文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：新农村基础设施和公共服务建设，需要稳定而持续的巨额资金投入，完全依靠财政、银行和农户的资金投入远远不够，还需要大力引入民间资本。但现实中，民间资本要进入新农村建设仍然存在一些体制和融资模式的障碍。PPP融资模式是基础设施领域引入民间资本的一种有效途径。新农村建设中推行PPP融资模式具有重大战略意义和广泛应用前景。新农村建设中通过PPP融资模式引入民间资本需要建立长效机制，包括民间资本引入运作机制、PPP模式选择机制、公共产品定调价机制、微利项目利益补偿机制、风险控制与风险分担机制等。
       关键词：新农村建设；PPP融资模式；民间资本；引入机制
       引言
       社会主义新农村建设是我国一项长期而艰巨的重大历史任务，需要稳定而持续的巨额资金投入。新农村建设的资金来源主要有：政府投入、农户投入和市场投入。目前，我国农村建设中，财政农村投入不断增长，但增长力度不强且存在结构不够合理、投资效益不够高等问题；农户纯收入增长极其有限并趋缓而使人均农业投入增长乏力；金融投入总量虽然远远大于财政农业投入总量且增长势头强劲，但也只有约1／5的农户才能获得正规金融机构的贷款，而且这些贷款用于农村公共事业的少之又少；工商企业等民间的投入微乎其微。
       新农村建设涉及我国农村3.8万多个乡镇、68万多个村、2.5亿多农户的农村经济发展、农村社会事业推进、农村综合改革、农村精神文明建设等方方面面的内容，但是要重点改善农村公共事业包括农村基础设施和公共服务长期相当落后状况的任务十分艰巨，完全依靠财政、银行和农户的投入远远不够，还需要大力引入丰裕的民间资本，但民间资本因缺乏利益诱导和存在体制障碍而不能进入农村公共事业领域。
       那么，如何才能使民间资本顺利的、稳定的、持续的进入新农村建设当中呢?为此，借鉴PPP融资模式经验，不失时机地对新农村建设的民间资本引入机制进行有效创新，尽快建立起新农村建设投入的长效机制，就显得十分必要。
       一、PPP融资模式是基础设施领域引入民间资本的有效途径
       (一)PPP融资模式涵义及优势的简要诠释
       PPP(public private partnership)融资模式也称为“公私合营”融资模式，指的是公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。PPP是一个完整的项目融资的概念，是以参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型的融资模式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP模式广泛应用于如道路、医院、监狱、保护区、军事基地等已有的基础设施、扩建和改造现有基础设施及新建基础设施，并随着社会的不断发展，其应用领域也不断扩大。PPP模式最大的优势在解决基础设施资金短缺问题外，引入先进的技术与管理理念，也可以帮助政府节省5～20％的费用，还能使其所提供的公共服务的质量显著上升。因此，PPP的概念最早由英国提出后，从20世纪90年代开始的短短几年内就在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施，被认为是政府提供现代优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素。
       (二)PPP融资模式的应用类型及操作方法
       PPP分广义和狭义两种。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化3大类16种。
       其中，(1)外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能并承担相对较小的风险，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益；(2)特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门为了协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门；(3)私有化类PPP项目需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
       二、新农村建设中推行PPP融资模式的战略意义
