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       摘要：在城市流浪乞人员的规制上，从收容遣送发展到社会救助彰显政府执政理念的变化。面对城市流浪乞讨管理上出现的一些新问题，必须处理好个人发展与社会发展、个人自由与社会秩序、公民权利与国家权力的关系，并建立完备的社会救助体系。
       关键词：流浪乞讨；和谐发展；规制
       流浪乞讨是一个古老而棘手的的问题，作为一全球性存在的问题，对流浪乞讨的规制是任何制度下的国家都必须面对的。近几年，随着我国社会的发展以及构建科学发展的和谐社会理念的确立，城市流浪乞讨行为引起人们强烈的关注，在人权制度不断完善的当今，人们对流浪乞讨行为的思考已呈纵深发展的态势，流浪乞讨是不是一种权利?对乞讨行为是否应加以限制?如何对流浪乞讨行为进行管理?在政府倡导以人为本的科学发展观、构建和谐社会的当下，如何解决不断蔓延的城市乞讨现象，的确是一个值得反思的问题。
       一、现实状况——流浪乞讨的规制及其困境
       改革开放以来，随着城市化的发展，大量的流动人口涌入城市谋求生存和发展。其中一部分人成为城市建设的大军，一部分人则浪迹街头，以乞讨为生。这部分流浪乞讨人员构成复杂，动机各异，其中不乏因生活困境所逼走上乞讨之路的，但更多的乞丐是将乞讨作为一种收入不菲的职业，更有一些乞丐拉帮结派从事有组织的犯罪活动，这些异化了的且多种多样的乞讨方式已经影响了繁华城市的市容环境，给城市居民的生活和社会安全及秩序带来了一定的困扰。
       “为了救济、教育和安抚城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，国务院于1982年颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，(以下简称《收容遣送办法》)通过收容和遣返原籍的办法解决流浪乞讨问题，尽管收容遣送制度具有良好的初衷，但在后来的实际操作中却发生了变异，收容遣送基本上没有什么救济的成分，而变成单纯的治安管理。而且“由于各种原因，各地收容所并不能保证所有收治人员都受到人道的待遇，有的收容所疏于管理，玩忽职守，甚至将收容作为创收的来源”。收容遣送办法被异化和滥用产生了诸多不良的后果，它损害了弱势群体的合法利益，恶化了城乡关系，丑化了政府形象，积蓄了社会不满和冲突。2003年3月发生的孙志刚事件最终使国务院废止了《收容遣送办法》，而代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)，新办法将原来的收容遣送改为自愿性质的“临时性社会救助措施”，规定只有在符合条件的流浪乞讨人员主动求助时才能收留，且不得限制受助人员离开救助站。《救助管理办法》体现了国家对弱势群体的保障，体现了救助管理者与被管理者的平等，维护了被救助者的基本权利，新办法出台后立刻因其价值理念和处理方式的人性化而受到赞誉。
       《救助管理办法》实施四年来，成绩有目共睹，有数据显示，仅在2006年我国共有71万人次被救助，其中11.4万未成年人；全国有11319家救助站，1.47万工作人员。应该说目前对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助的力度还是比较得力的，但同时流动人口的管理工作和治安工作也面临新的问题和挑战：
