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       摘要：组织间合作网络是近年来在社会学、工商企业管理及公共行政学中兴起的一种全新管理理念与方式。公共服务供给的组织间合作网络在我国一个新兴的研究领域，对这一问题的探索具有十分重要的理论意义和应用价值。文章从组织间合作网络的角度探讨多元社会中公共服务的供给问题，力图从一个全新的视野寻求公共服务的破解之道。
       关键词：公共服务；组织间合作网络；供给
       中图分类号：D523
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)01—0088—07
       设计一套可行、有效的公共服务供给体系自古以来都是人们努力探索的话题之一。时至今日，不同的文化传统和发展道路使得各国在提供公共服务时选择了不同的道路。凯恩斯主义主张政府应当加强对市场运行的干预，并且承担起公共服务的生产和供给，这种指导思想后来演化为以国家为主导的欧洲福利国家模式；而在崇尚市场体制的国家，政府、市场和非盈利组织在公共服务的供给上形成默契，通过多元的主体提供公共服务也成为这些国家的主导模式。近些年来，西方国家深受新公共管理理论影响，大力收缩政府职能，节省开支，提高政府效率，以各种方式将公共服务的生产或提供转移出去，通过多主体、网络化的方式提供公共服务，效果良好。本文描述在即将到来的多元社会里，日益加深的多元主体合作网络将给我国公共服务提供所带来的深刻变革。
       一、组织间合作网络研究的兴起
       网络是上世纪以来自然科学和社会科学融合的产物。从20世纪50年代起，众多学者为了研究不同社会群体之间的跨界关系，开始系统地发展网络概念。80年代以来，经济学家逐步将网络结构分析方法应用于经济领域，用网络结构观替代传统的地位结构观，逐步形成了企业网络研究的主要理论和观点。经济社会学家格兰诺威特(Granovetter)在《经济行动与社会结构：嵌入性问题》一文中，从“嵌入性”(embeddedness)视角来研究经济行为和社会结构。他认为，经济行为嵌入于社会结构，社会结构的核心就是人们生活的社会网络。网络组织(Net-work Organization)作为一种高效的组织运行方式，则是20世纪90年代初伴随着信息技术革命的到来而产生的一项组织创新。它是一种以契约为结合基础的动态联结体，其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动，一反过去组织完全包办所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与任何其他组织产生联结或中断关系，因此，它是一种几乎没有界限的组织形态。
       在公共行政学上，网络理论主要在于描述公共组织、非营利与营利组织之间的正式或非正式关系，例如合作、企业以及公私部门伙伴关系，这代表了上世纪末以及本世纪初以来公共行政学界的最新研究进展。弗雷德理克森(Frederickson)将网络理论理解为一种行政连接。这是因为，由于政府管辖界限之间存在错综复杂的关系，中央与地方政府层级的公共事务管理者都在处理有关政府行政连接问题。所谓的行政连接是指公共服务专业人员之间正式或非正式的垂直与水平的连接与合作的形态。具体而言，公共服务就处在这样一种行政连接之中，我们期待通过对其主体、流程、节点、秩序、效率问题的研究，探索公共服务网络化治理之道。
