文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：“单中心”的科层体制是形成乡村地区公共服务供给困境的根本原因，解决的出路，是鼓励乡村社会组织化程度的提高，民间力量得到增强，构建“多中心”的治理体系，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任和其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。这个治道变革的过程，需要良好的社会资本来提高人际信任程度，减少交易成本，面对当前日益“缺乏分层与缺失记忆型村庄”，必须依托对不同乡村行动能力的考量，以村民自治为基础，对乡村社会资本进行培育。
       关键词：乡村地区；公共服务；治理
       中图分类号：D523
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)01—0095—07
       改革公共服务供给方式及机制，破解乡村地区公共服务供给严重不足的发展困境，对于推进我国乡村地区经济社会发展，全面实现“新农村建设”和构建社会主义和谐社会的战略目标，都具有重大意义。然而，人们往往把乡村地区的发展看作是一国工业化、城市化进入高级阶段的“制成品”，认为是一个简单的增加投入或扶贫问题，而农民作为发展的一个主体地位却没有得到重视，从而导致了政策失败。这个问题在中国目前农民人口占全国近三分之二的情况下尤为重要，本文的研究，正是要力图突出农民作为发展主体地位的重要性。
       一、科层体系下的乡村治理结构
       “科层制是一个社会发明!或许是人类最伟大的社会发明!”美国学者查尔斯·佩奇的结论代表了学者们对科层制的最普遍观点。科层制是逐渐形成和不断完善的，它是人们为适应社会化合作需要而摸索和总结出的管理模式。因此，我们首先考察科层体系下治理结构的绩效，并具体考察政府干预两种类型的纯粹制度安排，即集权的全国政府机构和行政性分权政策的后果。
       (一)科层体系管理模式及其特征
       作为一种行政和生产管理的组织形式，20世纪20年代由马克斯·韦伯提出了现代意义上的理性科层制理论及其模型。在韦伯看来，现代科层制是一种高度理性化的组织机构“理想模型”，它以形式主义、规则化的、非人格化的精神在公共行政组织中占主导地位，行政管理人员处理公务的精神就在于排除个人的专断和偏好，使一切事务能够成为可计算的、可预测的和可控制的。按照科层制模型建立起来的政府机构，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，各级官员称职，这种稳定的政府管理模式不仅曾主导着工业时代的政府治理，也在现代社会组织尤其是大规模的政府组织中得以推广。按照韦伯的设计，“理想型”的科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，这种模式在某种程度上可以避免任性专断和感情用事，有“精确、迅速、明确……统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物质费用和人力”等等优点，给工业社会的政府管理带来了理性与效率，体现了理性精神。
       (二)集权制度安排的分析与评价
       科斯指出：“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”作为科层的重要形式之一，集权制下的中央政府，出于控制和自身利益需要，总是倾向于把认为重要的权力牢牢地抓在手中，于是，地方政府运行的激励是“忠诚／命令”式、单向度的机制，唯上级指示和命令是从。虽然集权的供给安排，一定程度上防止了搭便车并取得生产的规模经济，但由于没有设计抵制性制度处理信息不对称，个体开始考察并权衡各种不同策略的收益和成本，导致各种逆向选择和道德危害问题发生，从而极大地增加了交易成本。
       为了克服信息不完全和不对称，完善的制度设计必须给予地方时空信息特别的关注，这种时空信息至少包括：(1)当时当地的社会和物质环境特征；(2)某一地区应用的各种各样的生产策略；(3)某一地区目前正在使用的人力和实物资本；(4)现存的可用于建造或维系基础设施的制度安排。在各种成本中，时空信息的搜寻整合是制度设计成败的关键之一。然而在集权体制中，行政官员的工作往往是为了取悦上级而不是地方居民，因而较少有动机去获取广泛而精确的时空信息，从而导致公共服务提供体系衰败。于是就产生了这样一个怪现象，一方面是公共服务的供给短缺，另一方面是农民不需要和根本无法需要的公共服务大量过剩，而这“主要是由于农村公共产品的供给不是根据农民的实际需要而是根据一种自上而下的不切实际的行政命令来运行的，更甚至是一些地方干部个人的政绩私利性所驱使的结果。”
