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       摘要：责任保险的功能只要体现在经济补偿与社会管理两个方面，而强制责任保险的强制特性使其成为政府经济管理职能的又一体现。本文将强制责任保险视为政府微观监管的手段之一，分析其如何体现政府经济管理的职能，并在此基础上从法律角度对这一观点进行分析，认为强制责任保险要真正体现政府经济管理职能，应注意道德风险的防范与商业责任保险对强制责任保险的补充。
       关键词：强制责任保险；政府经济管理；道德风险；商业责任保险
       中图分类号：F842.0　文献标识码：A　文章编号：1008—1569(2007)06—0085—05
       责任保险对社会的价值不仅体现在对受害人的补偿方面，还体现在对风险厌恶型的被保险人的保障方面，因为帮助风险厌恶型的人转移风险也同样具有收益外部，也同样会对外部第三人产生影响。责任保险可以鼓励被保险人从事那些虽然对社会具有很大益处但同时具有较高责任风险的活动，如医疗、审计、机动车驾驶等。本文从政府经济管理职能的角度来考察强制责任保险的功能。
       一、强制责任保险及其特征概述
       所谓责任保险，根据我国《保险法》第50条的规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”责任保险的目的在于将被保险人因过失行为侵害到保险人及被保险人以外的第三者时，依法应负民事赔偿责任的风险转嫁于保险人，由保险人在保险合同所定责任限额范围内负担被保险人对于第三者的赔偿责任。可见，责任保险的标的不是人身，也不是有形的动产或不动产，而是被保险人对第三者依法应承担的民事赔偿责任，这是责任保险与其它财产保险和人身保险，特别是与意外伤害保险的根本区别所在。
       所谓强制保险，又称法定保险，是以法律的强制力而建立的保险法律关系。一般说来，强制保险多是基于政府推行社会政策的需要而规定的方分担，或全由政府或雇主负担。强制保险主要集中在责任保险领域，这与现代社会危险行业日益增多，而这些行业又是现代社会必要的经济活动有关，如汽车驾驶。此时为合理赔偿、填补被害人所受损害，建立强制责任保险制度便尤为重要。
       很明显，强制责任保险的最大特性就是强制性，这是基于国家或政府的法律效力，一般体现在两个方面：强制投保和强制承保。一方面，对于符合法律规定条件的行为主体(投保人)必须投保强制责任保险，若不依法投保强制责任保险，保险的效力并不当然产生，但法律会对该行为主体不投保的行为予以相应的制裁，这样就迫使符合条件的投保人主动履行投保强制责任保险的义务。另一方面，符合规定条件的保险公司必须开展强制责任保险，对于符合法律规定条件的投保人必须承保，并且在一般情况下不能解除强制责任保险合同。强制责任保险的强制性要求不仅针对投保人，对于保险人也同样有强制性的要求，保险人对于高风险客户，除了提高保险费率，不能拒绝其投保。当然，此种强制保险是为了推进社会公共政策而规定的保险，并且以牺牲契约自由原则为代价，因此，这项政策必须控制在合理的范围之内，不能任其泛滥，否则就是对私权利的任意干涉。
       必须指出的是，强制投保并不一定是强制保险，如一些法律法规也要求投保责任保险，但由于并未与保险行业共同制定相关法规，只是规定了相关行为人必须投保，并未规定保险公司必须承保，一旦保险公司研判承保风险较大而费率偏低，可以拒绝承保。而像机动车第三者保险，由于在《道路交通安全法》基础上出台了《机动车交通事故责任强制保险条例》，要求机动车必须投保，保险公司必须承保，如此方能称为强制保险。应当说法律法规的出台是成为强制保险的第一步，相关政府主管部门应当与保监会协调，制定具体的执行办法，并要求保险人与投保人建立强制保险关系，这样才构成强制保险的基本要素。
