陈文博 译 孟 华 校
摘要：本文探讨加拿大地方政府绩效测量实践中公民、民选官员与市政雇员的角色问题。基于实证调查的经验材料，作者明确指出，当前加拿大绩效管理和测量体系并未寻求公民的参与，也未能让城市民选官员参与进来并发挥其领导作用。作者建议，公民、民选官员和市政雇员在实施和管理市政绩效测量体系中各自扮演的角色应当进行调整，只有成功地让公民和民选官员充分参与，才能保证绩效测量实践的成功。
关键词：公民；民选官员；市政当局；绩效测量
中图分类号：D035.5
文献标识码：A
文章编号：1008—1569(2008)03—0046—08
罗伯特·登哈特(Robert Denhardt)和珍妮特·登哈特(Janet Denhardt)在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中断言，对民主价值观的关注应该主导民主社会，并影响治理系统。他们认为，应该用民主价值观来重构我们对传统公共行政和新公共管理中的效率和生产力的理解，以扭转当前我们对公共服务在帮助公民明确表达其利益诉求中的作用的理解。该观点是这篇有关加拿大地方政府绩效测量体系论文的出发点。
基于维多利亚(Victoria)大学地方政府研究所的研究人员在不列颠哥伦比亚省所做的研究，以及由卡罗尔·阿格什(Carol Agocs)、伊马利·布鲁奈特一杰利、珍妮·道格拉斯(Janine Douglas)和托马斯·普朗特(Tomas Plant)等人(2005)发表的关于加拿大地方政府绩效测量体系的论文——《从绩效测量到绩效管理》的一些研究结论，本文建议，公民、民选官员和市政雇员在实施和管理市政绩效测量体系中各自扮演的角色应当进行调整。文章明确指出，当前加拿大绩效管理和测量体系并未寻求公民的参与，也未能让城市民选官员参与进来并发挥其领导能力。简言之，本文认为，市政雇员现在面临的挑战是：在实施或管理绩效测量体系时，如何让公民和民选官员参与其中。
什么是绩效测量体系?
最初绩效指标(measures)被视作一种管理工具，人们设想将其用于管理公共服务，对它而言，民选官员的支持并不是必须要获得的，但它无疑也需要这种支持。绩效指标被设想为一系列示标(indicators)的执行，在这些示标下，有关效率、效益、生产力或公民参与公共或私人组织的信息得以收集。人们通常假定，有关绩效示标有效性的讨论是价值中立的，或者仅仅只是质疑那些以效率为焦点的示标的可靠性。
然而，地方政府通常将绩效指标与它们的预算和会计机制相联系，它们已经开发出了“绩效预算体系”或者“分行列支预算体系”(1ine item budgeting systems)。在其它情况下，绩效测量也服务于“目标管理”这样的体系下的人力资源管理。今天，平衡计分卡被视为连接资源与长期利益的桥梁，因为它支持公共部门和私人部门去开发战略管理系统。
吉姆·麦克·戴维(Jim Mc David)认为，关于绩效测量的著作可能大致有三类。首先是支持类的文献，这类文献包括一些学者与专业人士的作品，他们的论述主要集中在绩效测量和报告的优点上。第二种是混合了学术观点和解析观点的文献，它们关注绩效测量实践的优势与劣势，而且经常将其与其它“失败”的创新——如计划项目预算(program-planned budge-ting)、目标导向或结果导向的管理——进行比较。第三，少数学者质疑这种测量实践在经验上的可持续性，他们强调，测量实践取得长期成功的真正障碍在于：(1)报告的可信度或准确度；(2)未加以解释的成功和失败；(3)未考虑地方政府的能力及其是否准备就绪；(4)报告过于数量化，因而无益于民选官员改善决策，因为数字并不解释“为什么”。
公民、民选官员和市政雇员的角色是什么?