       (一)疏通民间资本进入新农村建设的渠道，解决长期困扰农村公共事业建设资金严重不足的问题
       首先，PPP模式正好在“公共利益”与“私人利益”之间找到了一个恰当的结合点，将两者有机结合起来，巧妙地解决了新农村公共事业建设长期、巨额资金“短缺”但大量的“过剩”民间资本又不能进入的矛盾。过去，我们缺少对公共产品和准公共产品提供方式的充分认识，要么全部由政府大包大揽，要么又试图走到另一个极端，将本属于政府的公共责任推向市场，搞绝对市场化。在处理公共产品或准公共产品的建设和经营上就没有很好的解决政府和企业两个层面上的关系，缺乏科学的补偿模式和激励约束机制，结果往往会造成政府和企业双方的利益都受损。而PPP可以使政府和私人投资者达到“双赢”。其次，PPP模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。再次，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还清贷款又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民间资本投资农村公共事业项目的积极性。
       我国民间投资能力与民间资本均有十分可观的潜力。改革开放以来，我国民间投资增长迅猛，年投资额已从1980年的165亿元增加到1999年的11900亿元，而且每年仍以20％以上的速度增长。目前国内城乡居民的储蓄存款余额已近18万亿元，并呈现出继续增长的趋势。据估计，目前我国仅民间游资就高达1万亿人民币。这为民间资本进入农村公共项目的建设提供了可能。目前，我国的民间资本投资额占全社会投资总额的比重已超过40％，但主要分布在批发、零售、贸易、餐饮业、制造、建筑等行业，而能投入到农村公共项目的微乎其微。这种
       状况，一方面说明我国民营资本的投资实力的增长，另一方面反映出民营资本在我国基础设施项目投资中的作用不大。就其原因，除了我国公共投资体制的限制外，也与农村公共建设项目的收益远不及其他行业的水平相关。
       (二)推进农村体制特别是投融资体制改革，提高农村公共项目的经营管理效率
       过去，体制不顺、机制不活、对多元投融资激励不足、职责不清是造成农村公共事业建设不足和管理效率低下的重要原因。从财政体制框架看，农村基础设施建设事权(职责)主要落在低端层级(县乡)，但由于分税分级财政体制在1994年财税配套改革后迟迟未能在省以下特别是在县乡基层实质性地贯彻到位，过渡体制的负面因素积累造成县乡财政普遍困难，更无力加强农村公共事业建设；从投资主体看，对农村公共事业多元投融资的政策激励不足，使农村公共事业的多元投融资通常要难于城镇区域；从管理绩效看，由于农村基础设施的建设者与受益者联系不紧，易造成使用中无人管理的现象，例如政府在农村建设的小型水利基础设施，由于国家、集体、受益农户三者的职责和义务没有明确界定，导致建设、管理、使用三个环节脱节，往往疏于管理，经常出现“国家管理不到、集体管理不好、农户管理不了”的尴尬局面。
       而在新农村建设中推行PPP融资模式，不仅可以打破农村公共事业建设单纯依靠财政投入的投融资体制，而且为农村公共事业建设开展多渠道融资提供便利。一方面可以利用民营企业的自有资本，另一方面也可以通过民营企业向银行贷款等方式融到更多的资金。目前我国农村公共事业建设的水平远远不能满足广大农民生产生活的需要，距离建设社会主义新农村的目标有很大的差距，如果仅仅依靠财政投资，不能适应形势发展，也不符合市场经济的环境特点。运用PPP模式多渠道的融资方式来为农村公共事业建设筹集财力，在经济较发达的沿海地区和中部某些地区，已首先具备了可能性；即使在欠发达的西部，也不应排除结合土特产基地、旅游资源项目开发等活动，在“招商引资”中，运用适当方式吸引民间资金介入相关基础设施融资。同时，PPP模式有利于提高农村公共事业的经营管理效率。这从英国的经验可以得到验证，目前英国有近700个公共服务项目签署了PPP协议，涉及合同金额450亿英镑，其中的450个PPP项目已投入运营，PPP项目占整个公共投资的11％。从执行效果看，英国80％的PPP项目在计划时间内完成，80％的PPP项目控制在预算之内，而传统的政府项目只有30％能够按时完成，能够控制在预算范围之内的只有25％。
       (三)推进农村经济社会事业的全面发展，加快农村现代化建设进程的步伐
