文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：在全球各地，财政灾难、允许更大程度的参与以推进民主的压力以及克服官僚制和市场局限的愿望都普遍存在着，这促使政府为满足多样化的社会需求而准许市民社会为基础的组织扮演崭新且更为重要的角色。这一新秩序被描述为从“管理”到“治理”的范式转换。政府让市民社会为基础的组织参与进公共风险管理的需求也是势在必行的，环境灾难、自然灾害以及恐怖行动都对此提供了佐证。本文探究“治理”概念的演变，讨论市民为基础的组织被要求参与公共风险管理时要解决的一些事项或问题。
       关键词：治理；风险管理；市民社会；公共生产力
       虽然当局知道水中的苯——一种已知的致癌物质——含量已高达可致死的程度，但是，中国东北松花江上流成千上万的城市与乡村居民获准继续饮用有毒的水达一周以上。据新闻报道，政府官员通过撒谎以掩盖长达50英里具有潜在致命性的漂浮物正缓慢流经城市与乡村这一事实，当有关这一情况的新的详细资料被曝光后，吉林与黑龙江省民众对政府的愤怒与不信任日益增长。当时，380万哈尔滨市民仍被困于防止走漏消息的官方努力中，其水源被切断长达10天。由于无法处理这一情况，省政府不得不请求北京用卡车运进大量的饮用水。哈尔滨的水危机是由2005年11月13日一个化工厂爆炸事件引发的。爆炸事件发生于吉林这个工业城市，该市位于哈尔滨东南部约260公里的吉林省。当时，大约有100公吨的有毒化学物质包括苯流入松花江，而松花江是下游城市哈尔滨的主要饮用水来源，而且，它延绵流入俄罗斯境内。该化工厂下属中石油吉林石化分公司，从事苯的生产任务，该厂距离1850公里长的松花江河岸只有几百米远。家泉(Jiaquan)指出，虽然黑龙江和吉林两省都从同一河流取水，但是，吉林省政府却直到爆炸五天后才向处于下游的黑龙江省政府通报有关松花江中流人了高有毒污染物的消息。他还注意到，“其它相关政府部门如水利与建设部门到了11月22日以后才涉足处理此事。”一位姓胡的中国专家解释道，为了稀释河流中的有害物质，“需要从上游河段的水库向河流中放水。这就要求松花一辽河流域政府当局在水利部的领导下实现合作；同时，当城市水源体系受到威胁时，需要建设部确保水面安全与管理。然而，在爆炸后的9天时间里，负责此类事项的两个中央政府部门都未被告知该污染事件，从而袖手旁观，这确实很可惜。”据《新闻周刊》报道，吉林市副市长王伟，一位43岁的共产党员，负责该市工业管理与建设安全等事务。但是，在11月13日双苯工厂发生爆炸且五死几十伤的情况下，王伟紧急召开记者招待会，并在记者招待会上再三保证，爆炸“并未导致大规模的污染，”“水[质]没有变化。”事实上，据《新闻周刊》报道称，接近100吨的致癌化学物质已经被倾倒进作为400万下游群众饮用水源的松花江中。《新闻周刊》称，到2005年11月底，事实已经很清楚，地方官员在爆炸后的最初10天内都忙于降低有毒威胁消息的扩散而非处理这一威胁。为了揭露被掩盖的事实真相，北京派遣调查人员奔赴吉林，调查组刚到吉林就发现王伟已死于家中。当地消息称其为自杀，但其他人感觉，他是迫于压力担当了替罪羊。