这些著作引发了这样的问题：市政雇员、民选官员和公民应当在绩效测量体系的管理中扮演何种角色?普遍的看法是，让公民和民选官员最大程度地参与进来的社区是绩效测量体系的最佳管理者。这首先是因为，更大程度的参与带来更广泛的选民支持，这继而会导致更好地关注社区优先事项，并提高公共官员的责任性。其次是因为公民参与有助于管理者有效地关注地方需求。
这些文献引用了许多绩效管理体系得到立法支持但却未能取得成功的失败案例，它们也都强调了所有成功案例具有的一个共同点，那就是让公民真正参与进来。这些文献强调，那些成功案例之所以取得成功是因为：(1)让公民参与进来使得公民知道政府是如何工作的；(2)通过让公民掌握更多信息提高公民参与度；(3)提高公民参与度以增大民选官员的利益。
我们在加拿大的安大略省、新斯科舍省和不列颠哥伦比亚省实施的对绩效测量实验的调查表明，情况稍有不同。因为自1995年起，加拿大政府着手改善向公众提供的服务水平，两项革新方案——加拿大人民的结果和结果管理——成为致力于实现更多的公民导向、价值趋动和结果导向的联邦政府的旗舰计划。这一联邦革新在20世纪90年代末的加拿大逐步从联邦一级向省一级渗透，其中阿尔伯达、新斯科舍、安大略和不列颠哥伦比亚省的省政府通过立法，在地方政府层面强制推行绩效测量体系。
哲格蕾(Gergley)更为明确的总结了从英国和新斯科舍、安大略省以立法为基础的绩效测量项目研究中所得到的重要教训。她指出：
●强制性的绩效管理项目通常在执行之初遭遇阻力，而且在执行阶段会出现严重问题。
因此，重要的是，在执行前以及执行中要利用可获得的资源对其提供帮助。
●绩效管理项目顺利实施的关键是，与地方政府进行实质性的协商，并且在项目实施之前有效发布信息和咨询材料。
●地方政府能够相互学习，但是，这种跨地方政府的比较是富有挑战性的，有些地方政府对于分享绩效指标表示担忧。
●如果提供进度报告的要求是硬性规定或者太过宏大，地方政府很可能对此百般阻挠；相比之下，具有独立规划系统的灵活项目却能更为顺利地为地方政府所接受。
●比较小的社区在执行绩效测量的要求时遇到的困难可能最多，因为它们可能欠缺相关的能力，也缺乏必要的经验。
●重要的是要从地方政府中得到反馈以决定是否需要对绩效测量体系加以调整。
这些教训促使哲格蕾产生了这样的猜测：对于进度报告的抵制可能是由诸多原因引起的，其中包括项目要求具有太强的指令性或太过宏大。《社区宪章》进度报告的要求不是指令性的，它更加灵活并且允许地方政府根据其社区的实际情况满足特殊需要。这种以立法为基础的进度报告所使用的非指令性途径不允许对城市进行比较，因此可能会降低市政当局对进度报告的抵制。
评论
首先，与不列颠哥伦比亚省的《社区宪章》的进度报告要求(progress reponing require-ments)相比，在除不列颠哥伦比亚省以外的其它行政区，绩效测量安排本质上更具有指令性和
行政性；因而，难以将它们的项目与不列颠哥伦比亚省的项目进行比较。不列颠哥伦比亚省与其它行政区不同之处在于，省政府不会为市政当局提供通用示标和／或标准指标。
《安大略省市政绩效测量方案》中有一部分集中关注特定地方政府服务的报告，并对这些服务进行内部和外部的比较。虽然安大略省确实发表了进度报告如何增强责任性的声明，但是，看来它非常强调改进了预算程序、提高了绩效以及刺激了生产力；与安大略省相比，新斯科舍省的市政绩效测量项目的指令性本质上稍弱一些，并且它致力于通过提升透明度来提高责任性，即便如此，新斯科舍省市政绩效测量项目的指令性仍然比不列颠哥伦比亚省要强的多。
然而，这些行政区的绩效测量项目也具有一些共同的因素。例如：最初地方政府抵制项目的实施，但最终逐步接受计划要求。与那些被咨询过的行政区相比，那些感觉在实施过程中没有被充分咨询过意见的行政区表现出更强的抵制情绪。也可以这样说，地方政府很可能会就资源的不充分表示担忧，特别是那些人手较少的小型地方政府更会如此。同时，对项目实施的抵制也被归结于地方政府担心在市政当局之间进行比较，因为这种比较存在导致不可知的负面结果的潜在可能性。
与其它行政区的绩效测量安排相比，不列颠哥伦比亚省的进度报告要求相对不具有指示性。《社区宪章》更加注重鼓励地方政府更负责任以及实施战略思考。不过，必须牢记的是，这些行政区的绩效测量项目实施时间不长，现在判断它们是否成功还为时过早。不列颠哥伦比亚省《社区宪章》的进度报告要求明显不同于其它行政区，正是因为这一点，需要基于完全不同的标准确定不列颠哥伦比亚省的绩效测量项目的成败。事实上，一些学者认为，《社区宪章》的进度报告要求属于绩效管理领域而非绩效测量领域。笔者在撰写本文时，尚不清楚何种类型的目标与措施确实是由市政当局设定的。在社区将目标设置限定在社区优先事项而非效率事项的情况下，人们可能会认为，进度报告确实是一种绩效管理而不是绩效测量实践。
本文以下部分探讨进度报告调查的几点发现，该调查被设计用于鉴别市政当局如何应对《社区宪章》的明确要求。
对不列颠哥伦比亚市政当局的调查
这部分报告我们对不列颠哥伦比亚市政当局的一些调查问题，并且提供对这一调查的其它关键研究成果的简要概述。这一调查询问：市政当局对第一份市政年度报告所要遵循的进度报告要求感觉如何?
