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       摘要：农村法律服务客观需求日益增大与农村法律服务资源较为匮乏、众多农民群众对市场化的法律服务支付能力不足的突出矛盾，是当前我国农村法律服务市场亟待解决的一项重大问题。乡镇法律服务所作为农村法律服务市场的重要供给主体之一，它们的存在曾经很大程度上缓解了农村法律服务供给不足的矛盾。而欲全面、正确地考察我国乡镇法律服务所的服务属性，则应把其置于特定的制度背景下和具体的法律关系中，从制度变迁的动态过程中来予以把握。基于农村公共服务视角的分析，该文认为：1980年代以来，乡镇法律服务所提供的法律服务属性经历了从准公共服务到准私人服务再到社区性公共服务的演进历程。
       关键词：乡镇法律服务所；农村公共服务；农村法律服务
       中图分类号：C912.82
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)03—0028—11
       随着农村工业化、城镇化和市场化程度的提高，以及农村社会矛盾的日益增多，广大农村群众所遇到的法律问题与日俱增，迫切需要法律的指导、帮助，农业和农村发展的实践对法律服务提出了大量的需求，农村法律服务市场的前景可谓十分广阔，乡镇法律服务所的地位和作用则日益显现。但一直以来，由于乡镇法律服务所服务属性自身的模糊和不稳定，使得这一重要载体难以更好地成为农村法律服务供给和农村法律服务市场运作的制度基础。截至目前，针对乡镇法律服务所的服务属性，学界中基于营利性和公益性的不同立场形成了“限制说”和“拓展说”两种主要的对立观点。在我们看来，两种观点各有其立论的依据，但仅通过孤立时点上乡镇法律服务所的某些特征对其服务属性做出判断，则并不能全面解释我国乡镇法律服务所在法律服务供给方面的内在本质及变迁趋向。尤其是，作为农村法律服务供给主体之一的乡镇法律服务所，它同样也是我国社会发展到一定历史阶段的产物，不仅受到社会生产力发展水平的影响，而且也与不同时期的特定经济体制紧密相联。所以，欲全面、正确地考察我国乡镇法律服务所的服务属性，则应把其置于特定的制度背景下和具体的法律关系中，从制度变迁的动态过程中来予以把握。
       一、研究视角的引入和研究范畴的界定
       广义而言，农村公共服务属于农村公共产品的一种。通常，根据内容的不同，可以划分为技术性、信息性和专业性三种类别。以这种抽象分类为基础，在目前的学术研究中，考虑到现实的农民需求状况缺乏实证性的经验研究特别是大规模定量数据资料的支撑，有一批学者开始倡导通过对全国范围的农民公共产品和服务需求的调查和定量分析，讨论农民公共产品和服务需求的现状、结构和特点，从而提出建构农民需求导向的农村公共产品和服务供给制度的理论构想。不过，出于研究便利方面的考虑，以及为了对农村公共产品和服务作进一步详细地分析，他们在实地调查中通常采取简化的手法，一般将目前的农村公共产品和服务具体化为农业技术、农田水利、金融服务、医疗卫生、文化教育、公共安全、乡村规划和基础设施、乡镇及村的行政性服务等几个方面的内容。
       应该说，这种研究策略本身并没有什么值得质疑的，尤其是在一项具体的、针对性较强的实证研究中，根本不可能、也完全没必要将所有涉及到农村公共产品和服务的内容都予以穷尽。但法律社会学的实践告诉我们，由于中国社会的发展，工商业的发展，人口的流动，当代中国农村对民事司法的需求并不小，中国农民“和为贵”、“忍让”的传统形象已经有了很大改变。即使如此，中国农村对司法的需求，还有相当一部分是潜在的，随着中国农村经济的发展，这种潜在的需求有可能逐步转化为现实的需求。而与之同时，有关调查却显示出，当农民遇到官司时，首选的方式是“找管这个案件的法官”，其次是“找在国家机关工作的亲戚朋友或者熟人打招呼”，而选择“找律师”的人仅仅只占6％。面对这一多数农民不愿意通过法律服务的途径解决纠纷的尴尬局面，多数研究认为，法制观念和依法维权的意识不强可能是其中的重要原因，但法律服务费用高、农民经济承受能力低则无疑也是问题的主要症结之一，因而提出，农村法律服务客观需求日益增大与农村法律服务资源较为匮乏、众多农民群众对市场化的法律服务支付能力不足的突出矛盾，则是当前我国农村法律服务市场亟待解决的一项重大问题。
