化”的理论自觉
       西方国家推行的行政改革将竞争机制引入传统垄断性公共部门，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和技术重塑政府，绩效评估作为一种测量政府服务绩效和提高政府绩效的治理工具，倍受各行政改革国家政府的垂青。政府绩效评估是西方国家行政改革和政府再造的重要内容与措施，是西方国家政府在科学技术发展、全球化和国际竞争环境下政府管理方法的重大革新，其在本质上是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能市场化和公共服务输出市场化以后、在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下由民权运动和科学技术的推动所采取的政府治理方式。我国政府绩效评估研究存在“照搬”西方国家政府绩效评估核心概念、逻辑体系和研究方法的倾向，阻碍了我国政府绩效评估研究的深化，成为制约我国政府绩效评估研究的重要瓶颈。我们应该具有一种“本土化”的理论自觉，即切实围绕我国政府管理的基本场景，密切关注政府绩效评估实施中存在的现实问题，力图攻克我国政府绩效评估实施中的制度障碍与现实困境。我国政府管理体制改革的根本目标和核心使命是要建设公共服务型政府，探讨和研究“公共服务型政府绩效评估体系”，有利于构建一个基于我国国情的政府绩效评估理论体系，同时，还对于推进公共服务型政府理论的发展，尤其是填补公共服务型政府绩效评估理论研究的不足也具有重要的价值。公共服务型政府绩效评估体系研究议题的提出是政府绩效评估研究面向中国国情的必然选择和客观结果。
       (四)公共服务型政府与政府绩效评估两者辩证关系发展的必然
       公共服务型政府与政府绩效评估是一对辩证关系的范畴。一方面，公共服务型政府赋予了政府绩效评估以新的价值与实践前提，政府绩效评估使公共服务型政府获得了区别于传统行政的新的标识。另一方面，公共服务型政府管理的效果和公共服务型政府管理的责任需要
       一套科学、合理的政府绩效评估体系予以考核和落实。政府绩效评估是服务行政管理方式的细化，它以服务承诺为内容，以服务结果为依据，为建立和发展新的公共责任机制，提高服务质量提供了重要的途径和方法。第一，政府绩效评估强调政府与公民的关系应由管理者与被管理者的关系转变为公共服务的提供者和公众的关系，强调倾听公众的声音和按照公众的需求提供服务，以公众满意作为根本价值选择。第二，政府绩效评估通过一套设置严密、科学、公正的评估体系，要求政府机关及其工作人员向社会公众公开工作效果，让公众了解、监督并参与政府服务的评估。第三，政府绩效评估过程是政府通过与公众良性互动确立为公众服务的服务性目标，在此基础上把服务性目标分解为具体的指标并努力实现的过程，它以服务承诺为内容，以服务结果为依据，通过奖励成功、质询失误和过错来明确和落实政府责任。公共服务型政府和政府绩效评估两者的辩证关系客观上为公共服务型政府绩效评估体系研究提供了逻辑可能性和现实必要性。总而言之，公共服务型政府与政府绩效评估关系密切，没有公共服务型政府服务理念和行政模式的转型，就不可能建立真正意义上的政府绩效评估体系，没有科学、合理的政府绩效评估体系就无法推进公共服务型政府建设的进程。
       二、公共服务型政府绩效评估体系研究的理论基础