       地处松花江下游河段的黑龙江省政府是污染的受害者，但它同样未能在最初就告知公众事实真相。11月21日，省政府宣布因水网检修要停水4天。当有人问及为什么黑龙江就停水原因撒谎时，黑龙江省长张左己说：“我们担心公众无法接受突然的灾难；而且我们需要考虑外交关系，担心(这一灾害)有可能影响中国与外国的关系。”他还说道，“在中央政府的支持下，我们在10小时内更正了这一‘善意的诺言’，向公众通告了事实的真相并获得了他们的谅解。在这一突发事件之后，我们认识到，当突发事件发生时我们必须保护公众的知情权与参与权。”家泉指出，“这样牵强的理由是有悖常识的，它会在市民中引发不信任与真正的恐慌，”哈尔滨市民“是在市政府第二天的另一个通告告知了他们真相——松花江水体可能已经在吉林爆炸事件后受到污染——之后才平静下来。”2005年11月25日，中国最大的石油公司中石油就爆炸导致有毒苯类漂浮物流经哈尔滨市并迫使政府关闭380万人的水源事件表示道歉。由于松花江污染可能导致有毒物质扩散至中俄边界的阿穆尔河，中国外交部长李肇星也向俄罗斯公开道歉，表示“因重大环境污染突发事件可能对俄罗斯人民造成的伤害深表遗憾”。在后续的过错追究游戏中，一位中国高层环境官员指出，中石油应对此灾难负责。该官员为政府处理该事件的方法辩护道，地方官员曾经受到过警告，而且也没人因饮用有毒水而患病。然而，2005年12月2日，中国国家环境保护局局长谢振华不得不引咎辞职，他是因环境灾难而被迫辞职的首位部长级高官。
       这一灾难突显了中国经济增长过热所导致的环境破坏，突显了中国人们对政府偷偷摸摸而不能有效执行公众保护标准的抱怨。这一特定灾难所导致的混乱被评论员认定为是“胡[锦涛同志]加强中国政府责任与透明性努力的一个挫折”。该消息来源同时指出，“因为这一事件，一些尖刻的问题也被重新提了出来，如‘普通市民是否有权决定在多大程度上政府要因其玩忽职守而受到谴责?’”在报道上述灾难时，家泉写道“批评促使政府从这一事件中吸取教训，从而在处理此类环境危机时能采取更为开放透明的方式”。然而，2005年12月23日，美联社从北京报道，“中国政府匆忙保护这个国家的南部商业中心广州免受有毒倾泄物镉流入这个700万人口的城市——这是在六周内袭击中国河流的第二起人为灾难。”
       一起发生于1976年7月10日意大利塞维索(Seveso)市的重大环境灾难导致欧洲共同体理事会在1982年发布了一项有关特定工业活动重大灾害事件的指令，即众所周知的《塞维索指令》。除其它要求之外，该指令明确要求，易受特定工业活动重大灾难影响的公众成员必须要被告知安全措施和灾难发生时他们应做些什么。中国未能从欧洲的塞维索灾难中学习经验教训的事实，应该不能说明中国不能学习和借鉴西方经验以改善本国人民命运，而应被视作中国难以从管理转向治理的例证。哈尔滨水污染案例是有关政府间关系的松懈、权力滥用和市场取代政府规制失败的个案。
       如果没有另外对此次灾难的益处进行讨论，哈尔滨居民(以及后来广州居民)的不幸事件可能暗示着，政府如要履行基本的确保安全和提供基本服务的职责即该案例中的饮用水安全，就应当加强管制性涉入。问题是，从经济学即效率的角度来看，在生产成本增加的情况下，政府规制会对生产力产生负面影响。然而，如同许多其它案例一样，在水资源供给案例中，由于高生产成本而导致的生产力降低，无法确保获得更高的可靠性。这一事态的发生可能有多个原因。例如，没有任何一个政府具有相应的资源或能力确保既遵照法令内容也遵照法令精神的政府管理活动产生。这就意味着，在任何环境条件下都不能假定有100％的顺从。另一个可能的原因是，规制本身在多数情况下不是最理想的，因为那些存在于政府机构内外受托起草并负责实施各种规制的政治力量之间会产生妥协。如果缺乏这样的妥协，任何规制的可行性
       都是可质疑的。简而言之，通过规制行动来确保服务或低风险肯定会降低风险，但不能确保预期结果的出现。
       导致哈尔滨市失去其活水长达10天之久的环境灾难，只是证明治理、风险管理、责任与公共生产力关系问题相当重要的另一个案例。灾后由市民、公司和政府所招致的额外成本破坏了经济学意义上的生产力。从政治经济学的视角来看，人们对市场和政府获得成功的能力的信任逐渐被侵蚀，很可能会在降低生产力尤其是效率的同时，导致更高的交易成本。