       第一，一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，且绝大多数流浪乞讨人员宁愿乞讨不愿接受救助。据媒体报道，北京市海淀区的一些相关部门曾经联合上街主动救助流浪乞讨人员，但“一些乞丐一见救助的工作人员拔腿就跑；一些未成年乞丐的监护人总能”及时“出现”阻碍救助“一些跑不动的乞丐也采用各种方式拒绝救助。”剖析这种窘况，其原因有二：一是在流浪乞讨人员中大量的是职业乞丐，对于他们而言，进了救助站就等于断了自己的财路。二是“救助站的设立只为生活无着人员提供一个暂时性的救助，而非长期的救济，在农村社会保障完善之前，这种暂时性的栖身对于乞讨者来说并没有多大意义，因为在救助站送其回家后他仍然面对生存问题，甚至还得重新支付进入城市的成本。”
       第二，强讨恶要现象突出，组织、利用未成年人进行乞讨和从事非法活动的情况明显增加。真真假假的乞丐，行为怪异的乞讨方式，严重地影响城市的形象和社会秩序，从而引发公众强烈不满。据不久前的媒体报道，三名来自澳大利亚的老外在京城红桥市场被一名女乞丐以“牛皮糖战术”粘住，不停拖拉摇拽，追至数百米之外，其中一名老外因又热又气晕倒在地，被急救车拉走抢救。发生在京城的这起因乞讨而致老外当场晕倒的事件，从一个侧面反映出乞丐的言行举止，已大大超出公众的忍耐限度。
       第三，高昂的管理成本。针对流浪乞讨所带来的社会问题，各地纷纷采取措施，从2004年开始，苏州、南京、杭州、上海、广州、深圳等各大城市前后出台在地铁、旅游区、繁华街区禁止乞讨的政府规定。北京市海淀救助站甚至通过公开信向市民发出倡议，号召市民通过政府开办的捐赠机构进行捐助，不要直接向街头乞讨者施舍，以防止一些好逸恶劳、不劳而获的人利用人们的爱心骗取财物。而为了迎接奥运，北京市政府已开始出重拳治理乞丐问题。据悉，自今年7月起北京市政府将清除整治地铁车站、车厢内的乞讨、贩卖、卖艺等行为。无疑，政府对乞讨行为加强管理是必要的。但是，不容忽视的是政府的管理必然存在着成本。乞讨是一种具有普遍性的社会现象，这一现象的消除或缓解并非一朝一夕就可以实现的，作为一个耗时耗力的“工程”包含着巨大的成本。单就管理机构的设置和管理人员的配置就将导致执法成本的大大提高。有的乞讨人员重复受到救助，不但使救助机构疲于奔命，而且花费不菲。此外，禁止乞讨人员在繁华地段乞讨，就是把乞讨人员赶到不繁华的社区、街道，也就增加了其他社区的社会管理成本，使得社会管理的总成本无形中提高。
       二、理性分析——流浪乞讨规制上应处理好的三种关系
       第一，在思想层面对流浪乞讨问题应有一正确的认识，处理好个人发展与社会发展的关系。乞讨和流浪现象似乎是人类社会挥之不去的梦魇。它隐喻地象征了人类脆弱、无助的一面，甚至是低级的和丑陋的以至于人类自己也不愿意正视的一面。但正是这一面构成了一部分人类成员不得不陷入其中的生活处境。改革开放以来，中国所取得的成就和进步举世瞩目。但无可争议的是，一方面，中国的经济发展不平衡，贫富差距在不断扩大，伴随着经济体制改革的深入、社会结构的调整和社会公平度的下降，农村中一部分农民以及城市下岗职工逐渐脱离主流社会而形成弱势群体，他们当中的少数人如丧失劳动能力的老人、儿童、残疾人，因得不到社会保障和救济，生活无着，家庭极其贫困，无法再像正常人那样生存进而逐渐沦为乞丐。另一方面，中国的发展现状还远不足为所有的公民提供平等的待遇和机会。一个人长大后的经济收入和社会地位如何，在很大程度上取决于他出生在什么地方，而这显然不是他自己能够控制的选择，而是社会制度造成的。半个世纪以来，二元结构的户籍制度一直将农村出生的人束缚在有限的土地上，限制了他们的发展机会；农村有限的土地与不断增长的人口的矛盾，以及城市的繁华和发展机会，吸引着大批的农民离开故土，在城市的屋檐下靠艰苦的廉价劳动改善
       自己的生活，而流浪者构成了整个流动人口大军的一小部分。尽管流浪乞讨人员可能要为自己的状况承担部分责任，但从根本上说，流浪乞讨是一种非由个人选择或控制的制度现象。