       对于公共行政中的网络概念，以及公共服务与组织间的网络关系问题，西方学者已经做了一些开创性的工作。萨拉蒙(salamon)等人认为，传统的公共行政争论是基于指挥命令统一性假设的，然而20世纪60年代后政府管理战略发生了根本变化：政府在供给公共物品和服务时对多机构、政府间以及公—私—非营利伙伴关系的依赖日益增加，从而颠覆了现存的理论。研究组织与公共政策的学者就注意到：在地方一社区层次公共投资的公共服务中，一个重要的问题就是进入服务供给网络的组织间一体化和协调。随着公共行政中组织间网络问题研究的增多，威纳(Wiener)预言组织管理和组织间管理将成为公共行政理论中平行发展的趋势；鲍威尔(Powell)发现在非营利和公共部门中，组织间管理日益转变成为多种形式的合作性联盟，以此作为提高其竞争力和有效性的方法，而通过传统的市场或科层制的治理机制是不可能的；其他学者则提出网络管理完全区别于科层制管理。弗雷德里克森认为，虽然网络安排会因维度多样化而不断变化，但对于网络在供给重要的公共服务中发挥的关键作用则很少有争议。还有研究发现，美国的公共服务是通过错综复杂的由公共、私营的和非营利组织所构成的组织间网络来供给的，而且这种新型的协作公共服务供给体系已经成为新的政策执行模式的主导性特征。普罗文(Keith G Provan)和米耳瓦德(H Brinton Milward)更是提出，合作性的组织间网络已经成为公共服务传递的普遍机制，并为此提出了网络合作的绩效测量问题。2001年，罗伯特·阿格罗夫(Robert Agranoff)与米歇尔·麦克格雷(MicheM Mcguire)进一步提出，由于网络管理已经成为治理的核心任务，因此在公共行政学研究中必须将其作为基本的考察领域放在前沿。
       目前，国内学术界对公共服务供给组织间合作网络的研究则几乎为零，与此主题相近的研究也非常稀少，主要集中在社会学、工商企业和市场网络研究中。此领域的学者主要研究了组织间网络的类型及治理结构等问题，尤其是网络组织已经成为企业之间合作与风险分摊的交互机构，成为企业间竞争与合作的有力工具。很明显，此一类的研究对公共部门间的网络合作也具有启示和借鉴意义。有人认为，合作网络是对政府与市场“二分法”的超越，治理合作网络要构建责任分担格局，建构公民自主参与的制度平台，明确合作网络组织的能力限度以提高治理能力，以及提高合作网络治理的适应性和合法性。由此，学术界将网络主要放在治理理论的背景下来研究。沃尔特就指出，作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况，即相互依存的环境。可见，公共服务供给的组织间合作网络在我国是一个全新的研究领域，对这一问题的探索具有十分重要的理论意义和应用价值。
       二、公共服务的网络化特征
       与经济学上通常所提及的公共物品概念不同，公共行政学中人们对公共服务概念的内涵和外延可能有更深入的了解。结合上述对公共服务概念的理解，笔者认为可以从以下几个方面更进一步理解公共行政学视野中的公共服务：(1)动态化。动态化是公共服务保持与时俱进的要求，经济社会发展水平应与公共服务供给水平相调适。(2)层次性。与公共物品理论类似，国家层次、区域层次、社区层次的公共服务之间虽然没有很明确的界限，可不同层次具有不同的重点。(3)复杂性。公共服务的内容包罗万象，其目标具有多重性，甚至有些服务本身是抽象和不可测量的，有时甚至还是相互矛盾的。(4)连续性。以公共财政支出为重点的公共服务要具有稳定性，与政府合作及政府支持下的公共服务供给则很可能存在各种变数，因此保持连续性是改善公共服务水平的重要标志之一。(5)多元化。多元化的供给主体是应对公
       共服务层次性和复杂性的有效途径，且理论和实践的发展已为此指明了方向。(6)公平性。在公共服务供给中，经济力量是最终的决定力量。正确处理财政集权和分权之间的关系，能确保政府道义层面上的公平性。这些特征从某种程度上来说，已经打破了原子化个体以及线性的、一体化的公共组织体系的传统，使得“利维坦式”的国家管理模式和社会生活制度发生了改变。
       公共行政学对网络的重视基于组织内和组织外两个方面。组织内网络是各级政府部门之间的网络合作关系，这种网络的主要特征是权威、从属、服从；组织外网络是政府与非政府之间的合作、交易、互惠关系，它是各个行为主体基于信任、认同所组成的长期关系，是处于不断演变当中的一种互动和促进。这两个方面的合作都对公共服务供给具有重要的作用，共同勾勒出公共服务供给的网络化特征。