       鉴于此，本项研究拟将农村法律服务纳入农村公共服务的基本范畴加以讨论。其中，从需求角度来看，农村公共服务主要是指那些对维持和提高农民的农业生产和生活水平具有重要意义，但是单靠农民个体和家庭力量又无力提供，或者即使可以提供也因难以有效排他而缺乏激励机制来提供的产品。具体到农村法律服务而言，我们的基本观点是，由于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，构建城乡一体化的法律服务体系还需要一个较长的过程，完全靠市场机制解决上述矛盾显然是行不通的。所以，建立农村公益法律服务体系，将政府的公共政策和基本公共服务产品向农村倾斜，作为弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排，既是缓解社会矛盾的现实需要，也是政府应尽的责任和义务。基于这个角度，我们认为，尽管目前的政策法规中尚未明确把基本法律服务列为农村公共服务的内容，但随着法律服务在农村经济社会发展中作用的日益增强和广大农民群众法律服务需求的不断提高，今后在经济较为发达的农村地区乃至于在经济十分落后的农村地区，逐步将基本法律服务纳入农村公共服务的范畴是符合基本公共服务内涵要义的。
       需要指出的是，本项研究所关注的农村法律服务仅为设在农村乡镇一级的法律服务所提供的农村法律服务。在福柯看来，对于任何一种权力的考察，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方，只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。沿着这条思路，我们认为，研究当前中国的农村法律服务，不应仅仅停留在文字的规定，或从“依法治国”、“为人民服务”的概念中推演，也不应仅仅只看到提供法律服务的人是否具有“国家干部”的身份或是否以这种或那种方式与国家相联系；还应当看到，那些拥有各种独特的“地方性知识”，具备了一种特定的身份符号资源，而这种身份资源又作为一种“符号性权力”，巧妙地将国家法规则、习惯性规则和政治性规则融合在一起，因而在农村法律服务中曾经发挥过、并还在继续发挥着重要功能的乡土社会法律人——乡镇法律服务工作者。这种“地方性知识”和“符号性权力”的综合载体，也许并不可称为严格意义上的“法律”服务，但是在塑造乡民的法律认知和影响乡民的行为选择方面，它发挥着可能比国家“政法系统”所提供的法律服务则更为重要的作用。正是在这层意义上，我们认为，对中国农村乡镇法律服务所的考察是一个可能的观察进路。
       值得说明的是，本文中的农村法律服务需要从以下三个层次作出限定：第一，在农村公共服务的范畴内，农村公共服务可以划分为纯公共产品性质的农村公共服务和准公共产品性质的农村公共服务。与此相应，我们将农村法律服务也区分为纯公共产品性质的农村法律服务和准公共产品性质的农村法律服务，本文简言之，即纯公共服务和准公共服务。第二，在农村
       公共服务的外延上，农村公共服务是相对于农村私人服务而存在。依据这一基本分类，本文对农村法律服务也作出农村公共法律服务和农村私人法律服务的划分。第三，借鉴农村公共服务可以划分为纯公共产品性质的农村公共服务和准公共产品性质的农村公共服务，本文将农村私人服务划分为纯私人产品性质的农村私人服务和准私人产品性质的农村私人服务。其中，准私人产品性质的农村私人服务(农村准私人服务)，在某种程度上，则与准公共产品性质的农村公共服务(农村准公共服务)具有对等或对应的关系。因为，农村准公共服务根据其竞争性和排他性的程度可以细分为：在性质上接近于公共产品的农村准公共服务、一般的农村准公共服务以及在性质上接近于私人产品的农村准公共服务。所以，更为确切地说，本文中所谓农村准私人服务，事实上也就是在性质上更接近于私人产品的一种农村准公共服务。
       二、政法基层组织定位下的准公共服务