       乞丐和流浪者也是人类社会的成员，不论他们的道德品性和法律意识如何，他们的处境首先是社会有机体存在缺陷的一个符号和标志。历史唯物主义认为，人与社会是内在统一的，人类社会的发展在总体上也是人的发展与社会发展的辩证统一，人的发展既是社会发展的手段，也是社会发展的目的；而社会发展既是人的发展的结果，也是人的发展的动力，两者互为前提和基础。因此，要让人类社会保持整体的和谐，就要逐步消除流浪乞讨现象，须知，每个人都拥有存在的权利和尊严，社会要做的就是尽力完善自己，通过消除自己的缺陷而最大限度地消除贫困，给贫困人口以最起码的生活保障，并由此让真正的乞讨和流浪行为能最大限度地降低。
       第二，关注流浪乞讨人员的生存状态和现实影响，平衡个人自由与社会秩序的关系。流浪乞讨是一复杂的现象，单就流浪乞讨人员的构成情况看，基本上就有三类：一是不乞讨而不能生存的人；二是好恶劳，以乞讨作为致富捷境的人；三是被操纵乞讨的人。因此，这就注定了政府对流浪乞讨的治理不是一件容易的事，一个典型的事例便是一些城市所采取的管制措施在具体实施过程中来自的各方的争议。赞成者认为，目前的乞丐群体已经严重影响到城市的环境和公共秩序，危害了社会秩序和形象，因此必须加强管理和限制。反对者认为，乞讨是一项基本权利，是社会特殊人群的自力救助手段，政府可以不鼓励这一行为，但起码不能干预。在某种意义上，近几年，我国社会对流浪乞讨现象的争论，不论是对乞讨行为在道德上的评价，还是对乞讨行为在法律上的定位，以及乞讨行为在现实中的规范，争论的焦点集中地反映在政府应如何平衡流浪乞讨人员的自由和城市管理秩序之间冲突的问题。
       在现代社会，自由与秩序都是社会的基本价值，二者相互依存，相互对立。一方面，自由是以一定的秩序为前提的。人必须过有组织的社会生活，必须受社会秩序的制约，自由只能在秩序中获得，自由价值只有通过秩序价值才能实现。自由永远是相对的，是和限制联系在一起的，同时，秩序是以一定的自由为内容的。没有自由的秩序不是我们追求的价值目标。没有自由或剥夺人们的自由，人们就会不断地为自由而奋斗，社会就不可能获得秩序的状态，只有以自由为基础的秩序才是稳定的秩序。另一方面，“自由强调的是主体个性的发挥，而秩序强调的是有序状态的建立与维持；自由难免有打破既有平衡——秩序的趋势，秩序有在一定程度上制约自由、维持平衡的规定性，因此，二者之间的冲突就在所难免”。
       就流浪乞讨的现象而言，根除这一社会顽疾根本在于社会发达。如果一个社会繁荣发达，平等观念普及，乃至能为每个人提供充裕的社会保障，那么流浪乞讨作为一种普遍的社会现象将会消失。然而，对于一个经济相对落后的发展中国家，这个目标显然难以实现。可预见的现实是中国的经济发展水平还相当有限，社会难以为每个人提供充足的生计，流浪乞讨仍然是一部分人的谋生手段，毕竟在发达国家，流浪乞讨也并不罕见。因而，社会对个人为了谋生而选择的乞讨方式应持宽容的态度。对于一些和平文明的流浪乞讨，在不侵犯他人合法权利的情况下，法律并不应予以干涉。
       但是，对于流浪乞讨行为宽容并不意味着没有原则的迁就。现代社会，自由与秩序作为社会所追求的价值同等重要。个人的自由和人权保护无疑是一个重要的价值，但同时社会是由多数人构成的，社会秩序、安全等公共利益的价值对社会的发展同样不可缺少。在一个民主社会中，每个人的权利都受其他人的权利、全体的安全和大众福利的正当要求所限制。概言之，自由是有限度的，即自由不能侵犯到其他人的合法权利和社会公共利益。反观现实中经常发生的一些乞讨者“死缠烂打”、“恶意纠缠”，甚至“强制索取”的流浪乞讨行为，由于其自由的行使已越过合理的边界，侵犯到他人合法权利和社会公共利益，法律必须禁止并予惩罚。事实上，基于公共利益的要求，对个人的自由、权利进行限制，早已成为人们的共识。