       就公共服务的网络化特征而言，主要有以下两点：
       第一，公共物品分布上的连续性和网络化。在分析公共服务供给时，我们还需要借助经济学关于公共物品的理论，进一步论述公共服务的网络化特征。我们理解的公共物品是指那些与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。公共物品的范围从政治、法律、国防、治安、政府行政管理到大中型水利建设、城市规划、公共道路、环境治理、公共卫生、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通、广播、电视、教育等。就非排他性和非竞争性而言，理论上所言的纯公共物品完全符合这两个特性。正是这两个特性，市场机制无法提供譬如国防这样的纯公共物品，也使得政府名正言顺地成为公共物品供给的唯一主体。但实际中，如萨瓦斯所言，“很少有物品是纯粹的共同消费物品；大多数物品都落在纯粹个人消费物品和纯粹共同消费物品构成的连续体之内，就像落在排他性和非排他性构成的连续体内一样。”
       第二，跨区域公共物品供给的“外部性”和“搭便车”现象，也是公共服务网络性的表现。跨区域公共物品其供给主体是不同的地方政府或其他组织，其消费的外部性一般会移出一定地域界限，此域特征和收益范围具有复杂性和模糊性特征，如河流治理、跨境犯罪以及传染病治理等。这里，跨区域公共物品提供主体的确定性和收益人群的不确定性形成了一对矛盾，使得这类公共物品难以被度量和被分割，通过市场化途径来解决其供给不足或消除外部性问题是行不通的，通过单纯的政府权威途径或其他渠道也难以解决。由于这类跨区域公共服务大量存在，不同层次的区域间公共服务其重点和焦点问题存在差异性，使得公共服务更具有网络化的特征。
       由此，公共服务的网络化特征确定无疑地要求我们重新评估原有供给模式的有效性，并进一步寻求有效的方式提升公共服务的质量和水平。
       三、构建公共服务的组织间合作网络
       供给主体与供给方式是目前学术界对公共服务探讨最为集中的两个主题。对于前者，随着人们对政府职能与政府角色认识的不断变化，以及其他社会主体的蓬勃发展，理论家们渐渐将关注的焦点转移到了包括政府、市场主体、社会组织等主体的更广阔视野。自上世纪70年代以来，全球范围内的新公共管理运动和政府再造运动更是强化了这一趋势，公共服务市场化、民营化、公私合作等更具有弹性的工具不断扩展，出现了联动化、混合化和网络化的部门合作模式，共同致力于社会资源和国家资源更有效率的配置，既减轻了政府的财政负担，又增进了社会的整体福利。对于后者，则更是深受这股思潮的影响，在实践中发展起来的多种政府工具都成为公共服务供给方式的选择。无论出于战略的需要还是战术的选择，此轮改革的重点无疑是业已出现的多元图谱。
       一般认为，在现代市场经济条件下，政府部门、市场主体、第三部门及自愿组织都成为公共服务的供给主体。在公共服务供给中要进一步合理定位不同主体的角色，从而以最佳的规模和最低的成本提供最为优质的公共服务。多元的主体参与公共服务的提供，各自有着自己的合适最有效的范围。这些供给主体大致通过三种模式提供公共服务：(1)权威模式。国家在公共服务的供给中全权负责，以强制权力为基础，以计划为手段。(2)市场化模式。市场化模式一方面是对公共物品产权进行私有化界定，另一方面是基于公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系，通过市场化手段合作提供公共服务。(3)自主治理模式。与私有化和国家化模式相对，“公共池塘资源”的消费者完全可能通过自主组织对资源进行自主治理。