       二、强制责任保险：政府经济管理职能的又一体现
       西方经济学家认为，政府监管根植于市场，市场失灵是政府监管的动因——政府必须发挥其经济管理职能。考虑政府将责任保险制定为强制保险，其动因即把强制责任保险作为微观监管的手段之一，以体现政府经济管理的职能。
       责任保险主要作用是化解民事侵权责任，它客观上能减轻因外部性与内部性对当事人所造成的损害，包括对社会经济造成的损害。例如环境污染是比较典型与严重的外部性，政府相关职能部门可以通过法规及排放量标准要求企业加强排污系统，降低排污量，通过种种措施来减轻环境污染的外部性。但诸如突发的污染事件，仍然会造成较强的外部性，会对公共资源及社会经济造成很大的损害；而责任保险，如环境污染责任险、油污责任险，能有效减轻这些外部负效应对社会及当事人的损害。但是，如果责任保险市场失灵，也就是行为人都没有投保的意愿，而他们的行为有可能造成较严重的外部性，这时，政府就应考虑行政干预，例如强制要求投保责任保险。
       另一方面，信息不对称是放大交易成本引起内部性的主要原因，而责任保险在这方面也能发挥作用。在雇员市场，尽管政府制定了工作场所健康及安全生产标准，可是雇员依然无法完全获得相关信息，雇主不会因为投保雇主责任险而提高安全生产标准，可雇员能在工伤后及时获得赔偿；在医疗市场，患者同样是处于信息不对称状态，而医疗责任险能在医疗事故(即内部负效应)发生时做出赔偿。可见，责任保险对于侵权事件的化解能降低内外部负效应对当事人及对社会的经济损害。
       可是，尽管责任保险客观上能发挥这一作用，作为商业保险仍具有较大的局限性。投机性和逐利性可能降低当事人的投保意愿，而逆选择与道德风险也会导致保险公司承保意愿不足，另外保障范围、保障金额等等都会对此产生影响，因而当有些责任保险对政府实施微观监管职能作用很大，政府基于经济职能就会将这些责任保险制定为强制保险。但如果在实施强制过程中效率低下，诸如过度强制、强制成本很高，就会产生新的负外部性。从该意义上而言，政府干预并不是绝对的有益，也不是绝对的无益，一切都取决于具体条件下的损益分析。这也是欧美发达国家，虽然市场机制、法律体系也已经相当完善，责任保险市场也很成熟，社会上保险意识也很强，但是国家仍对个别责任保险实施强制的原因所在——充分发挥强制责任保险功效，以实现政府经济职能的某些方面。
       三、强制责任保险：从法律角度看政府经济管理职能的体现
       在商业责任保险领域，即使经济主体签订相对完备的合约，也会出现因为违约方特别是需要承担责任的一方因为没有能力或有能力也不履约赔偿，导致受害者无法得到及时和合理的赔偿的情况。因此，出于维护市场经济秩序、保护弱势群体的目的，必须对一些可能失灵的领域，强制要求所有可能承担责任的主体购买强制责任保险，提前防范风险和化解可能的各种风险，而这些领域也就是政府相关部门监管的领域。
       (一)法律现实的不完备与责任保险
       许成钢(2001)提出了法律不完备理论，认为法律的威慑作用因其内在不完备而削弱。在一定条件下，政府部门进行主动性监管是十分必要的。正如法律的不完备理论所分析的，法
       律自身是不完备的，以及法律的救济往往是在损失已经发生之后。更为严重的是，法律也时常会因经受不住产业界和政治家施加的影响而失灵，现代社会亦不例外。尤其是在我国这样一个发展中国家，由于搭便车心理普遍存在、受害者法律维权意识的薄弱、诉讼机制的不健全以及社会对弱势群体的法律救济制度的缺失都可能造成。在现实社会中，很多涉及第三者利益的公共事故或灾害发生以后，受害者都往往难以得到及时和合理的赔偿，从而可能酿成不必要的社会纠纷或商业纠纷，并危害社会的正常秩序。