       在理论界说层面，介于公共产品与私人产品之间的产品，属于准公共产品。它所提供的利益的一部分由其消费者享有，是可分的，从而具有私人产品的特征；但其利益的另一部分可由消费者以外的人享有，是不可分的，所以又具有公共产品的特征。有研究指出，准公共产品提供的好坏对弱势群体将会产生更大的影响。主要是因为，准公共产品带有私人产品的性质，所以在提供时，要通过购买的方式获得；而这种产品又带有公共产品的性质，是社会成员所必需的，这样对于弱势群体来说，如果准公共产品提供的方式不当或者单纯地依靠市场来提供，就会加剧弱势群体获得准公共产品的困难，最终的结果会使其不堪重负，或者不能获得良好的准公共产品，危及弱势群体的生存。基于这种认识，我们认为，上个世纪80年代的乡镇法律服务所提供的法律服务则基本上属于准公共服务的范畴。
       首先，乡镇法律服务所的生长是基于当时的经济状况和农村社会的法律服务需求。从新中国成立到上世纪80年代初，我国长期地处于计划经济时期，经济活动以计划为主，所以在当时，有关民事、经济的立法不多，人们对法律的需求很小，法律服务市场狭窄，与此相适应的律师、公证员的数量极为有限。但随着经济体制改革的逐渐深入，一方面，农村逐渐涌现出大量的新经济实体，如乡镇企业、个体工商户、土地承包经营户等，在频繁的经济和民事交往中面临着大量的法律问题，迫切需要提供法律服务。因为，实际上，自1970年代后期开始，国家在农村实行联产承包责任制，将土地承包给农民，这使得农民对政府的依赖开始减少，而农民之间有关生产经营交往的密度和深度却大幅增加。尤其是，当农民成为独立的经济实体，并与周围的社会发生复杂的法律关系之时，他们涉及纠纷的机会因此大量增加。比如，1986年以前，农村贷款发展有限，但到了1988年以后，农村民间借贷开始发展。从1984年到1990年，民间借贷每年增长19％。再如，贵州省高院调查报告中指出，从1988年起，该省的债务案件每年以45％左右的幅度递增。同时，由于土地承包政策激发了农民耕种自己土地的积极性，粮油产品价格保持相对高位，而且进城务工还未形成主流，农民对土地的依赖性很强，有关的纠纷直接影响到当事人的切身利益，又不能简单地去回避，因而农民有必要去面对并处理其面临的纠纷。另一方面，随着我国的法制建设步伐的加快，民事、经济法律逐渐健全，人民群众和政府的法制意识增强，基层政府需要应用法律手段处理经济、社会矛盾，希望得到法律服务。尤其是，围绕农业生产而产生的纠纷，特别是有关农村田地的测量和划分、水利资源的利用，以及农户之间争田、争地、争水渠、山林的纠纷大量增加。更为严重的是，与生产有关的纠纷引发了大量的群众性械斗，由此引发的刑事案件也随之上升。例如，根据最高人民法院1988年的工作报告，1983—1987年法院判处的“重刑杀人犯”中，70％以上是农民之间的纠纷激化引起的。但在当时，由于我国律师、公证员相对匮乏，而且他们主要集中在大中城市，根本无法满足农村社会发展特别是乡镇发展对法律服务的需求。加之，按照当时的司法行政体制，乡镇政府只设一个司法助理员，按职责处理本乡镇行政事务，帮助乡镇政府挑出一些疑难纠纷，除此之外，根本就没有时间也不可能为乡镇企事业、“两户一体”及广大农民提供大量的法律帮助。因此，农村市场对法律服务需求的增加与法律服务提供者严重欠缺的矛盾日益显露，请律师难、办公证难等问题十分突出。在这个时候，最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地、而后又得以在全国范围内大力推广的乡镇法律服务所，主要面向广大农民群众开展调整生产经营纠纷、代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作，则正是适应了农村经济体制改革、发展商品经济的需要，满足了基层群众、乡镇企业和基层政府日益增长的法律服务需求。
       其次，乡镇法律服务所具有政法部门基层组织的法律定位。上世纪80年代，乡镇法律服务所作为我国法制建设中出现的新生事物，在它的性质问题上，我国的法律法规和政策并未作出明确界定。1987年5月，司法部在北京召开第一次全国乡镇法律服务工作会议，会议讨论并通过了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》。按照这一规定，乡镇法律服务所是由乡镇政府根据本地区经济和社会发展的需要，并经县(市、区)司法局批准而建立；行政上隶属乡镇政府领导，业务上接受上级司法行政机关的监督和指导；人员构成一般是由乡镇司法助理员兼任主任，其他人员也需经乡镇政府和县(市、区)司法局考核后聘用的；业务范围主要是立足本乡、本镇开展法律服务工作，并协助司法助理员指导人民调解工作，开展法制宣传工作；业务培训由县(市、区)司法局负责，纳入培训工作计划，工资和经费不能自行解决的，由乡镇统收统支或全额管理差额补贴。