       笔者认为，在现实的公共服务供给的纵向关系上，存在决策上的“自上而下”和执行上的“自下而上”两种截然相反的方向和途径。“自上而下”途径主要强调中央政府对于公共服务供给的权威性与下属的服从性。由于中央政府掌握了社会资源分配的大权，在一个“金字塔”型和行政主导型国家，任何层级依靠中央政府支出的公共服务都建立在认可中央政府的权威之上。所以，“自上而下”途径强调政策制定者的优越地位，政策执行者必须秉承上级的意志，忠诚地实现上级政府的意图与目标。在这种情况下，一方面强调严密的命令连锁关系与上级政府的控制指挥能力；另一方面又主张政策制定者对政策执行架构与规范的理性设计。“自下而上”途径则是基层执行组织中的多元行动者对某一特定问题进行互动所形成的行动者网络，包括政府机构、私人部门、利益团体、社区组织等。对于某项公共服务，基层的执行网络是根据中央政府或高层决策者的意图而采取行动，最终的实施结果要纳入高层组织的考评范围。“自下而上”途径强调基层政府或地方执行机关的重要性，拥有足够的自主权及裁量权，以应对日益多元复杂的公共事务环境。
       基于以上的分析，便可以构建公共服务供给的组织间合作网络模型。在公共服务供给合作网络模型中，政府居于最高的位置是因为其垄断了权威，也即垄断了公共服务供给的资源配置权。在行政权主导和“自上而下”的资源配置模式下。政府可以在充分运用网络的基础上灵活地提供公共服务。比如直接面向民众提供公共服务，具体形式有政府服务、政府出售以及政府间协议，或通过市场化或自愿服务方式间接向民众提供公共服务，主要有合同承包、特许经营、补助、自由市场、志愿服务、自我服务、凭单制等方式。
       从纵向的供给途径来看，公共服务供给合作网络模型通过两个单向度的“自上而下”途径和“自下而上”途径，将公共服务供给的所有主体和消费者有机地联系在一起。在某些情况下，供给主体和消费主体也可能存在身份上的相对性，很难用一条界限将两者截然分开。“自上而下”的决策途径依政府的行政力量和财政力量而高效运行，而且随中央和地方政府关系的变迁导致资源集权化的趋势更加明显。公共服务供给的事实是，地方或基层对公共服务需求的偏好不尽相同，这一点决策层尚未给予足够的重视。为了弥合业已出现的公共需要，公共服务的基层执行者会背离高层决策者的意志，以变通的方式供给某些民众最需要的公共服务；在另外一种情况下，这些公共服务可能只是出于变通者的一己私利，是民众不需要的。
       很明显，在这个网络当中需要更多的沟通和信息的传递，网络中的每一个节点，如次一级
       的政府、市场主体、第三部门、自治组织等都起到承上启下的作用，都按照既定的制度安排、激励措施和组织目标发生作用。目前，我国的公共服务合作提供网络是不完善的，目前更多的是自发形成的诱致性制度变迁，如企业和个人为了获利而提供公共服务，而基于道义、信任、互惠性质的自发性和志愿性供给则实属不多。换句话说，处于网络底部的节点在公共服务供给中的作用有待加强。但是，公共服务的组织间合作网络的形成有效地回应了原有模式的缺陷却是不争的事实，所以它并不是抽象意义上的天方夜谭。
       四、作为一种公共服务供给模式的可行性及其治理
       国外学者对公共服务网络合作的研究说明，政府越来越依赖其他组织、机构以实现对于民众的责任与义务。美国国家绩效评估委员会于1993年发表的《国家绩效评估报告(The Report of National Performance Review，NPR)》指出，在一个急剧变迁的时代，最好的解决之道不是重新涉及组织章程，而是熔化组织间僵化界限。为了更好地为公民提供公共服务，公共组织必须寻找跨越组织界限的方法和更多与其他机构合作的机会，以提高资源的利用效率和实现效用最大化。阿格罗夫(Robert Agranoff)与麦克格雷(Micheal Mcguire)认为，在分权化和民营化的趋势下，政府与非政府的私营企业、非营利组织等联合供给公共物品大大提高了公共物品的供给效率，以致“管理的和制度的安排经常是建立在公私之间以及州与地方政府之间的链环基础之上的”。