       国外学术界和实践部门对政府绩效评估理论的研究主要是伴随着新公共管理运动的兴起而开始勃兴的。自西方公共行政学创立以来，组织、程序、原则一直是该学科研究的重点，基于管理学基本理论和技术，致力于对效率追求的“管理主义”，一直是该期公共行政学发展的显著特征。20世纪60年代，“新公共行政”学派发展了社会公平理论，主张将“效率至上转为公平至上”，强调公共行政的“顾客导向”，奠定了当代政府公共服务绩效评估的理论基础。20世纪80年代西方国家以公共管理为理论基石和实践指南的政府再造运动，强调运用创新、积极、弹性的原则来改造传统的官僚体系，将企业经营中重视成本、绩效管理、服务品质、顾客满意等策略注入政府运作之中。“实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。”其核心精神就是如何使政府工作做得更好和更富有绩效，构成了西方政府绩效管理运动的思想源泉和理论先导。
       国外并没有“公共服务型政府”这一提法，“服务型政府这个概念的提出是中国学者的贡献”，因此国外没有直接针对公共服务型政府研究绩效评估体系构建的文献，相关文献主要集中于在坚持“顾客导向”的价值本位下，探讨公民参与评估政府服务业绩的途径，强调要公民、官员、公务员等共同合作来构建有效的绩效管理系统，研究公民参与政府绩效评估的可能益处，公民参与政府绩效评估在时间和资金投入、评估标准设立、公民参与动机等方面面I临的挑战，以及政府公共服务质量满意度测评的机制与方法，运用满意度测评的方法研究了中国城市和农村居民对政府绩效和公共服务满意度，发现居民对不同级别政府的态度截然不同，对中央政府的满意度很高，政府级别越低满意度就越低。还有学者运用生态、比较的方法研究政府绩效评估的意识形态与制度基础，试图揭示政府绩效评估与不同国家政治体制、管理制度、民主制度、意识形态差异、责任制度之间的紧密联系。这些研究有力地论证了政府绩效评估与特定社会环境之间的必然联系。
       国内关于这一主题的研究成果并不很多，通过对相关资料和数据的分析显示，研究主要可以概括为以下四个方面：第一，我国政府绩效评估体系构建及其理论研究的反思。国内学术界普遍认为，目前政府绩效评估和管理已经成为我国政府行政改革的策略和重要举措。但是，我国政府绩效评估无论在理论上还是在实践上都还不成熟，尚处在起步阶段，缺乏全国统一的做法和标准，在实践力度和效果上也很不平衡，存在的问题还很多。我国目前还未形成针对服务型政府的以顾客为导向的政府绩效评价体系，政府绩效评价的主体、评价标准、评价指标等都不能完全适应服务型政府建设的要求。因此，如何结合我国国情和学术研究的现状，构建一个合理的绩效管理的研究范畴和内容框架体系，依然是面临的一项基本任务。有学者提出了要构建“服务行政视角下的政府绩效评估理念、价值取向和评估指标维度”的任务。第二，政府绩效评估实践与公共服务型政府建设的关系研究。有学者认为，西方国家政府绩效评估为我国的政府管理提供了有益的经验和启示，有助于我国转换政府管理的理念、树立服务行政的观念，这种转换具体表现为……从管治行政模式发展转变为服务行政模式。绩效管理和评估弥补了传统的官僚制的缺陷，它本身就是建设服务型政府的必然要求。一个负责的政府必须以实际行动为公众服务、对公众负责，而绩效管理和评估是建设服务型政府的必要手段。要构建服务型政府就需要我们明确政府角色，在公共部门中建立一套完善的责任机制，要解决这些问题，也需要对政府提供公共服务的过程和结果进行客观的评价。第三，公共服务行政机关和部门的政府绩效与公众满意度测评研究。政府管理绩效的最终衡量主要是针对施政品质绩效，而品质绩效的衡量包含行政输出的品质高低与服务对象的满意度两大项。政府绩效的衡量除了客观的数据考评外，在民主社会里更需要注意民众对政府的“施政满意度”。随着“立党为公、执政为民”理念的确立以及建设服务型政府战略目标的提出，使得国内众多学者和实践者纷纷意识到对政府绩效进行评价的重要意义。