       (三)分权制度安排的分析与评价
       在实践上，“分权”常常意指在官僚机构内部把权力向较低层级的官员作某些分散或临时性的下放，当过度集权造成了难以负荷的负担时，中央政府就会被迫下放部分权力，这时候分权总被当作是一种普遍化、通用的解决方案。这种分权隐含的重要之处在于，权力在被分散到低一级组织之前必须首先被集中，所以尽管有许多国家进行了各种尝试，但总的来说，分权的努力并未明显地扩大参与、提高计划的有效性或效率。
       中国的改革也一样。正如徐勇教授指出的，实际上中国的改革开始并没有分权的明确意识，改革的发生是下放权力，分权只是因放权而带来的后果。因为单一体制必须建立在单一权力基础上，只是随着单一体制难以为继，新的权力内核才考虑下放权力。当然，放权必然伴随分权，放权本身就意味着权力内核将一部分权力分给其他人或组织，因此，中国的改革属于放权式改革，它与那种多元权力互动基础上且有明确制度预期的分权是不同的。进而言之，这样的分权仍然是在高度一体化的社会体制框架内进行，政治经济一体化的局面没有发生根本改变。因而，整个社会表现为在每一个层级上和每一个部门都存在着各自的权力中心，就像一块块积木，形成排他性的封闭性格局。这种分权的结果有时是彼此的分工合作、行政效率的提高，更多时候反而是力量的分散。世界银行发展报告认为，权力的下放必须与政府的能力相符，而我国中央政府却在行政性分权过程中太过简单和粗糙，完全忽略了地方政府自身的能力，实际上走的是“行政性分权”而非“经济性分权”或“市场取向的分权”，即分权是在中央与地方政府而非社会间进行的，这种行政性分权不可能在乡村地区营造出一个市场经济条件下治理所需要的“微观基础”。
       (四)科层体系安排下的共同困境
       集权制意味着一个高度集中的中央政府承担公共服务供给的主要职能，而分权制则通过权能的下放，使地方政府成为公共服务的主要供给者。分权制近似于放松了的集权制，形同“授权”或“放权”，但并没有真正摆脱集权制的权力构架，重要的决策权仍然掌握在政府官员手中，中央政府仍然是权力中心。无论是集权制还是分权制主要特征下，无一例外都无法达到预期的制度绩效。从本质上讲，无论是集权制还是分权制，二者的权利关系结构是一致的。“决策权是在等级制的命令链条中组织起来的，具有一个单一的终极权力中心。”(奥斯特罗姆等，2000)分权体制与集权体制一样，都是单一中心体制的表现形式，当前支撑我国乡村地区公共服务的，主要就是这样一个单中心的供给体制，包括了单中心的治理模式、单一的供给主
       体以及高度集中的资金安排等。
       以上一个基本结论就是，传统的单中心体制才是形成我国乡村地区公共服务供给困境的根本原因。在市场因素不断渗入农村、农民对公共服务需求日益增长和多样化的现实背景下，继续保持这样一种单中心体制，必将继续造成乡村地区公共服务供给的严重困境。
       二、“多中心”下的乡村治理结构
       基于传统“单中心治理模式”的困境，以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者在公共管理研究领域创立了一种新的理论，即“多中心治理”理论。“多中心治理”理论，是现代社会治道变革的产物，它强调通过合作与协调，对公共事务进行多种手段并用的综合性管理，目的就是要超越传统的以集权与分权为标志的单中心制度安排。
       (一)“多中心”治理的基本框架
       公共生产的“多中心”和治理体制的“多中心”，提倡的是自主组织与自主治理的过程。它研究的是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。其特有的优势在于“提供了一种虽不完美但却很重要的手段，来聚集时间和地点信息以用于决策”，因而能够减少投机成本，并遏制搭便车的现象。
       与传统的治理理论相比，“多中心”治理至少有明显的三个优点：(1)它能够为公共服务提供多种选择；(2)能够大幅度减少搭便车行为；(3)为服务做出更合理的决策。在多中心学派的学者看来，地方政府、国家政府和其他有关组织各方面的合作是重要的，但更重要的是为了开发和利用地方知识，并为多层次的合作提供适当的制度基础，用他们的话来说，就是奠定“多中心”治道的制度框架。具体地来看这个分析框架，它包括了：
       1．空间的多中心。传统政府管理的概念在空间划分上主要是“中央／地方”两分法，把重点集中在政府的强制力上，关注的是这种权力的使用方式和效果，而“多中心”强调的是“国家／市场／社会”三分法，各个独立的自主组织实体以其独特的运行方式和效用性在现代公共事务治理中发挥越来越重要的作用。