不过，在乡镇法律服务机构的性质这一问题上，《<关于乡镇法律服务所有暂行规定>的几点说明》则如是解释，由于“各地情况不一样，做法也不尽相同，考虑到本《规定》的制定，应使现有的法律服务机构都能得到巩固和发展，并便于省、自治区、直辖市司法厅(局)从当地实际情况和可能出发，因地制宜。因此，对乡镇法律服务机构的性质暂不作统一的规定。”而至1989年11月，司法部在《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》中对其性质仍没有作出统一规定。直到1990年9月，司法部才在给江苏省司法厅的批复中首次指出：“乡镇法律服务所是依据司法部《关于乡镇法律服务所的暂行规定》等有关规章建立的乡镇法律服务机构，它的名称、批准建立的程序、业务范围等方面已有统一规定，不同于列入清理整顿范围和各类法律咨询服务机构。”嗣后，1991年2月，中共中央、国务院在《关于加强社会治安综合治理的决定》中公开作出明确表述：“公安派出所、人民法庭、法律服务所都是政法部门的基层组织，要加强建设。”以此为据，司法部1991年3月在给新疆维吾尔自治区司法厅的批复中明确指出，“乡镇法律服务所不属于社会法律咨询服务机构”，“乡镇法律服务所是为适应基层经济建设和民主法制建设需要而建立的基层法律服务机构，其主要任
       务是为基层人民政府、企事业单位和广大人民群众提供法律服务，以维护国家法律的正确实施，维护公民、法人的合法权益，不是营业性的法律咨询服务机构，而属于政法部门的基层组织。”
       第三，乡镇法律服务所实行“有偿服务、适当收费”的原则。关于政府承担公共产品供给的同时是否应该收取一定的费用，通常认为，对于纯公共产品，既无必要也不可能向其使用者直接收费。但具体到准公共产品，情况则有所不同。尤其是，一旦准公共品超过一定范围，其消费具有竞争性的特点，则意味着其消费的边际成本并不绝对为零。这样根据边际成本定价原则，在特定情况下就有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共产品的过度消费；同时，准公共产品消费具有可排他性的特征，又意味着对其收费具有实际操作上的可行性。从这个意义上讲，20世纪80年代出现的乡镇法律服务所在经济上实行有偿服务、自主经营、自负盈亏、在合理收费中逐步做到自收自支则具有必然的合理性。因为在当时，建立乡镇法律服务机构，必须配备一定数量的法律服务工作人员并具备相应的物质基础，但乡镇法律服务机构不是生产部门，不是一种经济实体，不拥有固定资产和流动资金，乡镇法律服务工作者也不占国家编制，大部分人员是招聘而来，他们是在不增加或少增加国家和群众负担的前提下提供法律服务，因而活动经费的缺乏成为一个重要的限制因素。对此，司法部1987年5月颁布的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》明确规定，“乡镇法律服务所实行‘有偿服务，适当收费’的原则。对交费确有困难的，可以酌情减免”，“乡镇法律服务所的经费，可以实行全额管理、差额由乡、镇人民政府补助或由乡、镇人民政府统收统支的办法，有条件的地方，也可以实行自收自支。”嗣后，1990年9月由司法部和财政部联合印发的《乡镇法律服务所财务管理办法》更是直接要求，“乡镇法律服务所应当在司法部规定的业务范围内，根据承办各项业务的性质种类、繁简程度、需时长短、标的大小等情况，以低于现行律师收费的标准，计算收费数额”，并作出“乡镇法律服务所要从发展乡镇法律服务事业出发，量入为出，坚持勤俭办所的原则，发扬艰苦奋斗的精神”这一倡导性条文。对此，我们认为，在当时国家、地方财力不足的情况下，乡镇法律服务所通过有偿服务与无偿、低偿服务相结合的形式，充分贯彻部分“有偿服务、适当收费”的原则，显然不是以营利为目的，而是在保证招聘的人员的工资及其业务经费自行解决或逐步自行解决的基础上，通过有偿服务的收费求得自身的发展并进一步扩大再服务。
       三、社会中介组织改制后的准私人服务