       社会主义新农村建设是一项系统工程，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这五个方面有机联系地体现了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的发展思路。所有这一切，都要以农村公共事业建设为先决条件。因为农村公共事业是农村经济社会文化赖以持续发展的物质基础，是农村发展的“先行资本”。而PPP模式通过农村基础设施和公共服务建设引入民间资金，实际上是民间资本转化为物资资本的过程。纳斯克曾称这一过程的实质——资本形成过程的实质，是将社会现有的部分资源抽调出来增加资本品存量，以便使将来可消费产品的扩张成为可能。马克思在论述社会再生产时也曾指出：“资金是发动整个经济过程的第一推动力和持续推动力。”早期发展经济学认为发展中国家要发展经济，必须先解决资本缺乏问题。早期经济学当时所指“资本”，一般是指物质资本——用于生产、扩大生产能力以及能提高生产效率的物质载体。可见，向农村公共事业建设投资既是农村公共事业建设的第一推动力，也是农业再生产和农村全面发展的持续推动力。农村公共事业建设中的民间资金的投入不仅是决定基础设施和公共服务建设的关键，而且也是扩大农村建设的物资需求、拉动农村消费需求、拓展农村市场、消除农村贫困、缩小城乡差距、提高农业综合生产能力、提升农产品国际竞争力、促进国民经济良性发展的重要途径。
       三、新农村PPP项目建设中民间资本的引入机制
       (一)规范的农村PPP项目民间资本引入运作机制
       为了避免PPP项目开发方向的混乱，中央政府需要建立一套执行农村PPP项目的标准程序或称为民间资本引入运作机制，来指导农村公共项目的实施。这些标准步骤应写明PPP项目必须通过哪些步骤来评估其合理性、可行性、风险性和效益性。同时，这些步骤也应对基本要求给予定义，这些要求包括项目经济状况、投资效益指标、风险分担机制和特许经营权的合同范本。一旦建立了标准程序，每个农村公共项目要想获得主管部门的批准都必须遵从这些程序。任何未通过此程序或是未采用程序中所要求标准的项目都不应获得批准。
       (二)不同的农村公共事业PPP模式选择机制
       对不同类型的农村公共事业项目应采取适当的PPP模式。一种方式是按其经营性分类型进行融资路径选择：(1)非经营性项目。由于此类项目本身不产生直接的经济效益，应由政府直接投资，如农村道路、农村河道治理、农村防灾体系等。对这类项目可以实行“代建制”，即通过招标等方式，政府将选择专业化的项目管理单位负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。(2)经营性项目。对于诸如自来水厂、污水处理厂、垃圾处理设施等项目融资，应广泛采取比较成熟的BOT、TOT或PUO、BOO方式，由企业来运作。(3)准经营性项目。对于诸如公交设施、热力供应、自来水管网、污水管网、文体场馆、医院、学校等项目融资，由于收费费率的限制，其回报率低或较长时期内难以取得回报，虽然项目本身能产生一定现金流，但完全推给市场企业却难以承担，因此，政府还应承担一定的投资责任，用政府的财政、税收资金来完成这一部分的投资。这类项目可以采用DBTO、DBFO、DBMM等模式进行融资。
       另一种方式是按其建设状态分类型进行融资路径选择：(1)已有项目。政府可以通过“出售—租赁—运营—维护”的形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进行经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。(2)扩建和改造现有项目。这方面政府可以通过“租赁—建设—经营”、“购买—建设—经营”、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有的基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者在特许权下向使用者收费，并向政府交纳一定的特许费。(3)新建项目。政府采用“建设—转让—经营”、“建设—经营—转让”、“建设—拥有—经营”等形式与民营企业合作。这三种合作的形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。
       (三)合理的农村PPP公共产品定调价机制
       农村公共事业提供的准公共物品，大多数具有自然垄断特性，其服务范围广及个人、家庭、