整体上，绝大多数(78％)的市政当局发现，进度报告即使不是非常简单易懂也比较简单易懂。认为这一过程最容易的规模很小的城市占93％的，但只有53％的中等城市觉得这种方式比较或非常简单易懂。请参阅下表：
市政当局在设定目标时所遇到的最大挑战是什么?市政当局所面临的三大挑战分别是：设置目标、市议会批准或买进(buy-in)项目、设定指标。90％的大城市把设置目标视为它们所面临的三大挑战中最难的，29％的小城市把与市议会相关的事项评定为三大挑战之一，而分别有24％和27％的中等城市和大城市将设定指标归入三大挑战。请参阅下表：
市政当局如何评价省级政府在项目实施中所提供的信息与资源支持呢?资源和信息沟通通常被评定为好，74％的市政当局发现，省政府所提供的信息要么非常充分，要么有些充分。小城市是最满意的，比例达到92％，而表示最满意的中等城市比例为57％。请参阅下表：
在设置目标时，几乎所有大城市都将省级政府的“市政进度报告指南”作为首要资源和参考，而几乎所有的中等城市都参考省级政府《社区宪章》中有关实施的讨论，并将其作为第二个使用最多的资源。
当市政当局进入进度报告的第二阶段时，为设定指标它们需要什么信息和帮助?此时，省级政府部门如何进一步帮助市政当局满足这些立法要求?
●市政当局表示，它们希望“市政进度报告指南”包含更多适合地方政府特点的目标和指标的范例。
●市政当局希望，它们能够查阅其它市政当局的进度报告范例和成功实践的指南，能够参加地方政府管理协会(LGMA)举办的研讨会。同时，它们还建议向议会提供信息公报，更多更频繁地举行研讨会，并且与政府财政官协会一起举办研讨会。
●市政当局最重要的两大有助于促使其达到未来报告要求的创新是：分享地方绩效测量实践和开发通用示标与指标。
的确有趣的是，人们会发现，以上建议中没有任何有关民选官员的能力和他们对绩效测量要求的理解的建议。
市政当局识别出四种用以准备将来的年度报告的机制，它们所建议的机制包括：(1)其它市政当局正在做什么的案例——平均为68％(2)成功实践指南——平均为65％(3)LGMA研讨会——平均为60％(4)网络资源或信息——平均为55％。
我们询问了市政当局认为的5种最有可能改善年度进度报告实践的创新及比率，它们最期望实施的两项创新是：分享市政当局的经验以及开发通用示标和／或指标。
平均说来，分享市政当局经验是它们最期望发生的创新，比率高达73％；要求开发通用示标或指标的小城市与大城市的比率分别是71％和81％；而规模非常小的城市对此兴趣最小，其比率只有43％；大城市对高质量创新实践的渴望度最高，比率达到64％；中等城市最支持的创新是与其它市政当局进行比较(比率达到75％)和标杆管理(比率为65％)；只有一个城市表示，它已经开发出了最佳实践方法。请参阅下表：
其它研究结果：
●在准备年度报告时，只有非常小的城市和小城市最有可能咨询议会；然而，中等城市和大城市更有可能咨询管理层；大城市更有可能咨询职业顾问(27％)或外部承包者(18％)。大约四分之一的被调查城市表示，它们会与其它市政当局交流意见。
●一些市政当局发现，目标设置对于它们的组织以及雇员与议会之间的关系具有许多积极影响，但是，没有任何一个城市让公众普遍参与进来。对于29％的规模非常小的城市以及25％的小城市来说，目标设定提高了议会的参与程度，并且鼓励议会在考虑问题时能够超越其任期限制；而对于42％的小城市和46％的大城市来说，目标设置有助于确定战略规划会期，并且促使跨部门团队合作途径的形成。目标设置：
●只有18％的市政当局在提出年度报告时向公众征求过意见。