在西方多数国家，限制乞丐是一项明确的法律制度，行乞要受到如下限制：如公共场所不得行乞；不得假装残疾人行乞；不能以令人厌恶或欺诈的方法行乞；不得指使、威逼、唆使未成年人或他人行乞等，违反者将受到刑罚惩处，如《意大利刑法典》第670条第l款规定：“在公共场所或向公众开放的场所乞讨的，处以3个月以下拘役。”《法国刑法典》第276条规定，“装作苦病，病弱状”而行乞者，处6个月至2年监禁。从英美国家来看，和平文明的流浪乞讨受到保护，但基于秩序和公共空间的考虑。在某些地区的乞讨或某些有害的乞讨行为同样受到禁止。美国的地方政府既可以禁止在银行及取款机附近、私人住宅小区和包括火车站、地铁、汽车站在内的公共交通系统等地段乞讨，也可以禁止在普通公共场合下的恶性乞讨。西方国家的经验值得借鉴，政府在制定流浪乞讨治理制度时，要正确处理政府在稳定社会秩序和尊重乞讨者自由权利的二者之间的价值选择关系，两者兼顾，不可偏废。
       第三，确定政府权力的合理边界，正视个人权利与国家权力的关系。自18世纪资产阶级思想启蒙家提出天赋人权以来，人权已成为社会的普适性价值。2004年我国的宪法修正案中，明确写入“国家尊重和保护人权”这一新的条款，表明人权成为国家的价值观，成为我国社会主义的基本价值和目标。国家尊重和保障人权也意味着国家和公民之间的权利边界明晰化和国家责任、个人义务的法定化。
       对于流浪乞讨问题，我国政府在宏观制度层面和具体领域做出了一系列安排和设计，充分体现了我们党“立党为公、执政为民”的理念，体现了政府对乞讨问题的重视和民生福利的关心。在个人权利和政府权力的关系上，虽然政府的权力来自于人民的权利，政府职能应该被限制在必要的最小范围内，这是任何时候都应该遵循的基本原则。但政府有义务解决社会由于种种原因不能解决的问题，毕竟，这是政府存在的理由，也是宪法明确规定的义务。实践证明，在社会的转型时期，城乡差距和贫富差距较大，社会流动人口较多，流浪乞讨尤其是职业乞丐大量存在的情况下，运用强制管理权力实现公共秩序，合乎社会公共利益，是完全必要和正当的。“诚然，公益以其整体性和普遍性的特点，代表了社会、国家发展的最必要的利益，无论是从质还是从量的比较来说，私益为公益让步，作出一定的牺牲，都是人类社会发展的必然要求。”但我们也应清醒地看到，政府权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量，而且滥用这些权力的危险也是始终存在的。在行政权力的运行中，以公共利益为由强制克减和限制公民权利，越权和滥用公权力的现象屡见不鲜，极易造成政府与人民的紧张关系。
       历史经验表明，政府既是人权的最大守护者，也是人权的最大侵犯者，人权遇到的最大危险不是来自公民个人行为的不法，而是来自于政府权力的滥用，因而限制政府，保障民权成为宪政的要义，洛克在《政府论》中明确指出：为了保护个人权利，应当限制政府的权力。因
       此，为了防止以公益为名对个人利益的非法侵犯。政府在对流浪乞讨的限制上也应有合理的边界。首先，政府对流浪乞讨人员进行限制必须至少具备两个理由：(1)流浪乞讨的行为已经对社会其他成员的合法权利造成损害或者构成威胁；(2)流浪乞讨人员的行为已经危害到公共安全或者是普遍公共利益。其次，政府对流浪乞讨人员的限制对于保障社会秩序和社会安全等重要的合法利益是必要的。复次，政府对流浪乞讨行为的限制必须被限制在最低范围内。据此政府的限制只能针对乞讨行为，而不能针对乞讨者的身份。而且，政府对流浪乞讨行为的限制不能在城市所有地段针对所有乞讨人员，并不是所有的乞讨行为都会损害社会秩序，“一个城市至少应该留下某些空间允许流浪乞讨人员向一般市民表达他们的困苦——尽管这种表达未必是有意识的，并获得他们的同情和帮助。”合法的乞讨行为理应受到尊重。