       本文首先简单回顾当前有关“治理”概念和所谓的从“管理”向“治理”的范式转换的有关文献；然后，文章简要讨论总体上公共部门对复兴风险管理的兴趣，尤其是在2001年9月11日事件之后对这一兴趣的重申。这意味着，政府的传统角色与动机不得不与保护生命与财产安全相关；本文还要考虑因“管理”向“治理”转型而产生的有关风险管理的一些启示；最后，本文清晰地阐明了因所讨论的转型而必须要加以解决的一些事项和问题，因为它们未来很可能要用于界定公共机构与市民社会组织的工作。
       治理作为管理的替代性选择
       “治理”概念并非是新近才出现的，它与人类文明一样古老。简而言之，据一份联合国文件，“治理”意味着决策过程与决策实施(或者未加以实施)的过程。治理可被用于几种不同的背景如公司治理、国际治理、国家治理与地方治理。根据同一文件，善治具有八个主要特征：“它是共享的、一致同意导向的、责任的、透明的、回应性的、高效益和效率的、公平的和包罗广泛的以及遵守法令的。它确保腐败被降至最低，确保决策中考虑少数人群的意见和社会中最弱势群体的呼声，并对现在和将来的社会需求做出回应。”
       杜恩伯斯(Doombos)指出，长期以来，“治理”一词“在词典中的解释有些模糊，它主要带有尊重法律的内涵，与那些具有管理者委员会的团体相关，这些管理者委员会的制度性角色比‘行政’更大而比商业领域的‘管理’更小。”然而，他注意到，突然，善治的理念就产生了，它指的是城市、省或整个国家正被统治或应当被统治的途径。因此，杜恩伯斯断言：“虽然新的专门术语经常如此，但是，有关其核心意义的一致意见几乎不存在，而且，有关它如何更为具体地加以应用的共有观点也越来越少。尽管如此，它还是存在着，并且借由其突然吸引人们的注意力去关注通常未被详细说明的有关公共政策制定和权力结构的事项的能力，它获得了其关键性的功能。在此意义上，它吸引了分析人士和实践者的想象力，并且成为知识分子和政治讲演的焦点。”
       杜恩伯斯认可了罗德斯(Rhodes)的早期观察，“治理意味着政府内涵的变化，它指的是管理的新程序，或者是有序规则已发生变化的条件，也或者是社会得以管理的新方法。”罗德斯认为，治理是与替代或弥补层级制(即官僚制)与市场或两者并存的功能的组织内网络的自组织相关的。罗德斯断言，这些网络的特征是，组织间互相依赖、网络成员间不断的互动、植根于信任并受到网络参与者的协议所包含的规则约束的类似于博弈的互动。他还指出，由于这些网络拥有相当大程度的自治权，“国家”只能间接地引导它们，因为“国家”再也不具有至高无上的角色。对于有关治理本质可能发生的混乱，罗德斯也提供了自己的见解。他指出，事实上，“治理”这一术语可以有至少六种不同的意义，即：最小限度的政府、法人政府、新公共管理、“善治”、社会控制系统、或者自组织网络。罗德斯继而解释说，组织内网络早已普遍存在，这一趋势并未被广泛认可却得以广泛传播不仅是因为英国政府的实践也是因为民主责任制。因此，他总结到，“治理作为自组织网络对于可治理性是一个挑战，因为网络倾向于自治并对抗中央的引导。”
       沃提和库伯勒(Walti and Kubler)通过观察发现，由于多种原因，自治网络在二十世纪九十年代已经取代层级制行政管理结构。原因之一就是改善公共决策的真实性与民主质量。就此，他们解释到“新治理”因其倾向于向多数公民社会组织提供参与决策过程的机会而受到赞誉。他们断言：“从促使政府更为有效地满足社会需求和更好地回应社会需求的角度，或者从促使政府更具民主性的规范性视角来看，人们的核心争论支持‘将公、私部门中复杂多样的组织卷入进来’的自组织网络的原因在于，它有能力通过集合大量的公共机构与私营组织来强化政府的回应性和公共政策的质量。实现此类目标的一个核心因素就是，服务使用者借由协会参与进来，而这些进展都依赖于已经强化的地方分权与权力下放。”