       跨组织事务的治理以及跨组织间的合作增加了实践中合作网络的重要性和可能性，奥图勒(O"Toole)认为，(1)公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必然涉及跨机构之间的协作；(2)处理复杂事物的政策可能需要依靠网络化的结构才能执行；(3)政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必须的；(4)必须努力使各种联系制度化；(5)跨部门和不同层次管理的需要，如交通项目管理者面临着残疾人权利保护、濒危物种保护和能源保护问题，而不仅仅是交通效率、有效性和土地使用问题。
       促成组织间界限模糊和加强合作的原因是多方面的，而以现有的政治、经济资源和技术条件言之，组织间合作网络的出现具有可行性。
       第一，政府所面临的任务更为繁杂，同时也不得不应对更多的挑战。开放时代人类社会活动的范围已经超越传统地域、种族、国家、主权版图的界限，使得许多公共事务的管理超越传统政府的管辖范围。一个有效的政府就必须专注于其核心事务，以政府的权威解决最为迫切的事情。因此，改变传统公共事务中中央与地方层级之间的科层结构，就要突破组织之间的界限。此外，从行政效率的观点而言，政府部门的科层制与保守态度已无法有效理解瞬息万变与复杂化的公共事务；相比之下，非政府组织或第三部门因为没有官僚制度的繁文缛节与冗长程序，在策略运作方面又显示了足够的弹性与创新。然而，诸多公共事务的推动与管理仍需要政府的资源，因此在共同提供公共服务时，非政府组织或第三部门必须获得政府部门的支持，这样才能顺利产生具体的结果。
       第二，合作与“双赢”已经成为商业活动和社会事务的主导话语，亦是公共事务的发展趋势。合作是独立的双方或多方在独立的基础上，发挥各自的特长，经济和高效地完成某项事务。合作的主体可以是个人与个人、个人与组织，也可以是组织与组织。公共服务供给中的合作，就要运用合理的机制将资源分配给不同的合作主体，以它们的技术优势和信息优势共同提供某项公共服务。由于一个组织需要从其他组织获得自身缺乏的资源或将自己不具优势的事务转交出去，因而组织之间的互动、合作、竞争关系或是采取的策略，逐渐受到组织理论学者的关注与重视。但最终，合作是最易达成目标的形式，进而发展出对于组织之间形成网络关系的讨论。合作式政府(joined-up government)模式就基于这种理念，认为政府必须以联合或合作方式采取集体行动以满足多元的社会利益。换句话说，就是多元层级或不同组织之间必须分享各自的信息与协调各自的命令系统，以提供整合型的服务。这种以合作与“双赢”为目的的联合服务的政府取代过去各自为政的分裂组织结构，能让民众获得更加多元整合的服务。
       第三，参与主体的多元化以及非政府部门迅速成长促成公共服务网络化的趋势。政府服务的结构一体化、提供方式的垄断性以及对公民需求的回应性差，这些弊病已经遭到人们的大力批评。再者，由于近些年来非政府部门的快速成长，且在处理某些公共事务的过程中表现优秀，使得人们将关注的目光逐渐投向了非政府部门和组织。因此，政府需要在不同层级或专业政府机构之间建立服务契约、商业化关系，与民间部门建立策略上的合作伙伴关系，通过服务外包、租让与私有化等方式让渡公共服务提供权或生产权。
       第四，公共服务市场化在经济上可行，同时在效率和服务品质上也具有优势。公共服务外包这种市场化供给手段在过去的几十年里快速增长，公共服务外包也取得了良好的绩效。据统计，1976年至1986年，美国在公共服务和公共设施方面实行私人承包经营的城市数目增加了50％，其中，使用私人公司收集垃圾的增加了1倍以上，街道的私人维修业务增加了5倍，使用私人公司管理公园的增加了26倍。目前，由政府出资订货、由私人机构承包生产公共服务的现象在美国三级政府中普遍存在。在联邦一级，1979年美国联邦行政部门用于购买私人部门承包商生产的公共服务的经费达230亿美元，到1989年更是达到了480亿美元。