       三、实证对策——建立完备的社会救济体系和制度
       从本质上说，乞丐群体存在的根源是贫困，消除乞讨现象，关键在于铲除产生它们的贫困根源。托克维尔说过，“政府的目的……是给组成这一整体的每一个人以最多的福利，使他们免受贫困，这种以平等作为社会准则、民主作为国家特点的社会，同时也是以最大多数人的福利作为主要目标的社会。这是一种……以繁荣和安宁为目的的社会，是一种人们所称的小康社会。”面对日益增多的城市乞丐，应该引起我们思考的不仅是如何管理和限制的问题，更重要的是如何建立起一种对处于贫困状态中的人们进行援助的完备的社会救济体系和制度。
       我国宪法第45条规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，对于流浪乞讨人员中属于宪法第45条的“年老、疾病或者丧失劳动能力”的情况，国家必须给予积极救助。从2003年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》来看，国家对流浪乞讨人员采取一种“自愿救助”的做法，这在一定程度上对减少流浪乞讨现象发挥了作用。但这种救助仍然是很有限的。要从源头上堵住流浪乞讨不断增多的趋势，目前的救助应当注重解决以下几个问题：
       第一，农民权益救助。在现代工业社会中，农民是一个相对落后的群体，特别是我国尚有大量农民处于生存的边缘，基本的生活都还无法保障的情况下，在相对陌生的城市环境下极易演变为城市生活无着的流浪乞讨人员。我国政府对三农问题一贯高度重视，由国家对农民这个特殊群体进行适度的救助，是社会协调发展、完成社会共同富裕并走向小康生活的必然选择，是科学发展观的体现。对于流浪、乞讨人员主要来源的农村来说，缺的是使农民在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，因此，对于农民权益救助的内容须以其物质生活的保障为根本。国家应尽快在农村建立起农民的最低生活保障制度。给那些丧失了劳动能力、缺乏必要的生活条件的公民提供必要的保障。有了这样的制度，除了那些实际上是靠“诈骗”在攫取城里人财物的职业乞丐以外，真正生活无依无靠的老年人、残疾人就不会沦为乞丐。欧美发达国家的经验表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象大幅度减少的最主要的原因。
       第二，劳动技能培训。缺乏劳动技能和机会也是导致流浪人员乞讨的一个重要因素。我国在经济体制从计划经济向市场经济的转变过程中，不平等的社会关系日益增多，在现代社会，对这些不平等关系的矫正已经不局限于传统的生活上的救助，而是有了新的内涵，即以平等权为核心的平等就业权、平等受教育权等。如上所述，流浪乞讨的很大一部分来自于农村的流动人口，由于制度上的原因，农民无法享受与城市市民平等的受教育权，流浪乞讨人员教育程度低，限制了他们在职业市场的竞争力量，因而国家应当努力地消除造成这种现象的原因以及这种现象本身，提高他们的文化水平，帮助他们解决生存本领，重新回归社会，以非乞讨的方式养活自己和家庭，从而实现个人的幸福和社会的平等。
       总之，对困难群体的救助，国家要担负其主要的责任。但是，我们不得不承认，以国家现有的经济水平，要想实现完全的、彻底的救助是有困难的，国家的救助水平只能是与“同经济发展水平相适应的”的状态，这也是宪法第23条修正案所要求的。因此，有必要调动社会各界的力量，比如慈善捐赠、社区互帮互助，加大社会救助的力度。从西方近代以来对流浪乞讨人员的救助管理经验来看，诸如英国之类的国家在济贫问题上便一直走的是政府救济与社会慈善救济相结合的道路，而且最终效果很好。这对于当下中国的流浪乞讨人员救助管理也有借鉴意义。