       在接触此类观点时，人们可能会假定，当前探究与市民社会和管理能力相关的治理概念的兴趣只是西方学者或者所谓的“发达”国家学者的独特兴趣，但事实并非如此。近来治理术语在民主化、市民社会、责任、管理能力和发展背景下的应用，始于国际捐助者对“发展中”国家提供救助的案例。例如，斯特恩(Stern)曾解释道，“到了二十世纪九十年代，一个微妙的新概念在有关发展问题的研讨会和调查研究中开始出现，这一概念就是‘治理’。”治理这一术语“在二十世纪八十年代的发展文献中就开始被使用，特别是在非洲。”据斯特恩所说，亚特兰大艾默里大学(Emory University)卡特中心的《非洲项目治理报告》认为，治理是“比政府更广泛也更具包含性的一个概念”，且“它的总体方式是如何管理人”。如麦克卡尼、哈法尼和罗德瑞格兹(McCarney，Halfani and Rodriguez)在文章中引用道，“治理”“能够适用于正式的政府结构，也可以适用于组成任何国家的市民社会的无数的公共机构和团体。”卡米歇尔(Car-michael)认为，尽管“政府”是与正式的政府机构相关的，“治理”却意味着政府意义的改变，它关注更为广泛的程序，而公共政策通过这些程序得以实施。治理指的是通过更为大量的公、私机构而非传统上被选举出的政府来开发和实施公共政策。卡米歇尔因此认为，政府日益具有多样性，日益具有权力互相依赖的特征，并且越来越依赖于政策网络。这种发展的结果是单一民族国家的中空化，国家的功能被向上汇集到超国家的实体如欧洲联盟，向下转移至各行政部门和地方实体，向外分散到市民社会机构，甚至从公共部门直接参与完全转变为私有化。
       根据美国国务院(USAID)的一份出版物，“治理问题与政府开发一个高效率、高效益的……[能够]提供基础服务的公共管理程序的能力是相适应的。”联合国开发计划署田认为，“治理是通过行使经济、政治与行政权力来管理一个国家所有层面上的事务，是国家提升社会凝聚力和整体性并确保其人民福利的手段。它包括所有用于配置权力与管理公共资源的方法，包括那些塑造政府的组织，也包括政策的执行。”联合国开发计划署的定义包含一种额外的质量，它可被认定为包容性和广泛基本的参与的本质：“它包括市民和团体用以传播其利益、行使合法权力、履行义务和消除分歧的机制、程序与制度。”世界银行(World Bank)将治理界定为“用以管理一国经济与社会资源的权力行使方式。”库伊曼(Kooiman)提出，“在世
       界银行和有关发展的文献中，治理概念的本质是扩大其传统的技术能力建设的基础，将其延伸至可以为公民社会和参与提供空间的范围。建立多元的制度结构(创造授权的环境)可被视为世界银行政策途径在实现这一转型时的关键表现之一。”库伊曼指出，世界银行对这一术语的使用只是几个可能的使用途径之一，并描述了另两种治理术语的可能使用途径：“第二个概念是用治理发展出的一种有关社会政治互动的广泛理论。其核心论点是，由于现代社会是多样化的、动态的和复杂的，这些社会中的问题具有此类相同特征，同样的，解决这些问题的方法也具有相同的特征。传统的问题解决途径忽视多样性，无法处理动态性，也不能令人满意地降低复杂性，这就需要用新的公、私之间的互动方法解决多样、动态和复杂的集体行动问题。第三个例子是美国最近在广泛的行政改革项目条件下对这一概念的应用。其关键的维度包括参与公共服务提供、公共行动目的、用于实现这些目的的手段、最后是决定政府活动的基本目的、结构与融资水平的政治。”