我国的相关的研究主要是针对公共服务型政府的一些局部的环节和部门，如“门户网站”、“政务超市”、“一站式服务”等的工作绩效和服务质量满意度的实证研究。第四，公共服务型政府绩效评估体系构建的基本思路与配套制度安排研究。有学者从系统的观点来思考我国公共部门绩效管理的培育和推行，指出“公共部门绩效管理的发展必须培育坚实的社会管理基础，也必须和政府的治道变革相结合”。还有学者从传统文化和民族心理层面出发，认为受中国人的价值观以及民族性格因素的限制，民众缺乏监督政府的意识，因此绩效评估实践的发起者角色主要由党政主要领导承担。在政府绩效评估价值取向上，政府绩效评估要坚持公民导向的价值原则，“推动管制型行政向服务型行政转变，绩效评估中的公众导向尤为重要”。
       纵观上述文献可知，目前我国政府绩效评估研究没有立足于我国公共服务型政府建设实践，没有提出一套系统的政府绩效评估体系。虽然研究成果的数量比以往有大幅增加，但研究状况参差不齐，普遍认同的研究范式与体系尚待形成。事实上，正好比目前“国外的公共行政研究仍然没有发展出一个普遍意义的公共行政理论”一样，西方国家政府绩效评估体系也不是放之四海而皆准的理论，其也只是一种“特殊主义”的知识体系。因此，加强我国政府绩效评估理论研究，就必须将研究的视野和重点确立在我国的视野和场景，要确立我国政府绩效评估理论研究特有的问题意识，使政府绩效评估研究深深扎根于中国土壤，“研究和解决中国的问题，体现中国特色和中国气派”。
       三、公共服务型政府绩效评估体系构建研究的基本框架
       
       公共服务型政府绩效评估体系构建研究，在于通过对公共服务型政府绩效评估的基本理念、理论基础、制度体系以及评估方法进行系统考察，针对我国国情和政府绩效评估实践存在的一些现实问题，找出我国政府管理体制改革和政府管理模式创新前提下的绩效评估体系构建的基本思路。
       (一)公共服务型政府绩效评估体系构建研究的逻辑起点
       作为特定社会生态环境中的一项制度设计，政府绩效评估的理念、制度和方法必然受到政治、经济和历史文化等因素的影响和制约。“政府绩效与结果法案是对多年来提倡公共管理改革者的一种回应……但如果你不理解政府绩效与结果法案所处的生态环境，你就不能理解它所引发的各种反应，这种生态环境包括现实的预算体制、管理碎片化、分权和授权的环境、来自意识形态和联邦政府部门相互隔离的压力、对联邦政府信息管理的批评、与顾客和主人关系中的观念问题。”这就决定了某一国政府绩效评估的制度设计和实践模式很难被其他国家复制或照抄照搬。借鉴西方国家政府绩效评估的成功经验，并立足我国经济社会发展、政府管理改革和公共服务型政府建设的背景。
       科学完整的绩效评估体系是一个由评估主体、评估指标、评估方法以及在这些方面的制度安排组成的有机系统。公共服务型政府绩效评估体系构建就是在评估主体、评估指标、评估方法和评估制度等方面的设计与形构。当前我国现有的政府绩效评估体系在理论和实践上均存在各种缺陷和不足，而随着作为政府管理模式所追求的理想模式——公共服务型政府的建设，必然显示出对传统政府管理模式和方式的超越，这必然会强化传统政府绩效评估体系与现实的滞后性和不适应性。通过深入探讨公共服务型政府绩效评估的内在要求，整合成公共服务型政府绩效评估体系，探讨基于公共服务型政府绩效评估的价值原则、指标体系、制度基础等，从而能推进我国公共服务型政府建设的历史进程。
       (二)公共服务型政府绩效评估体系构建研究的核心观点