       在网络治理关系中，近年来经合组织(OECD)大力推崇“伙伴治理”概念，通过对爱尔兰、芬兰、意大利、美国、奥地利、比利时及丹麦等国家调查研究，累积了许多不同政策议题的伙伴治理个案。其中，较为典型的是英国布莱尔政府以超越左派、右派壁垒为诉求的“第三条道路”思维作为改革依据，推动“地方策略性伙伴关系”。在此跨机关、跨部门、多层次政府治理的合作机制当中，中央政府结合中央各部门、地方政府、私人部门、社区及非营利部门，形成策略性伙伴关系，促进彼此的合作，以满足地方的需求、促进地方经济社会发展，以降低失业率。
       治理这样一种组织间的合作网络，意味着社会权力从国家转移至社会的趋势和对国家与社会互动关系的重新认识，以及强调政府与公民社会组织间共享权力的关系。在这种合作网络里，(1)各组织之间相互依赖：这意味着政府部门、私人部门与志愿组织界限的改变与模糊化；(2)网络成员间的持续互动：组织网络成员间频繁的互动关系意味着资源交换与共同目标协商的重要性；(3)协商和博弈的互动方式：网络成员间的互动关系是基于信任以及网络成员间相互认同的规则；(4)相当程度的自主性：网络状态是处于自我管理的情境。在组织网络中，政府虽然无法独自占据权威的地位，但是仍对网络具有间接的控制能力；(5)网络内多元主体之间相互学习的过程。
       公共服务供给的组织间合作网络是一种符合上述描述的组织模式，随着非政府组织的快
       速发展，不同组织间的合作便具有了可治理性。在我国公共服务的提供上，由于存在决策上的“自上而下”模式和执行上的“自下而上”模式，以及政府、市场主体、第三部门、自愿组织、社区组织等不同供给主体的互动，治理这样一个纵横交错的网络，政府的挑战是为合作网络寻找出合作的新形式和选择有效的治理结构。
       在公共服务供给的组织间合作网络里，众多的主体在相互依存的环境中通过彼此合作，通过分享资源和权利来共同管理公共事务，为了实现与增进公共利益而共同提供公共服务。在这个网络里，我们必须强调“政府掌舵而非划桨”和“自组织网络”的主要观点，并且通过一定的制度安排应对政府层面和非政府层面遇到的挑战，以及不断调节前进的方向。随着治理主体的多元化，多元主体之间的依赖与合作伙伴关系在运行机制上的不断完善，各治理主体可以通过对话来增进理解，各自发挥自己的资源优势，从而能够实现良好的网络治理。
       因此，我们明确指出，组织间合作网络的治理结构虽然受到了“自上而下”的单中心行动者的影响，但“自下而上”途径所要求的多中心治理随着公共事务的复杂化而日益明显，使得一直由政府负责的公共事务也不得不向个人和其他组织开放，通过协商合作的方式来共同管理。而且，非正式权威的重要性越来越得到政府的重视，人们也意识到非政府组织也是不可忽视的行动者。公共服务供给网络中的多中心治理事实上包含了政府、市场主体、第三部门、自愿组织、社区组织等，每一个主体都拥有一定的资源和权力，随着它们之间相互依赖关系和信誉、信任、互惠的增长，这种多中心治理的格局为解决依靠单个组织无法解决的事务提供了可能性，成为推动公共管理民主化、社会化、分权化和竞争化的重要力量。
       综上，组织间合作网络以推动和改善公共服务供给为目的，由政府与非政府组织、中央政府与地方政府、地方政府与地方政府以及民间社会不同主体组成的网络关系。这种网络关系一面是呈现垂直互动取向，另一方面也是呈现水平互动取向。因此，组织间合作网络本身的参与者多元且关系复杂，是一个独特的关系形式，运作基础与方式不同于单一主体的官僚组织中。组织间合作网络由于在资源配置、利益取舍、需求表达、回应性等方面与传统的公共服务供给机制存在显著差异，在实践中将更有利于解决公共服务供给不均衡的问题。当然，实践中的组织间合作网络可能需要长时间的探索，但既有的发展趋势已经让我们看到了未来公共服务供给的美好图景。