       哈拉契米(Halachmi)认为，“治理理念曾被许多学者用来指代发生于二十世纪最后时期的一个可能的范式转换”，这一范式转换是从“管理”向“治理”的转型。治理这一术语描述的是一种新“秩序”和操作者之间不同的分界面的演化，操作者们的传统操作基础要么是政府、市民社会组织，要么就是市场。这一新“秩序”被标识为“治理”或“善治”，二者可互相替代。然而，应该指出的是，除上述情况以外，“治理”现在被用于描述一种通过与其它“市民社会”中的组成元素结成伙伴关系从而更好地满足市民福利需求的努力，这些伙伴关系的形成是为了克服政府因其结构、法律要求或行政程序而产生的行动局限。虽然这些伙伴关系中的有些清晰可辨，另一些却是模糊不清的。
       清晰的伙伴关系涉及在一些情况下对非政府实体的某种指定或官方的认可，这些情况或者是非政府实体作为领导力量解决一些重要事项，或者是其作为关键社区服务的提供者收取费用，如私营垃圾收集或消防服务的情况。这些力量或多或少是自由的职业队员，为了完成它们的使命，它们可能不得不遵从较少(甚至某些时候更多)的政府规制，但是，在提交相对简短的正式通知后，它们就能将其操作地点从一个地方转移到另一个地方。因此，这样的力量可能不得不被中央政府以某种方式加以许可、整合或管制。然而，中央政府对所说的每支力量进行面对面管理的任务越来越小，而从“管理”向“治理”的转型却越来越明显，这继而降低了机构的高姿态。此类努力中的一个普遍因素就是解除管制并降低政府作为政治意识的成本，这是对政府日渐无力动员新资源或采取新行动的反应。
       如果中央政府机构故意漠视地方政府在服务提供(或提供服务的试点)方面的创新，而这些服务提供创新能够补充、扩大或取代那些由政府提供或由其宣布的公、私部门的伙伴提供的服务时，模糊的伙伴关系就产生了。例如，在美国，这类创新可能包括教会的儿童收养与安置项目或难民资助与安置项目。在中国或其它国家，这样的项目可能包括多种由当地居民发起缺少“当局”参与或支持的邻里基础的创新。萨伯尔和欧丹诺(Sabel and O"Donnel)在反思此类伙伴关系时注意到，中央政府容忍下级政府或创新的新进展似乎暗示，中央正在对自身进行改革，但不是要改变其操作方式，而是要改变其作为某些物品或服务的提供者的角色。他们还指出，中央政府的这种观点更加显著地表明它有自我局限与区分堑壕的能力，而非说明其有很强的积极合作与建设的能力。
       根据务实的观点，从管理向治理的转型可转换为合同外包和政府所有层级的机构的工作量分配。然而，虽然许多通常由政府实施的活动以及其它应当由政府提供的服务开始成为“赢利”与“非赢利”组织的领地，但是，综合的风险管理问题却很少被触及。因此，当前有关公共部门生产力、财政或福利的文献都未就一个重要问题展开讨论，这个问题就是“当前的治理实践如何增强(或破坏)风险管理。”解决这一问题的重要性要远远超过其对各国国家安全所具有的直接意义，因为风险管理从广义上讲包括(或应当包括)抚恤金和其它福利、健康、教育与公共建设工程账户的财政偿付能力问题。
       治理与风险管理
       此时，人们会想到的一个问题是：在人们重新提倡应当象管理企业那样管理政府的背景下，与私营部门管理完善的公司其风险管理产生了许多新进展相比，为什么政府直到最近才有些风险管理的创新?相似地，人们肯定会问，为什么在解决多个国家现存的治理实践如何增强(或破坏)政府内外的风险问题方面政府做的那么少。