       2．主体的多中心。空间的多中心必然引起各空间维度中主体强势分布，这也是两种治理模式最基本的、本质性的区别。在这其中，政府并不完全垄断一切合法的权力，政府之外，各个自主组织实体可以更好地负责维持秩序，参加经济和社会调节。也就是说，管理社会并不只有政府一个公共权力中心，自主组织实体可以更好地实施经济和社会调节。
       3．权力向度的多中心。政府统治的权力运行方向只强调自上而下的控制，仅仅运用政府的政治权威，通过发号施令、制定和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理，而不允许各个自主组织实体运用自己的权利与政府进行互动。与此不同，“多中心治理”则是一个上下互动的管理过程，它不再是监督，而是合同；不再是集权分权，而是真正的权力分散；不再是行政权威，而是根据市场和社会原则的管理；不再是层级指导，而是政府部门和各个自主组织实体间的合作。
       (二)“多中心”治理与“自发秩序”
       “多中心”治理需要充分利用分散的知识，给予所有个体以充分的自由去支配资源，最大限度地允许每一个人从事各种创新实践，这其实是一个发现知识并进而实现社会成员之间的协调以及资源配置的过程，蕴含了哈耶克所指出的那种“自发秩序”。哈耶克认为，“知识只会作为个人的知识而存在。所谓整个社会的知识，只是一种比喻而已。所有个人的知识的总和，绝不是作为一个整合过的整体知识而存在。”也就是说，因为许多知识都是零碎分散的，即特定人所掌握的、分散在特定时间和地点的知识，因此，在社会生活信息的无限丰富性与人的理性能力的有限性之间始终存在着无法填补的鸿沟。
       根据哈耶克的看法，“自发秩序”是指系统内部自组织产生的秩序，不是人为有意识设计的产物，体现了一种效率特征和自由秩序特征。而相对的“建构秩序”，则是刻意创造出来服务于该秩序创造者的，它的低效率在于不利用知识分工和合作，扼杀个人所需要的自由，限制了人的机会选择集，不允许制度竞争。而竞争作为一种发现过程，本来可以发现更好的制度。
       此外，“多中心”治理倡导的“自发秩序”还构成了克服法律工具主义的重要屏障。“多中心”治理下民间社会组织具有社会性、志愿性、自治性、多元性等根本特征和内在属性，因而，它们会自觉不自觉地尽量消解权力干预、垂直管控和法律万能倾向，强调民主参与和自主管理，主张不同群体利益的理性互动和多元诉求的对话协商，注重行规行约、自律规章等民间规则框架的确立和遵行，倡导沟通、信任与合作，从而形成了一种自主回应的“民间治理”机制和“自生自发”秩序。这样，就在一定意义上阻滞了国家权力的滥用和扩张，构成了抑制法律工具主义、抵御国家理性规则泛化的重要屏障，推进自主自治的理性规则秩序和法治进程。
       (三)“多中心”治理与契约机制
       在充分发达的公共经济中，政府必须善于找到一种混合的策略，部分地依靠自己的力量提供公共服务，同时还要与各类组织维持广泛的契约安排，使正式和非正式的机制共同促进交易契约的有效实施，生产公民所偏好的公共服务。与传统公共行政通过一体化命令结构不同，契约机制反映了作为契约参与人之间的平等关系，将整个公共服务的供给过程看作是供给者、生产者以及服务的最终获得者之间的交易过程。交易通过契约来组织，使契约成了一种治理机制，成为谋取利益、显示偏好、交换评价的一种机制。
       组织一项服务的契约形式可以有多种安排进行选择，具体可分为替代性和互补性契约两类。替代性契约是通过契约安排之间的竞争寻找使成本最小化的契约安排，互补性契约则是一种相互提供履行保护的契约安排。与一般的商品买卖交易中的契约不同，乡村公共服务供给过程是更为复杂的“交易”，因此它需要多个契约来组织。这时，契约安排的优化要求在各契约形式之间形成有效的组合。这正是“多中心”治理强调的有效组合，依赖社群中人的参与管理和自我管理，充分利用包括社会规范、习惯法、信任、声誉、互惠和集体惩罚等在内的契约机制，就能够为公共服务提供多种选择，大幅度减少搭便车行为，做出更合理的决策。总之，契约机制把公共服务的提供视为交易过程，通过对组织一项“交易”的多个契约安排进行选择，构成了节约交易成本的机制，这正是乡村地区“多中心”治理所要解决的核心问题。
       (四)“多中心”治理与治道变革
       李昌平曾经说到，在贵州大山里扶贫，通过政府提供炸药、铁锤、碎石机、碾压机、技术员的方式，劳动力由村民自发组织提供，不到1万块钱可以修1公里5米宽的山路，而单纯政府配置资源去修1公里同样的路要8—10万块钱。由此可见，传统公共服务供给方式的浪费和效率低下。其实，在乡村地区公共服务的供给上，中国农村每天有3亿的劳动力闲置，过剩的劳动力市场配置不起来。靠农村社区集体组织和农民在投入中的主体作用，利用好这个劳动力资源，正是“多中心”治理给我们的意义，这对于乡村地区公共服务供给而言，无疑提供了一个