●较小的城市指出，进度报告的积极影响是，它激发了议会与行政部门之间的讨论，而且，它鼓励议会考虑的事情超出了5年期限。较大城市则认为，进度报告促使一种团队合作途径的出现，这种团队合作使各部门通过协作共同阐明长期目标与指标。下表对比了Gergley的研究结果与当前的研究发现：
比较这两项研究可以发现，一些研究成果是截然不同的，但是其它的研究成果却相对一致。显而易见的是，与根据哲格蕾(2004)的早期研究成果而期望看到的情况相比，在规划与报告活动中使用外部承包者或专业顾问的情况下，承认使用了这些外部工作人员的市政当局更少。在第一次年度市政报告完成之后，相当高比例的市政当局愿意与其它市政当局分享它
们进度报告的经验。在谈及诸如最佳实践指南、示标或绩效测量研讨会等支持机制时，从两项研究中所获得的结果表明，许多市政当局支持这些机制。
市政当局还被要求识别它们在设定目标时所面临的挑战。三个最为经常地被提及的挑战是：设置目标、与议会买进或参与相关的事项、设定指标。90％的大城市面临的最大困难是设置目标；29％的小城市表示，它们在与议会沟通时经历了最大困难；中等城市与大城市所面临的最大困难则是设定指标。
市政当局在设置目标与指标方面所面临的挑战的一些例子包括：如何通过一种有意义的方式测量目标、在议会层面上缺乏战略方案、实现优质、平衡的组合目标。类似地，市政当局在与它们的议会和议员打交道时面临的挑战包括：议会参与、得到议会的关注、确定议会的目标是什么，以及议员的兴趣和支持很有限，因为他们假定，进度报告要求是与法案一致的，因此这是工作人员要做的事情。
最后，在被要求描述目标设置过程的积极方面或结果时，市政当局特别是来自于较小社区的回答者提供的共同主题是：设置目标和考虑指标激发了议会议员和行政管理人员之间的讨论，从而促使议会考虑问题时超出了任期限制。对于小城市和大城市而言，目标设置促成了有关战略规划会议的召开并导致议会更为关注这一问题；对于较大规模的城市来说，目标设定则导致市政当局使用一种部门间团队合作途径来设置目标。
市政当局感知到的有关进度报告的一些积极结果包括：提供了一个能够向公众提供信息的格式(format)。与迫使管理层和议会识别与界定最重要事项并将这些事项放置在首要或中心位置所需的信息量相比，该格式所提供的信息是一样多的。它将焦点放置在少数事项上，假如不是有了这一实践，这些事项可能已经迷失在市政当局的日常工作中了。
然而，当市议会被问及是否在公开会议上考虑其年度报告时，三个城市回答说它们不会考虑年度报告，还有三个城市没有回答，只有18％的城市表示，它们在提出年度报告时收到了公众反馈意见。
所有研究结果表明，公民和民选官员在地方政府绩效测量实践中扮演重要角色的例子很难找到。在加拿大，民选官员和公民的参与并非各省优先考虑的事项，地方政府的技术统治和官僚政治能力的开发却深深吸引着省级政府部门，并且是它们的主要关注点。因此，我们发现，安大略省的绩效测量体系起初并没有将单个社区的特殊需求视作焦点，或者说没有正式考虑公民的需要与要求。在新斯科舍省，市政府要发表的意见更多。而在不列颠哥伦比亚省，省立法机关赋予城市更大的自由来实施绩效测量体系，以便处理当地需求，但是，地方议员仍然没有参与到执行过程中来。
市政府和省政府面临的挑战是，开展信息活动，这些活动能够让公民参与进来，能够帮助政策制定者理解成功或失败的“原因”，并能提高政策的效率、效益和具有积极影响的责任性。
总而言之，这篇短文讨论了加拿大地方政府在实施绩效测量体系的过程中，正在努力为它们的公民提供服务。绩效测量体系的规则与新公共管理运动倡导的绩效和竞争性仍然是密切相关的，然而，本文也提出，除非成功地让公民和民选官员参与进来，否则绩效测量体系必败无疑，由此也证实了罗伯特·登哈特和珍妮特，登哈特规范研究的结论。