摘要：随着现代社会经济的飞速发展，不断增长的公共需求也迈入了多元、异质和动态的阶段，迫切要求政府部门创新服务供给机制，改善服务品质和回应性。20世纪90年代后，源于加拿大的可抉择公共服务供给机制通过跨部门组合而形成了多样化的服务输送框架，把分散化的机制整合成连续变化的统一体。它包含了从基本的组织重组到彻底的私有化之间的多种形式，形成了从授权到协作的“试验光谱”，其独特的灵活性、整合性与抉择性为公共服务部门的改革添加了令人瞩目的成功经验。文章介绍了可抉择公共服务供给机制的兴起背景、基本框架、选择流程和国际经验，以期为我国改善乃至创新公共供给机制提供理论参考。
关键词：公共服务；可抉择供给机制；经验
中图分类号：D523
文献标识码：A
文章编号：1008—1569(2008)01—0080—08
近年来，西方各国的公共服务领域改革无一例外地把市场机制的引入当成灵丹妙药。但是，正像美国学者丹哈特夫妇针对新公共管理质疑那样——“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船?”当我们对政府垄断公共服务供给的弊端有了切肤之感，当我们对潜在成本和效率优势的市场机制所为奉为圭臬之时，我们是否淡忘了公共服务的本质，淡忘了政府与市场之间存在多种抉择的可能性呢?实际上，西方近年来公共服务部门改革的实践经验显示，公共服务应该超越单纯的公私之分，根据服务特性、资源和管理技术有机地选择供给机制，而不是过度强调某一种方式的普遍性和有效性。近年来肇始于加拿大的“可抉择服务供给机制”(Alternative Service Delivery Mechanism)，为不同层面的政策工具提供了一个整合框架，创造了多元而富于弹性的公共服务供给“工具箱”，为各国的公共服务供给提供了富有启发性的参考。
一、可抉择公共服务供给机制的兴起及其框架
作为一种思想框架和实践形式，可抉择公共服务供给机制并无“字典”性定义或者传统可以接受的含义。它较早起源于商业组织对部分服务进行弹性化的处理，20世纪90年代后加拿大的公共行政协会(Institute of Public Administration of Canada)对政府背景下的可抉择公共服务供给机制进行研究和操作化的论证。虽然说，可抉择公共服务的思想和实践均兴起于加拿大，但在美国、新西兰等发达国家乃至坦桑尼亚和南非等发展中国家已进行比较广泛的应用，并在世界范围内引起了广泛的注意。
简单地说，可抉择公共服务供给机制意味着不同的事物输送到不同的人群中(different things to different people)。作为一个典型的加拿大术语，它已经成为一个世界性的现象而在西方国家风靡起来。福特和朱斯曼(Ford and Zussman)将其定义为：“一种创造性和动态的公共部门重构过程，旨在通过与个体、社区团体和其他政府实体共享政府功能来改善向顾客所输送的服务。”它是政府重新联系公民并建立服务供给网络的一种尝试，是公共机构、私人组织和志愿部门发展合作关系的平台，也是强化公共服务道德规范和创新精神的结构化安排。尽管它不可能是公共部门改革的万能药，但的确能够帮助政府在构建公共服务的供给框架时在“分散的树木中看到整体的森林”(see the forest for the trees)。
可抉择公共服务供给机制源于20世纪90年代以来通过跨部门组合而形成的多样化服务输送方式，它把分散化的机制整合成连续变化的统一体。其内容包含了从基本的组织重组到彻底的私有化之间的多种形式，形成了从授权(delegation)到协作(collaboration)的“试验光谱”(spectrum of experiments)。根据加拿大财政委员会(Treasury Board of Canada Secretariat"s)于马尼托巴湖省(Province of Manitoba)所界定的可抉择公共服务框架，可抉择公共服务供给机制的选项(options)包括以下四个工具群：(1)政府部门和执行局(government ministries anddepartments)；(2)法定代理和半自治代理(statutory and semi—autonomous agencies)；(3)合伙以及和其他组织设立契约(partnerships and contracts with other organizations)；(4)私人部门和志愿部门(private and voluntary sector entities)。根据公共部门和私人部门、政府控制和独立这两对相向而立的维度，可抉择公共服务机制的选项集合可以通过以下图谱展示出来：