       改革传统压力型体制，理顺政府、市场与社会关系的新思路。
       “多中心”治理实际上提供了治理方式的新分类方法。与传统有所不同，它是多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式从而使不同的公共利益得到实现。多中心体制设计的关键因素是自发性，“自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”，它以自发秩序为基础，强调治理的自主性，反对政府治理权力的垄断和扩张。“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系”，“多中心”治理结构也只有在多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式下，从而使不同的公共利益得到实现，才是对乡村地区发展最优的模式。
       三、治理转型中的社会资本问题
       “多中心”治理不仅仅是经济绩效的提高，还包括了有效的社会控制，因此，它涵盖三个相互联系的基本方面：一是能够提供良好的公共服务，满足社会的服务需求；二是能动员政治支持，获得民众的广泛信任；三是能够有效地管理社会冲突，有良好的冲突解决机制。在未来的乡村治理发展中，发展的方向是治理主体的多元化和治理方式的多样化，功能整合的目标则是治理成本最小化和治理成效最大化，而这一切都离不开良好的社会资本。
       (一)社会资本理论
       “社会资本”是20世纪70年代后期在社会网络研究的基础上发展起来的，与物质资本和人力资本相对应的理论概念。20世纪90年代以来，社会资本成为多学科交叉研究的交汇点和纽带，并将研究视野从经济增长和市场运行效率问题扩大到人际网络、共同规范、信任和公民社会制度等问题。
       按照普特南教授对社会资本的界定：“‘社会资本’指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。”尽管在具体的概念界定上还不尽一致，但在实践中，社会资本的重要作用却早已成为共识：它能够增进交易可重复性，减少机会主义动机；能够形成社会互相信任的机制，为政治和经济交易提供便利；能够扩大信息交流，建立和传递信誉。社会资本对经济发展的主要作用是通过加强人们之间的合作关系来提高人际信任程度，从而减少人们在经济活动中的交易成本，提高交易效率和经济运行效率，促进资源有效配置和经济增长。
       社会资本实际上在很大程度上是利益结构共同体的代名词，因此，社会资本不仅体现为个人、组织间相互联系的广度，而且体现为这些联系的稳定性和扩展度。这里，重要的是社会资本形成的长期性，个人、组织在构建社会资本中的能动性，以及认同关系的互利性。与一般资本一样，越是具有社会资本的社会就越能积累更多的社会资本，但社会资本与所有公共财富一样，也会出现估价不足和供应不足的问题，因此，它必须通过开展一些有益的社会活动而不断得到生产和积累。
       (二)社会资本：三种类型的乡村
       公共服务供给不仅与宏观层面的乡村地区组织体制相关联，也与微观层面的村庄性质相联系，不同性质的村庄，解决公共服务供给需要的社会资本很不相同。进一步的制度分析中，我们还需要至少比较三种不同属性的乡村社会，来讨论乡村地区公共服务供给问题，划分的依据是村民一致行动能力的强弱，而村民一致行动能力的强弱又被我们概括为乡村社会关联度的高低：1．对于有强有力行动能力的乡村社会。比如存在相对强有力宗族力量的乡村，村民因为对村庄生活具有稳定的预期，即使没有任何外部的资源，也可以在小的范围内(即在乡村行动能力所允许的范围内)成功提供部分公共服务。例如部分学者在一些宗族农村地区的调查就表明，这些宗族农村的确可以自主提供诸如小水利、村庄道路等公共设施与物品。2．对于具有一定行动能力的乡村社会。虽然乡村经常缺乏条件(如资金等)不能提供某些公共服务，但在有外部资源输入的情况下，乡村自组织能力进一步被培育，原有的自组织能力也会有效抓住外部输入资源的机会，在有限外部资源输入的基础上，提供尽可能多的公共服务。3．对于一致行动能力弱小的乡村社会。存在的最糟糕的一种可能性是，即使有了外部资源的输入，也培育不出乡村的自组织能力，乡村甚至没有办法抓住外部资源(如国际组织的无偿资金等)输入提供的机会，来扩大地区性公共服务供给的成果。