       当前我国公共服务型政府绩效评估体系构建必须基于公共服务型政府建设的实际进程，充分吸取公共服务型政府的倡导的先进理念，在新的政府一公众关系框架和政府职能模式下，使政府绩效评估体系能充分反映和体现政府的这种变化，形成从政府管理创新到绩效评估体系重塑再到政府管理创新的有机链条。第一，从理念上说，公共服务型政府要求在政府管理过程中消除全能、管制和人治行政理念，代之以服务、民主和法治行政理念，这些理念相应要求在实施公共服务型政府绩效评估方案时，要充分尊重公众的评估意见和价值，广泛集中各种社会组织和专家的看法和态度，形成对政府绩效水平的尽可能准确的结果。第二，在公共服务型政府架构内，政府行为就其本质而言，不是管制而是服务，政府只不过是一个富有高度权威的公共服务组织。因此，评估公共服务型政府的绩效水平，要从过去的评估主要看政府投入了多少资源，做了多少工作，转变为考察它所做的工作在多大程度上满足了社会组织和公众的需要，这就揭示了政府绩效评估的一种全新价值取向。第三，公共服务型政府要求正确定位政府与市场、政府与社会的关系，政府的职能集中于服务市场经济，维护市场经济秩序，提供维护性公共服务和社会性公共服务，因此，公共服务型政府绩效评估必须反映政府职能的变化，根据新的政府职能体系确立政府绩效评估指标体系和评估主体内容。第四，公共服务型政府的市场化和放松规制的改革取向，要求政府寻求一种全新的公共责任机制，谋求政府服务的高质量。政府绩效评估应及时体现政府管理和服务机制的这种变化，为适应政府减少行政审批和改革政府管理体制，要变传统体制下政府直接控制的“权属”关系为政府适当控制的“绩效合同”关系，在政府绩效评估机制和评估战略重点上有所改进和调整。最后，公共服务型政府推行阳光行政、电子政务和高效政务服务体系，通过规范政务信息公开和政府决策支持系统开发，以及“政务大厅”、“一站式服务”等各种自身建设的措施，来提升政府公共服务能力和打造公共服务型政府。因此，政府绩效评估可以利用公共服务型政府的这种政务资源公开透明优势，集成电子政务系统，建构基于网络技术的政府绩效评估操作系统和方式，规范政府绩效评估行为和提高绩效评估效率。
       (三)公共服务型政府绩效评估体系构建研究的主要内容
       以西方国家政府新公共管理运动和我国政府管理体制改革为宏观背景，借鉴和学习西方国家政府绩效评估经验，反思我国政府绩效评估实践和理论研究，综合运用规范研究和实证研究的方法，阐述公共服务型政府绩效评估与公共服务型政府建设的关系，并分析公共服务型政府绩效评估体系构建的理论基础和现实依据，基于政府绩效评估体系构建的理论基础和政府绩效评估体系的实践依据，构建一个包括绩效评估主体、绩效评估指标、绩效评估方法等结构要素在内的公共服务型政府绩效评估体系。最后对公共服务型政府绩效评估制度安排的价值预期、宏观战略和具体对策进行研究。主要研究的内容有：第一，公共服务型政府绩效评估体系的理论基础与现实依据。在分析公共服务型政府的理论内涵和建设实践的基础上，结合政府绩效评估的理论基础和当前实施中存在的主要问题，揭示出了两者在理论渊源和价值取向上存在着一致性，两者在现实功能方面存在着相互依托和借取。公共服务型政府是把民主因素全面引入到公共管理领域的一种新型的政府治理模式，为绩效评估体系构建提供了理想化的政府模式与外在驱动。公共服务型政府赋予了政府绩效评估以新的价值和实践前提，同时，公共服务型政府也亟需寻找像政府绩效评估这样的治理工具来推进自我发展与更新。第二，公共服务型政府绩效评估主体选择及其行为分析。