根据以上图表，公共服务的可抉择供给机制选项可以划分为以下几大类：
(一)政府控制的公共部门供给
1．特别业务机构(Special Operating Agencies，SOA"s)。它主要针对专门性、复杂性的公共服务进行灵活的提供，是加拿大最具有弹性和普遍性的公共服务组织。它包含了政府咨询和审计(Consulting & Audit Canada)、翻译(Translation Bureau)、自然区保护(Canadian Conser-ration Institute)、住房(Canadian Forces Housing Agency)、国防(Defence Research & Development Canada)等方面的专门性业务。
2．部门企业(Departmental Corporations)。它是一种任务驱动(mission-driven)和顾客导向(client-oriented)型组织，由法律界定其服务权力来源和责任框架。一般来说，它由首席执行官主导并直接向部门首脑负责。它包括了食品监察(Canadian Food Inspection Agency)、停车(Parks Canada)以及海关税收(Canada Customs and Revenue Agency)等方面服务。
3．部门服务组织(Departmental Service Organization)。它是较为灵活，不需要严格的立法程序的服务形式，目前主要包括气象服务(Meteorological Service of Canada，MSC)。
(二)政府控制的私人部门供给
1．契约外包(contract out)，私营部门通过商业的途径提供以前由政府所提供的服务，例如建筑物与街道的清洁、废弃物收集、公共设施管理、政策咨询、经济管理、紧急救护、消防、教育、监狱管理、催收欠税、检疫与农业调查等。
2．GOCOs(government-owned，contractor-operated)，即政府控制，契约运营，主要应用于军工企业、国防或国家试验室。
3．执照(license)，授予私营部门特殊的运营权力来供给公共服务。
4．特许经营(franchise)，政府给予私营企业特定期限的公共服务产业经营权，在特许期结束后再通过竞争投标制来重新确定企业特许权。
(三)独立的公共部门供给
1．其他政府机构(other governments)，与不同区域或部门的政府合作。
2．授权(devolution)，即把公共服务授予较低层级的政府来运作。
3．服务分享(share service)，不同的政府部门共同分享彼此的公共服务。
(四)独立的私人部门供给
1．私有化(privation)，完全将服务转移给独立的私人部门。
2．员工收购(Employee Takeovers，ETOs)。实际上是契约外包的一种特殊形式，主要通过和员工签订契约把公共服务部门改变成为私人部门。一般是在政府没有必要提供该项服务，或者私人部门比政府提供更有成本和效率优势，可以通过这种形式转移服务。这种形式可以保障员工工作和公共服务的稳定性和连续性，最小限度地减少组织重构带来的动荡。
3．服务抛弃(service shedding)，即终止不必要的服务。
4．剥夺(divestiture)，即政府不再拥有该项服务的财产或权利。
5．管制性事业(regulated enterprise)，政府规制的公共事业。
(五)自主供给
1．非营利组织，主要关心工业化过程产生的各种社会问题，如失业、老龄化、贫困群体、社会不平等、妇女问题、儿童问题等。
2．自助群体(self-help groups)，自给自足的一种成员性服务。
3．志愿者(volunteers)
(六)国有企业(Crown Corporation)
国有企业是加拿大政府利用私营机构的形式实现公共服务目标的重要工具，企业可以自由利用私营机构的管理手段和经营方式，它相对独立于政府机构或与之保持一定的距离。它主要分布在金融领域(如加拿大商业发展银行，加拿大住房与抵押贷款公司，加拿大农业银行，出口发展公司)、文化领域(加拿大广播公司，四大博物馆，国家艺术中心公司)、运输领域(四大区港口管理部，联邦桥梁公司，西洋海事公司和加拿大铁路公司)和其他领域(如加拿大原子能有限公司，加拿大土地有限公司，加拿大邮政局，加拿大皇家铸币厂和加拿大标准委员会等)。