       如前文所述，农村公共产品是相对于农村私人产品而存在，但实际上农村公共产品与农村私人产品的划分并不是绝对的。在现实中，有大量的农村产品属性处于半公共产品、半私人产品的状态，通常被称为“混合产品”。它们虽然不同于农村纯公共产品和农村纯私人产品，但却同时包含着二者的性质，即一部分公共性和一部分私人性，两者的量的变化和相互作用则使得农村混合产品的领域丰富多彩。从长远开来，农村混合产品的公共性和私人性这两者之间的此消彼长、你强我弱实际上是一种动态的变化，它们内含在混合产品中所具有的比例关系也是一种动态的融合和连续的增减，二者之间都并不具有十分明显的绝对优势和亘古不变的显性地位，只是在某一个时点上凸显出来而已。正是在这种意义上，我们认为，从20世纪90年代初到90年代末，乡镇法律服务所提供的法律服务经历了一个从农村准公共服务到农村准私人服务的演进过程。
       一个十分重要的原因就是，自20世纪90年代乡镇法律服务所开始启动向社会中介组织的转型及其随后出现的“自利化”倾向。1992年6月，中共中央、国务院发布《关于加快发展第三产业的决定》，在作出一、二、三产业结构划分之后，指出“与科技进步相关的新兴行业，主要是咨询业(包括科技、法律、会计、审计等咨询业)、信息业和各类技术服务业等”是当前加快发展第三产业的重点之一，要求“以产业化为方向，建立充满活力的第三产业自我发展机制”或者“以社会化为方向……向社会开放，开展有偿服务，并创造条件使其与原单位脱钩，自主经营，独立核算”。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“发展市场中介组织……当前要着重发展会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构等……中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督”。这也就意味着，如果将乡镇法律服务所视为第三产业中的社会或市场中介组织，那么它同律师事务所提供的法律服务则属于同一性质。基于这一定位，自1996年开始，一些地方的司法行政部门在对律师事务所实行合作制改革的同时，也先后开始对乡镇法律服务所管理体制进行改革，将相当部分的乡镇法律服务所改制为独立的社会中介机构，要求乡镇司法助理员不再兼任乡镇法律服务所的主任，乡镇政府的司法行政与乡镇法律服务逐步分开。直至2000年9月，司法部发布《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》指出，“根据这次清理整顿经济鉴证类社会中介机构的总体部署和要求，基层法律服务机构作为提供法律服务的中介组织，被明确列入清理整顿和脱钩改制的范围”，要求“实行脱钩的法律服务所，不再属于行政挂靠机构或事业单位，其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制”，从而正式开启了乡镇法律服务所全面走向市场的进程。
       置身于这样一个从行政挂靠机构或事业单位到合伙制社会中介机构的命运转变过程之中，乡镇法律服务所如果依然拥有足够的社会资源、尤其是经济性资源的继续支撑，那么它就还能持续健康的成长，而如果相反，那么在生存压力之下，它要么得寻求制度外的生存机会，要么就得面对衰落并趋向消亡的事实，这是乡镇法律服务所生长逻辑当中与其社会资源相关的一部分，尽管不是全部，但资源对其生存轨迹的限定毕竟有着极其巨大的作用。具体就当时的实施情况而言，乡镇法律服务所的社会化或市场化转型在不同地域的效果则截然不同。东部发达地区的乡镇法律服务所因为可以从多层级的法律服务需求中获得相应的业务支持，并进一步刺激了一部分乡镇法律服务工作者的经济效益，因而与乡镇司法所在人员、财务、业务和名称等方面彻底脱钩改制的自主性极大提高。但对于中西部农业地区而言，由于乡镇法律服务所被置于经济性资源紧张而法律服务需求又大量缩水的境地，以至于相当多数的乡镇法律服务所仅仅只是在形式上与乡镇司法所分离，组织上仍然是“两块牌子、一套人马”。最为典型的是，在执业范围上，代理诉讼收费却成为经济处于发展和欠发达的中西部地区的乡镇法律服务所的主要收入来源，甚至于在某些地区乡镇法律工作者代理刑事案件都已成常态，他们采用低价与律师事务所在法律服务市场上争案源，从而导致了法律服务市场的无序竞争；而即