       企业、事业和其他社会群体，其价格的制定及其调整影响个人和家庭的生活、企业和事业的经营，乃至经济增长和社会发展的全局。所以，关键问题是如何形成一个最终的各方都能够认可的公允价格。建立农村准公共产品的定调价机制，目的是为了以尽可能合理的价格向消费者提供充裕的产品和服务，同时激励项目公司致力于开发和经营。定调价机制要能体现价格与利润、效率与公平、激励与发展等因素及其相互关系。选择定调价的方式要综合考虑多方面的因素。主要取决于项目本身的特性，例如生产成本的复杂性、收益的主要来源、项目开发的目的、自然资源的状况等。一般说来，调整基数不同，价格调整方式也不同。价格调整常以下列几项为基数：(1)售价；(2)销售收入；(3)税后利润。这三种价格调整方式各有利弊。调整基数不同，能够规避的风险也不相同。以售价为基数调整仅能规避通胀和汇率风险，而以投资收益率为基数调整能规避几乎所有类型的风险(不可抗力除外)。以销售收入为基数的风险规避能力则居于两者之间。调整基数不同，对项目公司激励效果也不相同。售价调整风险最大，激励效果也最大。以投资收益率为基数风险最小，激励效果也最小。此外，调整基数不同，所需的信息量也不同。以售价为基数调整最为直接，无需大量的信息。而以投资收益率为基数调整最复杂，需要获取诸如通货膨胀、利率、市场需求、原料价格、税收等多方面的信息。因此制定价格调整方式时，信息的获取因素也应加以考虑。
       (四)适当的农村微利PPP项目利益补偿机制
       农村公共建设项目，属于公共或准公共产品，从总体上讲是以良好的外部效应和社会效益为基本目标，因此采用PPP方式建设农村公共项目，既不能让民间投资者完全无利可图，也不能完全按市场原则来实现，否则将不能吸引或妨碍民间资本的进入。要积极构建民间资本进入农村公用事业建设的激励机制，以必要、合理的政策手段和有力度的激励措施，鼓励更多的民营企业财力和信贷资金，参与到新农村建设中来。根据项目的特点，政府应该为经营者提供相应的优惠激励措施。通常有如下几个方面：一是最低经营收入保证。为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务，如电厂、水厂等。或者在现金流大幅度下降时，政府给予以适当的财政补贴或税收优惠，如隧道或公路交通等。即使补贴产生财政压力，也会比政府自己办项目的财政压力低很多。二是授予经营现有收费设施的专营权。三是商业自由空间。准许项目公司在授权范围之内进行符合公司利益的开发。四是无第二设施担保。必要时政府应该担保在该项目经营期内不再建设第二设施，以保证该项目的独家经营权。
       (五)恰当的PPP项目风险控制和风险分担机制
       PPP项目通常投资大、耗时长。每一个PPP项目都将面临一系列系统性的风险以及临时性风险，尤其处于政治经济转型中的中国环境的特殊性使得PPP的风险更加复杂和不确定。因此，对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是PPP能否成功运作的关键。其他国家的经验表明，风险分担机制是PPP项目的核心。对于私人投资者，包括国外投资者来说，如何规避风险是他们关心的核心问题，只有合理的风险分担机制才能够吸引足够的资金参与新农村公用事业的建设。PPP项目面临的风险通常包括：政府政策不稳定，它是民营企业介入基础设施领域的最大障碍和风险；项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。对于政府来说，简化审批程序、合理的定价机制以及与之相配套的补贴方案、良好信誉的树立等是赢得私人投资者信任的必要手段。
       结论及政策建议
       PPP是基础设施融资领域的一个新兴概念，在西方发达国家已有广泛地应用，我国也开始引进。它除了解决基础设施资金短缺问题外，也引入了先进的技术与管理理念，在我国新农村建设中有着广泛的应用前景。PPP在新农村公共项目建设中的应用，关键在于建立公共部门与私营部门合作的长效机制，即新农村公共项目建设中引人民间资本的长效机制，包括民间资本引入运作机制、PPP模式选择机制、公共产品定调价机制、微利项目利益补偿机制、风险控制与风险分担机制等，其核心为利益共享与风险分担机制。
       为保证PPP模式在农村公共项目的成功应用，除上述所言的建立民间资本的引入机制外，还特提出以下政策建议：(1)积极开展农村PPP模式的理论基础、政策支持系统、组织机构、磋商过程及合同文本、风险分担机制、项目评估、分行业案例研究、财务结构、监管和仲裁机制等等的应用研究。(2)建立健全规范PPP融资活动的相关法律法规体系。(3)完善有利于多种资本尤其是PPP项目资本顺利介入的资本市场和开发适合农村PPP的金融工具。(4)建立负责PPP项目设计、开发、监督和管理的专门机构。(5)加强农村PPP项目管理的专业人才培养。