       过去，在让政府处于首要位置的基本原理中，解决风险曾是其中的一部分。保护公众是所有层次的政府都要遵守的法律要求。为了维持社会秩序、保卫边防并确保个人与团体的和谐，人类社会已经创建出有组织的国家这一独特制度。中国长城、古埃及或美索不达米亚的水利工程管理、汉谟拉比法典和摩西律法是政府传统角色即保护生命与财产安全的少数例证。如果如同许多作者所断言的而且如上所述，治理是改善一个国家组织(也就是国家、州、省、市等)以满足公民需求的能力的途径，那么，人们肯定会想知道，治理对于风险管理到底意味着什么?这样的质询并非一种学术性的训练。这一假定可通过两种途径得到支持：第一，通过本文前面所描述的2005年11月发生于哈尔滨的水源污染案例得到支持；第二，通过一项近期的调查结果得到支持，该调查结果暗示，伴随这一世界日益突显的风险性，英国公民对政府处理风险的方式越来越不信任。
       胡德、罗斯丝坦和鲍尔温(Hood，Rothstein and Baldwin)讨论了政府风险规制问题，其研究起点是，政府是管理风险的关键力量。切尼德(Schneider)在讨论这一问题时提出让公民参与进安全服务的合作生产中，其研究起点是，政府有时会与市民社会的一些组成力量就管理风险问题达成某些协议或形成某种伙伴关系。公民参与是公共风险管理获得成功的必要条件，这一观点已经为人们所普遍接受，但它并非没有受到挑战。欧洲联盟每一次对《塞维索指令》的修正都更为强调要让所有的利益相关者参与进有关风险的分析及对它予以回应的规划中来。为了表达对这一观点的支持，巴斯塔(Basta)断言，“在宣扬政府作为独立的规制者行动的技术统治论途径盛行20年之后，预防性政府设计的视野力图将风险的社会维度整合为一体。后者是以公民的价值与理解为代表的。”然而，麦克丹尼尔和格雷格利(McDaniel andGregory)有不同的看法。他们通过观察发现，“事实上，北美和欧洲的每一次风险事件中，公民在规制与决策过程中的角色都明显加强，而且还对技术专家和规制实体提出了更高的要求。同时，人们日益关注规制行动的效益，日益关注将公民卷入这些复杂的选择过程的成功性。”
       普利姆常德(Premchand)指出，市民社会本身就是一个具有争论性的问题。“对一个学派而言，它指的是政治作用的降低和个人自由的扩张；然而，对另一个学派而言，如果要保证市
       民社会能平稳的发挥作用，私权对公共物品的控制以及包括无政府状态在内的不满者的潜能就需要适当地经过验证”。他认为，这继而要求发展和加强市场为基础的制度，如不会过度延伸的规制性框架。市民社会的强化要求政府行动更具透明性和更加信任政府机构，同时要有有效的责任框架。根据韦斯(Weiss)的观点，市民社会可以被界定为一系列或一个体系的自组织媒介性团体，它们具有以下四个特征：①它们相对独立于公共职权和私营单位，或者说独立于生产与再生产，即公司和家庭；②为了改善它们的利益或激情，它们能够深思熟虑并采取集体行动；③它们不寻求取代国家机构或私营生产者(再生产者)，或者不寻求接受管理整个国家组织的职责；④它们同意在预先设立的“市民”性质的规则内行动，即表达相互的尊敬。正如2005年哈尔滨饮用水污染案例所展示的，透明度的历史性匮乏与对政府的不信任不利于在中国出现一个市民社会。此时，唯一的可能是，考虑市民社会为基础的组织在风险规划以及回应哈尔滨可能的灾难中更为显著的存在以及更多的参与，是否会导致在两者之间的选择：一是相关官员的不同做法，二是公众对政府机构更大的信任。