综合运用利益相关者理论、组织行为理论、政府一公众关系理论，探讨不同评估主体在公共服务型政府绩效评估中的利益差异，分析不同评估主体的评估心理和组织行为特征，对公共服务型政府绩效评估不同评估主体的优势进行比较，揭示公共服务型政府绩效评估主体行为及效果的影响因素，提出不同主体利益差异的整合路径和多元评估主体体制的达成策略。最后探讨了公共服务型政府绩效评估主体的参与机制。第三，公共服务型政府绩效评估价值标准研究。公共服务型政府为政府绩效评估提供了科学、合理的价值标准。公共服务型政府绩效评估价值标准应该吸取“服务”、“公正”、“系统”等宏观价值原则，同时，学习和借鉴西方国家政府绩效评估“3E”标准，分别从经济、范围和质量的维度完善公共服务型政府绩效投入、覆盖面、完善程度等具体评估标准，引入全面质量管理思想探讨公共服务型政府绩效评估标准建设问题。第四，公共服务型政府绩效评估指标体系构建。基于政府角色、政府职能与政府绩效指标关系和我国公共服务职能范围的界定，提出公共服务型政府绩效评估指标的维度。研究公共服务型政府绩效评估指标体系构建的逻辑框架，研制一个具备模块化与开放性的公共服务型政府绩效评估指标体系框架，并提出一套较为科学、合理的公共服务型政府绩效评估指标体系。第五，公共服务型政府绩效评估方法及其
       实证研究。公共服务型政府绩效评估方法是定量评价与定性评议的有机统一。在研究公共服务型政府服务质量评估与公共服务型政府绩效评估的关系的基础上，分别运用定性、定量的方法构建公共服务型政府服务质量满意度测评模型和公共服务型政府绩效综合评估体系，并可以选择国内相关政府机关进行实证分析。第六，公共服务型政府绩效评估体系的制度安排研究。可以从公共服务型政府绩效评估体系的政治价值、管理功效及制度约束方面研究公共服务型政府绩效评估体系制度安排的价值预期。然后研究公共服务型政府绩效评估体系制度安排的具体对策：即评估主体方面，实现公民绩效评估参与的制度化与规范化；评估机构方面，加强公共服务型政府绩效评估制度供给；评估过程方面，加速公共服务型政府绩效评估立法进程；评估结果方面，加快政府问责制度与结果运用制度建设。
       四、公共服务型政府绩效评估体系构建研究的理论价值与实践意义
       从生态的观点研究影响公共服务型政府绩效评估体系构建的政治、经济和历史文化因素，从系统论的观点研究如何构建一套较为科学、合理的公共服务型政府绩效评估体系，旨在通过对公共服务型政府绩效评估的基本理念、理论基础、制度体系以及评估方法和技术进行系统考察，针对我国国情和政府绩效评估实践中存在的一些现实问题，找出我国政府管理体制改革和政府管理模式创新前提下的绩效评估体系构建的正确视角和基本思路。因此，开展公共服务型政府绩效评估体系构建研究无疑具有重大的理论意义和现实意义：第一，有利于探索和构建一套中国特色的政府绩效评估体系。本议题可运用规范分析的方法，提出一套较为系统、科学的，包括绩效评估主体选择、指标甄选、方法运用和制度构建等内容在内的评估体系，以期为政府绩效评估实践的完善和推进提供必要的理论储备，从而为建设社会主义和谐社会和全面贯彻和落实科学发展观与正确的政绩观提供必要的政府配套改革支持。第二，推进我国政府管理体制改革和公共服务型政府建设。加强对公共服务型政府绩效评估体系构建的研究，有利于将政府管理体制改革的宏观战略和内部行为、规划确立与结果评价有机地结合起来，有利于公共服务型政府标准建设和目标分解，从而推进我国政府管理体制改革和公共服务型政府建设。第三，深化我国政府体制改革与政府绩效评估理论的研究。本议题通过批判和反思现有的相关成果，从政府绩效评估与政府管理体制改革的辩证关系、公共服务型政府绩效评估、我国特色政府绩效评估体系构建等方面，推进和完善我国政府体制改革与政府绩效评估理论研究。