以上加拿大财政委员会(Treasury Board of Canada)的划分基本上囊括了各种类型的可抉择公共服务供给机制。当然，除加拿大之外，西方各国也纷纷注重公共服务供给机制的弹性和动态性，不再一味关注和过分强调自由市场的民营化模式，而是在国有化和民营化之间构建延续变化的可抉择供给机制连续体。例如，著名的民营化大师萨瓦斯就勾勒了从政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务到自我服务的线性连续体。
二、可抉择公共服务供给机制的选择流程
可抉择公共服务供给机制并不是简单的工具集合，它还包含了一系列的选择过程，以使各种工具选项与特定的公共目标、群体偏好、制度和法律结构相契合。因为，可抉择公共服务供给框架所包含的各种机制，相当部分并没有超脱市场的范畴，一旦缺乏必要的限定和选择流程，就可能重蹈以往过度市场化的覆辙。实际上，公共服务提供机制本身并没有本质上的好坏之分，关键是如何根据特定的情境和过程进行选择，将之严格限定于为公众服务。
因此，在对公共服务供给机制作出抉择的时候，有必要进行进一步的“门槛性的测试”(a threshold test)。这是因为，“政策制订者和顾问需要一个概念性的框架和批判性的思考过程来考虑能够达成最佳平衡选择的标准和可能的风险。他们需要评价不同选择的后果，考虑政策规则和政策变量，并预期由于选择特定传输方式可能带来的管理问题。”实际上，早在20世纪80年代末，萨瓦斯就对各种可抉择公共服务供给机制的不同功能进行过详细归纳，从而使政府更清楚地了解各种工具选项的实际应用效果(参见表1)。由此可见，在对可抉择的公共服务机制进行选择之前，必须清楚地了解各种机制的功能特性，然后才能进一步制定具体的选择程序。
清楚地界定可抉择公共服务供给机制的功能后，就可以相应地设定更为细致的检验问题，特别是强化公共性、效率和财政承受能力的考察，这是保证公共服务之公共性和可行性的基础。根据加拿大的经验，可抉择公共服务供给机制的选择具有以下框架性的测试：
进一步地，这些检验问题按一定的流程把各种可供抉择的机制范畴缩小，筛选出与特定公共服务目标相匹配的提供机制(如图2所示)。
以上六个方面的检验问题，把公共服务具体化到不同的情境中，使具体公共服务的供给既限定在公共利益的范畴内，又有利于充分提高效率。例如，如果该项服务不符合公共利益或者市场可以供给充分，那么政府完全可以抛弃该项服务或使之私有化；如果该项服务可以在不同的行政区域或部门间共享，那就可以通过水平和垂直的合作来分享公共服务；如果该项服务还存在外部的伙伴关系，就应该充分运用契约外包等方式来改善效率；如果该项服务不允许商业化运行，就应该设立特殊、弹性和灵活的政府组织来直接面向终端的公民需求。
当然，以上流程只是框架性的要求，具体的政府部门可以根据自身的区域特点和制度条件来设置更具有针对性的决策流程。例如，根据加拿大多伦多市政府所做的整合的可抉择公共服务供给机制的“决策树”，如果一项公共服务能在公共政策或部门框架内提供，就必须进行持续的部门服务改善；如果一项公共服务不需要政府承担，或者政府不应该承担，但该项服务对城市又具有重要的收益，那么该项服务就应该通过其他替代性的公共服务供给机制来提供(如图3所示)。
可以看出，选择流程构成了可抉择公共服务供给机制的一个重要侧面，它使得公共服务的供给带上了动态化的特点，不是千篇一律，而是根据多样化的政府结构、需求现状、地理乃至文化特征来选择特定的供给机制。在加拿大联邦政府以及大部分省区都充分使用了可抉择公共服务供给的框架，并发展了更为多样的形式，其后果就是使得服务的整合性和可接近性不断增强，而成本则更具有控制优势。它减少了直接向公众提供服务的机构和公职人员，使一半以上的公共服务不再由传统的政府部门直接生产，而是以可抉择的方式进行提供。它所提倡的务实(pragmatic)、个案式(case by ease)理念使得具体的公共服务提供机制成为最适合服务问题和环境的选项(option)，变得更加结果导向(results focused)、公民中心(citizen centred)、透明(transparent)、负责(accountable)和价值驱使(values driven)。在过去几年里它所取得的巨大成效，使它逐步扩展到加拿大以外的地方，为更多的国家所接纳和使用。
三、可抉择公共服务供给机制的国际经验