       使是在部分经济相对落后的北方地区，一项实地调查也同样显示出了乡镇法律服务所近年来接收到的案件呈现出“调解案件逐渐下降，案件代理率逐渐上升”的变化趋势。并且，在服务地域上，无论是基于生存压力的推动还是经济利益的驱动，相当多数乡镇法律服务工作者将其服务地域由农村转移到城市，并渐渐地放弃了那片本属于他们的农村市场。他们或到当地工商部门注册成立社会法律咨询服务所，领取营业执照后，大张旗鼓承揽生意；或投靠到当地较为熟悉的律师事务所或律师名下，直接以律师或律师助理名义开展业务；或什么手续也不办，但凭老乡或客户的口碑接活，以公民代理身份替农民工包揽劳动仲裁或诉讼，打赢官司后按一定的比例收取报酬，等等。或许，正是看到了这一加剧城市法律服务市场混乱的“农村法律服务进城”这一逐利举动，2002年8月29日，时任司法部部长张福森在上海举行的加强大中城市社区法律服务工作座谈会上指出：“基层法律服务如何发展都不为过，前提是必须符合面向基层、面向社区、面向群众的要求，必须坚持服务的公益性、便民性和非营利性的原则，否则，如果让基层法律服务演变成为‘二律师’就必将为法治建设所淘汰。”
       除此以外，乡镇司法所自20世纪90年代开始进行的规范化建设加剧了乡镇法律服务所的“开发案源”功能，则是促使乡镇法律服务所的服务属性从农村准公共服务向农村准私人服务流变的又一重要原因。同样，对于乡镇司法所这样一个乡镇机构而言，虽然社会性资源具有重要的意义，但是，从根本上来讲，乡镇司法所作为司法行政工作体系的一线和基层组织，自上个世纪80年代中期产生并逐步建立起来以后，机构自身能否得以正常的运转并维持工作人员较好的生存状态，则主要依靠的还是经济性资源。尤其是，自进入到1990年代中期以后，作为一个“经济人”，乡镇司法所积极拓展自我生存的空间与其追求规范化的“升格”之间开始出现了直接的相关性，从而更凸现出其对经济性资源的这一“偏好是既定的和稳定的”需求特征，甚至于有关司法行政部门也将其作为乡镇司法所建设规范化的一项重要指标，不少地区的司法行政部门更是要求司法所建设要坚持“两手抓，两手都要硬”，即既要抓好司法所的队伍建设，又要抓好司法所的基础设施建设。
       但早自1980年代后期开始，中国农村经济就已经开始出现困难，至1990年代，中国农村经济的最大特点是农民的现金收入的增长幅度持续下降，而农民的负担却快速增长。对于脆弱的小农来说，实在是难以支撑得起一个成本日益提高的农村现代化体系。由此造成的直接后果便是，可供乡镇机构汲取的经济性资源正变得日益稀缺，有限的小农剩余只能支持乡镇机构较为基本的资源消耗方式。具体到对乡镇司法所的影响，依据“农村法律机构的开支直接或间接地由农民负担”这一关联性，如果说在1980年代，由于农民收入的相对稳定以及农村经济的相对活跃还能够支撑大量的法律负担，那么在进入到1990年代以后，由于农民收入开始下降，种田不但不能获利，反而成了负担，加上进城打工的机会出现，弃田进城成为农民一种较为普遍的选择，以至于造成了农村经济的停滞，农民对土地依赖的减少，农业生产、经营活动和交往的减少，这直接导致了农村有关纠纷的减少，并进而导致了乡镇司法所工作人员收入的相应减少。
       身处这样的情境下，正如有研究指出，大部分国家机构都必须利用自己掌握的权力资源来承担创收的任务，而对于司法机关来说，充分利用司法权力、司法手段来实现创收的目标，就成了一个比较常见的选择，同时也是最后的选择。同样，面对自身的利益主体性与资源相对短缺性之间所形成的这样一个落差，乡镇司法所为了汲取更多的生存资源用以拓展生存空间和提升生存质量，其行为也自然难以避免要“在政府与厂商之间”徘徊，以至于常常在制度外寻求“灰色”甚至“黑色”收入。而在当时“两所合一”的管理体制之下，人员与财务上的模糊性自然使得乡镇法律服务所逐步演化为乡镇司法所统领之下的“企业”，在某种程度上似乎承担了乡镇司法所庭院后边的“菜园子”工程。最为常见的做法就是，为了弥补资源汲取与消耗之间的落差，乡镇司法所不得不利用法律服务所的力量大力“开发案源”。虽然，这与乡村社会生活秩序中的“大事化小、小事化了”的逻辑有所相悖，也与建立乡镇司法所和乡镇法律服务所的法治精神在本质上不相吻合，但在生存压力下，有时候乡镇司法所却难以逃避“搬弄是非”以图“渔翁得利”的尴尬境地。