       尽管存在一些挑战，然而，就市民社会为基础的组织和志愿者在紧急事件的准备、缓解与回应中所应承担的重要角色问题，有关公共风险管理的专业性文献似乎正日益形成一致性看法。美国在2005年秋天卡特里娜和丽塔飓风之后的经历就是恰当的例子。它表明，象基督教救世军、基督教青年会以及各种各样的教会团体、私人慈善和职业组织这样的市民社会为基础的组织，能够比地方、州和联邦层次的政府机构更有助于飓风受害者。然而，当前有关公共部门风险管理的文献却缺乏对如下这些重要问题的必要讨论：当前的治理实践如何增强(或破坏)风险管理?这样的治理实践与一国之内或国际上的公司或其它地方组织的风险管理相比效果如何?如果治理取代了管理，政府在风险管理中承担什么角色?即如果政府需要承担一些责任，应该是什么职责?例如，当它允许一个非政府实体成为与公共服务提供相关的风险管理的核心力量时，它应当承担什么职责?在欧洲联盟《塞维索指令》发布以后的时期，以市民社会为基础的组织应扮演什么角色?它们如何更为有效地参与政策制定、规制过程和规划活动?政府在促进和鼓励这样的参与(安全立法、信任和合作)中应当扮演什么角色?为了帮助这些组织成为事实上的公共风险管理的伙伴，政府应当做些什么?在此背景下，如果要让市民社会为基础的组织参与进来，应当如何解决代议制民主问题?当志愿者或市民社会组织被允许或受邀参与风险管理时，谁来负责?如果它们的有些行动令人怀疑或者损害了程序或其它公民的福利，谁应当对此负责?
       治理对公共风险管理的启示
       作为从管理向治理迁移或范式转换的结果，治理对风险管理可能具有的一些启示可以如下方式加以归纳：
       1、“管理”与控制相关，而“治理”与掌舵有联系。管理是政府的唯一特权，因为它可能使用强迫，而治理则是多个政府和具有多样化的经济与非经济利益的非政府行动者之间的合作与协作。对风险管理的启示是，在管理之下，当局能够利用其规制性权力强迫所有机构管理风险；而在治理之下，当局必须通过其它的手段来维持超出管理之上的政府优势，以便引导风险管理。因此，与管理背景下的风险管理相比，治理背景下的风险管理是更具挑战性的任务。作为相关各方自由互动的演化结果的治理结构有可能被任何利用直接或间接的国家权威的企图所破坏，寻求国家权威来克服治理结构缺陷的诱惑在2003年8月14日的灯火管理案例中就得到了佐证。例如，英国全国环境研究委员会(NERC)首席执行官简特(Gent)先生在国会证词中就建议使用国家权威。简特先生指出，能源法案中的那些在国会面前悬而未决的规定将有可能影响未来对NERC操作标准的顺从度。然而，人们可能会问成本是什么?
       2、管理是以国家为中心的，治理则采取了一种多中心的(或至少是分散的)制度结构。政府机器只是多个中心中的一支力量，同时，这些中心齐心协力或独立自主地寻求合法性、启动大量项目、竞争并动员公私资源。对风险管理的启示是，我们没有理由假定，被单独开发出来的风险管理方案相互间将会以某种方式具有同步性、会相互一致或不会相互损害。除非政府介入，否则不存在“可见的手”来协调风险管理的实践。
       3、管理是在一国之内或国际公认的一个既定国家边界之内发生的，而治理是在这样的边界内或超越这样的边界的互动的结果。管理表现为存在物、主权、唯一权限和清晰的层级制规范(即法律体系)。在管理框架内，行动者相互面对面扮演要么主要要么次要的角色；而治理是多维度的，它容忍多权限与可替代的价值体系的共存，它的行动者在某些公共政策舞台上扮演主要或次要的角色，而在另一些公共政策舞台上又扮演不同的角色。对风险管理的启示是，它不能以任何与领土相关的假定为基础。风险不会与任何特定的地理区域相关联，正如2003年冬天SARS流行所展示的那样，它相对独立地影响了香港和多伦多。由于当前的风险不能参考独特的资源加以界定，也不能被限定在某一受特定法律／权限影响的边界所划定的或根据它是否(或能够)受一个政府控制而划定的区域内，所以，有必要采取新的途径来实施公共风险管理。2004年12月袭击东南亚各国的海啸向我们阐明了这一事实：在新千年里，存在于一个地方的生命风险会影响到其它地方的官方和非官方机构的行动。布什总统决定请求两位前美国总统——他的父亲和比尔·克林顿——领导从公众中筹集资金的努力，以增加美国政府的救济能力的决定就证明，治理而非管理是解决风险的有前途的策略。