       当前我国乡村地区日益凸显“缺乏分层与缺失记忆型村庄”的特点，通过高考、参军、打工、劳务输出等多种方式，乡村年轻一代的精英阶层日益流失于乡村社会，并且稍有成就后，可能全家迁离故土而进入城市生活。由于村民成为“原子化”的个人，留在乡村里的村民中，往往没有人比其他村民处于更有威望从而说话有人听的位置，使乡村缺乏基本的社会分层，因为缺乏分层，村民为达成协议自助组织公共服务供给的交易成本很高。因此，作为一种社会资本，乡村社会关联度越高的村庄，公共服务自主供给的能力就越高，关联度越低，相应的自主供给能力就越低。
       (三)当前社会资本的缺失
       乡村地区发展是一个综合概念，不仅是指乡村地区公共设施的健全和居民物质生活水平的提高，也包含共同的价值取向、信任度强且富有人情味的人际关系、发达的可供居民随时参与的地区组织以及与政府间良好的互动网络等。支撑地区发展的上述因素恰恰构成了社会资本的基本要件，从这个意义上说，乡村地区发展依赖于社会资本，社会资本总量的多寡与分布状况，决定了这个地区活力和凝聚力的强弱以及社区治理的绩效和效率。
       在“多中心”治理结构中，公民和社会组织的广泛参与，可以极大地弥补国家行政能力的不足，并促进以合作为特征的治理和善治。虽然中国文化传统中并不缺少合作的精神，但往往缺乏扩展性，“家”的观念强调家庭与血缘，大部分的社会关系在本质上都是血缘关系的延伸和扩展。所以，费孝通在探讨中国社会关系的特点时，用“差序格局”这一概念形象地描述了这种以个人为中心的社会关系网络：“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络。”在差序社会里，一切普遍的标准并不发生作用，一定要问清楚了对象是谁，和自己是什么关系之后，才能决定拿出什么标准来。
       “多中心”治理的道路最终需要走向的是一种权利本位社会，而不是原有的政治权力本位社会，最后建立公民社会形态。为此，合作秩序必须不断地、持续地扩展，才能保证其对社会整体效率的提高。然而，中国人的社会资源往往以上述这样一种社会关系网络的差序格局来进行，血缘、地缘关系是作为个人所拥有的最主要的社会关系，亲属关系、同乡关系、朋友关系等弱关系在社会资源获得方面也具有绝对优势，人格化特征依然突出，产生的问题依旧严重。
       (四)依托村民自治走向“多中心”治理
       村民自治是村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等形式和渠道实现对村庄社区公共事务的自我管理、自我服务和自我教育。村民自治之所以能够在中国部分农村首先出现，并很快得到中央的肯定和推广，主要是因为党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制的推行，引发了农村经济领域和社会政治领域的重大变革。随着农村经济体制改革的逐步推进，促进乡村自治的这种因素正在不断增长。
       也许是长期以来政府垄断公共服务提供的现实，使得人们往往误以为在我国一直以来不存在公共服务的自主组织与自主治理模式。然而事实并非如此，长期以来，由于我国在公共服务供给上“二元分割现象”政策的扭曲下，乡村地区早就出现了由农民掏钱搞公共基础设施建设的怪现象。因此可以说，“多中心”治理模式的雏形在中国基层社会早已存在，只不过其形式表现为一种压力之下的制度变迁而已。
       虽然村民自治不等同于“多中心治理”，只是强调农民参与供给决策的机制，但村民自治经过20年的发展已经成为当前中国乡村基层社会制度的一项重要内容。经济利益的驱动，政治环境的变化，使普通农民更加关注自己的切身利益，关注村内事务的管理，用政治上的自治权来保障刚刚获得的经济上的自主权。这种经济政治领域的重大变革必然要求乡村管理体制和管理方式与之相适应。
       总而言之，村民自治是乡村治理转型发展的初始状态，它是适应世界政治民主化浪潮的制度安排，是党和国家在经历近半个世纪以来正反两个方面经验的基础上创制的崭新治理模式，对于解决当前中国乡村复杂的社会矛盾，实现向“多中心”治理的转变，进一步推进中国乡村经济发展和社会进步都有不可估量的重要意义。
       以上分析得出的结论就是：传统条块分割的行政体制肢解了乡村治理的资源，党政合一的领导体制不利于乡村的政治发展、经济增长和社会进步，健全“多中心”治理体制，提高民间社会的组织水平，降低乡村社会的管理成本，是乡村治理发展的方向性选择。从村民自治人手，鼓励乡村社会组织化程度的提高，民间力量得到增强，有利于一个健康的市场经济的、民主的、法制的、公平公正的自治为主的乡村社会的建立，这正是本项研究的意义所在。我们有理由相信，随着科层体系向“多中心”治理转变，支撑乡村地区“官本位”体制的第一块多米诺骨牌倒下后，预示的将是一个“民本位”的乡村社会最终开始发育!