可抉择公共服务供给机制之所以得到广泛的使用，不是因为它排斥市场化的手段，而在于它把市场化手段置于具体的情境中，通过特定的选择程序和标准来约束其使用，使之发挥最为适合的作用。同时，除了市场化的力量之外，它还涵盖了来自第三部门和社区以志愿精神为基础的方式，并将之整合到统一的框架中。正因如此，其理念和实践框架才逐渐扩展到其他发达国家乃至发展中国家。当然，不同的国家应用可抉择公共服务供给机制的侧重点不尽相同，有的偏向市场化，有的强调代理机构的设立，还有的注重现代技术融合，但无论如何，他们都提供了更具有实践性的国际经验。
例如，新西兰自1984年遭到财政危机后对其公共部门进行了激进的改革。政府为弥补财政赤字及使经济恢复竞争力，加速了变革的步伐。政府从核心公共部门中分离和转移了2700个国家机构，将之转变为按商业方式运营的公共企业。这些具有交易性质的实体拥有实质性的管理自主权，它通过签订契约的方式与公共部门合作提供公共服务。大规模的机构重组需要新的整合措施，以创造性地解决医疗、教育和环境等公共服务问题，因此，可抉择公共服务供给机制作为一个整体框架，成为新西兰在削减政府开支，将公共服务业务向其他部门转移的同时又保持服务普遍性和福利性的基本措施。
又如，坦桑尼亚在英国的技术支持下，于1997年按照可抉择公共服务供给机制的途径发动了“行政代理”项目。根据可抉择公共服务供给的理念，坦桑尼亚在建立任何代理机构之前，都首先仔细评估服务输送机制选择的政策基础和过程，把公共服务的目标和评估标准明晰化、充分化。废除、私有化、契约主义、精简等被看作是代理机构可替代的服务输送机制。这些机制有助于确保政府只保留其最主要的核心功能，并使代理机构与国家所有和半国营的机构相区别开来。截至1999年，坦桑尼亚的三个国营机构(民用航空、防御性反导弹及演练系统、统计部门)已转变为代理机构。另有35个组织也即将被转变为代理性机构。坦桑尼亚的做法表明，在建立代理机构或其他形式的ASD中，准备工作起了重要的作用。政府不可能简单地宣布一个组织已成为代理机构希望其立即运行，这一过程的制度安排必须持续数年的时间。制度建立伊始，更为重要的是建立一个清晰的政策框架，阐明并评估可抉择公共服务供给机制的基本原理，政府采取的是“只监督，不插手”的策略一上级部门在战略或政策层面上观察和监督事态的进展，并不亲自参与处理部门的日常事务。
同样，南非也启动了可抉择公共服务供给机制的部门改革，并把可抉择公共服务供给机制视为一种整合了现代化技术、组织发展和回应公民偏好的最有潜力的改革方式，一种顾客末端(customer end)的创新性服务输送解决方式，以及一种集中精力于寻找和扩大使公共服务供给更加有效(effective)、更加公平(equitable)、更加可接近(accessible)的机制。具体来说，南非可抉择公共服务供给包含了以下的功能改革：(1)提供顾客导向(customer focused)的持续性公共服务；(2)在私人和非营利部门之间建立宽范围的服务提供机制；(3)建立技术创新的服务机制，如电子输送机制(electronic service delivery)、电子政府(e-government)和呼叫中心(call center)等；(4)通过地方机构的多样化来改善服务品质。在他们看来，可抉择公共服务供给意味着管理部门有能力从广泛的“菜单”(menu)中选择能够最大化公民利益的服务输送机制，从而使政府改革超越了单纯的国有化、工作转移(job-shedding)和成本削减(cost-cutting)。
总的来说，可抉择公共服务供给机制已逐渐兴起，其基本理念逐渐内化到政府改革的实践路径中，成为超越纯粹市场化改革的一种新框架。当然，作为一个改革框架，它还处于起步阶段，各国的探索和实践也各具特色，还难以形成一个更具有影响力的改革范式。但是，它对多元时代条件下公共服务提供机制的治理变革和整合方式提供了巨大的启示。在某种程度上，可抉择公共服务机制反映了社会公共需求不断分化的背景下，政府如何通过多样化、网络化的合作措施来回应这些需求的现实，还体现了随着人类知识、技术和资源不断变迁而出现的公私部门边界弱化和跨部门合作现象。加拿大等国家的现实经验和进程对于我国公共服务的治理变革具有如下启示：有效的公共服务供给不仅需要对服务输送机制进行创新和整合，还需要对公共服务的分类结构、组织边界的动态化发展以及政府与市场之间的可抉择政策工具等深层次内容做出正确回应。只有把完善的公共服务分类结构、分享治理的组织(部门)间关系以及动态构成的公共服务输送机制整合起来，才能构建高效高质的公共服务递送系统。