例如，通常情况下，乡镇司法所不得不视案件收益的情况，有选择性地让乡镇法律服务所介入纠纷调解或诉讼代理，而在此时，乡镇法律服务所的“公共目的”遭到了侵蚀，异变为“赢利型经纪”。对此，一项楚镇调查指出，“在楚镇司法所刚刚建立的第一年，楚镇曾给司法所一定的财政差额拨款。从1994年起，楚镇财政不再给司法所拨款，司法所需要自己创收养活自己。但是按照相关规定，乡镇司法所所主持的纠纷调解是不能收取费用的，只有乡镇法律服务所服务可以收取适当的报酬。在这种政治生态体系中，楚镇司法所在生存压力下开始通过模糊的运行机制寻找资源。从1994年到目前为止，楚镇司法所依靠法律服务所通过调解纠纷、非诉讼代理、诉讼代理等途径所收取到的费用维持生存。”
       四、农村社区组织建设中的纯公共服务
       农村公共产品总是伴随着一定的地域范围，有的农村公共产品的地域范围很广泛，其受益的群体可能是全国性、跨省区的；而有些农村公共产品的范围是局部的，只是某地的农村居民受益而与其他地区的居民无关。因此，根据农村公共产品的地域范围，可以把农村公共产品划分为不同的层次：一是满足跨省、跨流域、跨行业需要的大型农村公共产品；二是满足省、市、县、乡相应范围需要的农村公共产品；三是满足农村社区(村)范围内共同需要的农村公共产品；四是满足个别农户共同所需的农村公共产品。依据这种地域性分类，我们认为，进入新世纪以来，我国部分农村地区的乡镇法律服务所提供的法律服务开始出现一种社区性农村公共服务的新走向。
       毋庸讳言，司法部自2000年9月启动的“两所分离”这一举措，对乡镇法律服务所真正实现自主经营、自我管理并且独立承担民事责任，从根本上解决乡镇法律服务所与乡镇司法所因管理及利益分配产生的各类矛盾，促进乡镇法律服务所自身的快速发展，具有重要的意义。但不可忽视，它同时也造成农村基层法律服务力量的大幅缩减，并进一步加剧城乡法律服务资源的失衡。最为典型的是，据司法部统计，截至2004年，全国还有206个县级行政区没有1名执业律师。而更为严峻的是，自2000年开始，全国乡镇法律服务所的数量急转直下，从业人数大幅减少。据统计，截止2000年底，全国共有乡镇(街道)法律服务所34219个，较1999年减少1164个；2001年底，全国乡镇(街道)法律服务所锐减到28647个，建所数占全国乡镇(街道)建制数的63％，较2000年减少5572个，乡镇(街道)法律服务工作者总数为107985人，较上年减少13919人；2002年底，全国乡镇(街道)法律服务所26889个，建所数占全国乡镇(街
       道)的59.7％，较2001年减少1758个，乡镇(街道)法律服务工作者共有98541人，较上一年减少9444人；截至2003年底，全国共有乡镇法律服务所20771家，法律服务工作者7万余人，而在当时全国共有乡镇39240个的前提下，这也就意味着，一个乡(镇)一个法律服务所都还没有达到；值得提及的是，即使这7万余名法律服务工作者中多数也都是兼职，严格地讲，只仅仅指持证人数，而不是专职从业人数，加之受各方面因素的影响，真正在一线从事法律服务的人员，就全国而言也不超过3万人，实际从业的法律服务工作者与农村人口的比例则还不足0.003％。而事实上，这一比例随着乡镇法律服务所、乡镇法律服务工作者的逐年减少还在进一步地逐年递减。
       正如徐勇先生指出，当外部性国家治理乡村的体制一旦发生变化，乡村内部没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，由此就会陷于“治理真空”，同样，长期作为农村法律服务主要提供者的乡镇法律服务所，一旦被外部性的行政力量强行改变或者致其供给链条发生中断后，在农村社区缺乏自我整合的机制以至于无法出现内生的法律服务自组织加以全面替代的情况下，农村的法律服务市场则也极易出现服务“真空”或“漏洞”。而要解决这一问题，则必须重新构造一体化、多层次的农村法律服务组织体系，特别是注重内生的农村社区民间组织的发育。但在当前，必须意识到，构建多层次的农村法律服务体系显然还需要一个较长的过程，特别是，完全靠市场机制解决上述矛盾则显然是行不通的。那么现时下，究竟应该如何解决农村法律服务客观需求日益增大与农村法律服务资源较为匮乏、众多农民群众对市场化的法律服务支付能力不足的突出矛盾呢?在这方面，2006年11月，北京市司法局率先选择与全市律师最少的区县——延庆县政府合作，试点开展建立农村公益法律服务体系，并在农村社区建设中产生的乡镇公益性社区法律服务组织建设经验为我们寻求解决问题的思路提供了经验性范例。