       什么是风险管理与治理的“大”问题?除了前面所列出的那些问题，当谈到治理与公共风险管理时，其它一些“大”问题是什么?如果“治理”存在局限性，那么这些局限是什么?政府能够在多大的程度上放弃一些传统上的“管理”职责而不会承担有关其合法性以及存在基础的质询?这样的询问可能会破坏一个政府仅作为相关行动者之一来管理风险的能力。在合同外包和不断加速的从管理向治理的转型之后，“国家”如何维持其在某些领域的有效性同时降低在其它领域的行动与参与能力?谁应当决定并且用什么样的程序决定哪些政府活动领域应当向政府与非政府实体的联合安排“开放”(甚至将这些活动全面放手让它们照顾，而政府不进行任何直接干预)?当风险管理的行动者都是非政府实体时，保护公共利益是谁的职责?由于恐怖行动是当前生活的现实，我们如何能够就与风险管理相关的不同需求达成和解?也就是说，我们如何做到为了责任和监督而坚持开放风险管理的过程、保证参与和透明度，同时通过提高机密层次保护其一体化从而阻止恐怖主义者获得特定信息?最后的问题可以被标识为“‘塞维索指令’悖论”。遵照这一指令行动意味着，非政府实体能够更多地参与分析潜在风险，能够为公众领域输入更多有关安全指标的信息，也能够对已识别出的风险做出潜在反应，但是，这相应地会更加明显地将公众暴露于恐怖袭击之下。对这些问题的回答，可能会对公共官僚将来所扮演的角色以及他们与其它市民社会元素和市场力量的互动方式产生直接影响。
       总结性评论
       全世界的政府都一方面承受着扩大和提升服务的压力，另一方面又被要求保持既有税收水平的稳定性(甚至是降低税收水平)。结果，许多应当由政府采取的行动和原本由政府采取的行动，现在都改由非政府组织提供。这一新进展被一些作者描述为从“管理”向“治理”转型的一部分，在这一转型过程中，网络取代了曾被寄希望来取代无效官僚制的市场。然而，这一服务于社会的方式改变并未宣布免除政府官员在问题出现时的职责。当“治理”取代“管理”时，政府丧失了对风险管理的一些控制力，然而，它仍然要对风险管理的恰当性负责。政府能够通过两种方式重新获得其失去的控制力。第一，政府能够通过发布法令确保非政府实体更大程度地遵从风险管理的普通原理重新获得控制力，然而，这样的立法性创新可能是反生产力的。第二，政府能够通过使用避免可能的政府操作成本增长的并行途径来实现同样的结果，这种并行途径是本文就治理语境下风险管理与责任问题给出的尝试性回答。首先，本文倡导创建一种风险管理的文化。这可以通过适当关注任何组织所有层面上的潜在风险来实现，也可以通过将风险分析作为开发和实施经营方案的组成部分来实现。其次，本文鼓励发展和动员市民社会作为监督所有组织参与风险管理并遵从合理的安全标准的力量。这样的监督人很可能会诱使保险公司扮演更为积极的角色，以确保其客户除了起码的财产保险或简单的负债之外，还有合理的风险管理方案。就确保可接受水平的风险准备状态而言，市场力量(也就是保险商)和网络(社区监督人)的更大程度的参与将被证明是比政府参与更有效率和效益的。毕竟，随着时间的流逝，这样的操作力量即保险商和社区监督人更不可能受到来自于贿赂或短期的政治顾虑的压力。