       具体而言，延庆县农村公益法律服务体系由县、乡、村三级法律服务组织构成，机构和人员不占用行政、事业编制：在县一级，由市、县7名精通法律和政策的律师组成县政府律师顾问团；在乡镇一级，建立乡镇法律服务中心；在村一级，依托村调委会建立村法律服务室。这其中，乡镇公益法律服务中心作为以政府购买服务的方式组建的公益性社区法律服务组织，则为本地区乡镇法律服务所走出新世纪以来的改革困境提供了一次良好的契机。其基本做法是：第一，在人员配置上，乡镇法律服务中心的人员在主要吸纳现有部分乡镇基层法律服务所工作人员的基础上，面向社会公开招聘，对具有法律服务工作者资格予以优先考虑。第二，在机构整合上，乡镇法律服务中心的设置在主要吸纳现有的乡镇法律服务所的基础上，依据辖区内的业务状况作出确定。全县共组建13个公益法律服务中心，除东部山区3个乡镇因法律服务需求量比较少不单独设立法律服务中心，其公益法律服务业务依托相邻乡镇公益法律服务中心办理外，其他乡镇都做到了“一镇(乡)一中心”。第三，在资金保障上，乡镇法律服务中心的经费主要来自于延庆县财政经费、北京市司法局拨款以及北京市法律援助基金会的援助。在具体操作方面，主要是按照“花钱买服务、养事不养人”的思路，由政府为乡镇公益法律服务中心提供办公场地、固定办公设备和基本办公用品，将乡镇公益法律服务中心工作人员的基本工资纳入政府财政预算，实行对乡镇公益法律服务中心工作人员计件补贴的制度。通常是，乡镇法律服务中心所需经费主要包括三个部分：第一，日常办公经费。由县司法局和所在乡镇共同负责，按办公和服务成本实际需求予以保障。第二，硬件建设经费。办公用房由乡镇解决，办公设施和设备报请市有关部门解决。第三，人员报酬经费。公益法律服务工作者的报酬包括底薪和计件补贴两部分：底薪为每人每月500元，按年度列入县级财政预算支付；计件补贴数额因办理服务项目的类型、标的、难易程度不同而异，具体补贴办法和标准另行规定。除此以外，还积极拓宽北京市法律援助基金会募集资金的途径，利用募集资金支持经济欠发达地区开展农村公益法律服务，并积极鼓励相关机构和个人为公益法律服务提供赞助。
       在我们看来，面对当前我国法律服务中介组织整体上还不够发达和成熟的这一基本背景，应该说，单靠扶持和资助数量小、影响弱的民间公益法律服务组织，是远远满足不了广大农民群众对公益法律服务的需求的，因此建立一批由政府主导和扶持的农村公益性社区法律服务组织，并促使其发展成为农村公益法律服务的骨干力量，就显得十分必要和紧迫。具体就延庆县构建农村公益法律服务体系来看，我们认为，它目前仅仅还处于一个实践先行的动态发展过程，其中将乡镇法律服务所转型为乡镇法律服务中心的这一做法尚处于初步探索阶段。尤其是，全面推行这样的转型和体系，资金保障可以说是至关重要的，许多问题还有待于进一步健全和完善。但如果仅就其今后的发展和可能的走向而论，那么十分值得关注的是，2006年10月，党的十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确将“基本公共服务体系更加完备”列为到2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一，强调要“创新公共服务体制，改进公共服务方式”；接着次年3月，民政部下发《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》，又进一步提出“推进公共服务向农村延伸……探索引导社会救助、社会福利、医疗卫生、计划生育、社会治安、科技教育、文化体育、劳动保障、法律服务等公共服务进农村社区的机制，使政府公共服务覆盖到农村”，并首次将“法律服务”明确列入农村公共服务内容之一。因此，我们有理由相信，随着法律服务在农村经济社会发展中作用的增强和广大农民群众法律服务需求的不断提高，今后在经济较为发达的农村地区乃至于在经济十分落后的农村地区，逐步将基本法律服务纳入农村公共服务范畴是符合基本公共服务内涵要义的。