       现代保险业由承保物质利益风险，扩展到承保人身风险后，必然会扩展到承保各种法律风险。这既是法律制度走向完善的结果，又是保险业直接介入社会发展进步的具体表现。另一方面，法律制度逐步健全为开发责任保险市场提供了较充分的法律依据。责任保险中所谓的责任，体现着社会的规范标准，责任保险与法律制度和法制环境息息相关。健全的法律制度是责任保险的基础，尤其是民法和各种专门的民事责任法律和法规。我国最根本的民事法律制度正处于完善期间，特别是原有的《民法通则》和最高人民法院解释已无法应对日益发展的社会经济生活，而民法典正处于酝酿中的状态，在物权和债权的根本法律关系上，仅通过现有的《合同法》来调整还略显不足，而《侵权法》、《物权法》等法律还未制定，另外产品责任法、场所所有人责任法、隐私法等单行法规不够齐全，导致民事侵权法律处分不足。同时，由于我国法律并没有像欧美国家一样，规定了侵权责任的惩罚性赔偿，加之在精神赔偿方面没有明确界定，这也造成行为人惩罚机制不足，投保动力不够。最后要提及的是，各类民商事法律法规对于责任人的赔偿规定多以其实际状况来判断，目前的法制进程中，民事案件尤其容易受到利益集团的人为影响，如地方保护主义甚至是人为的司法不公正。就算排除司法干扰因素，各地方法院根据本地经济状况不同，同类案件会有不同的赔偿结果出现，甚至同一地区的一审和二审法院之间因为法官对法律的认识不同，保护的民事利益重点不同，同一案件就有极大的差异出现。特别是像在医疗救护费用以及精神赔偿方面，都取决于法官的自由裁量权，这也为保险公司对于责任保险的核保造成一定困难。
       纵观我国的责任保险市场，从20世纪80年代恢复国内保险业务后以来，发展速度一直非常缓慢，其中一个重要原因就是中国的法律制度不够完善，公众和企业的责任保险意识和法律意识薄弱。随着日益增长的保险需求和保险产品的细分化，新的责任保险险种也会层出不穷，这给中国责任保险的发展带来了新的契机。但是，要取得责任保险的快速发展，必然依赖于一套完整的法律制度建设。我国目前责任风险事故发生的频率高、损失大，而承担民事赔偿责任的经营主体普遍不具有经济赔偿能力，在运用正常的商业保险手段难以开展责任保险的情况下，政府有必要将部分责任保险强制推行。
       (二)私人诉讼的缺陷与政府介入
       与市场秩序的控制策略相似的是，公共强制理论在研究私人诉讼时，也强调这种策略必须在某些条件下才能成为相对有效的选择。在法官更容易受到干扰的地方或争端类型中，或者在诉讼双方的力量对比悬殊的局面下，私人诉讼(包括由法院启动的公诉)就难以成为保证社会良好秩序的有效途径。进一步，私人诉讼的缺陷主要体现在：在现实执法过程中无法保证诉讼的公平性和及时性。特别是在法律体系不完备的国家和地区，弱势群体在遭受利益侵害后即使提出诉讼，也会因为诸多原因而遭受不公平的对待，这主要是由于强势一方会利用法律立法的不完备和其他政治、经济等手段来赢取诉讼的胜利，从而导致受害群体的合法权利无法得到保障；此外，正如公共强制理论所论证的，私人诉讼往往是一种事后的执法程序，受害者的合法权利大多无法得到及时、合理的补偿，从而导致一些严重事故的受害者可能因为无法得到及时、有效的救助而陷入危险的境地甚至死亡。我们再次以医疗市场为例，医疗事故发生后，患者即便选择私人诉讼，由于医院在专业上的强势地位(医疗事故鉴定委员会主要由医疗专家组成，由于其相互间的部门利益，鉴定结果往往有利于医疗机构)，加之法院出于地方利益也容易偏祖医院，在诉讼的公平性上经常不利于患者；即使患者最终获得胜诉，也失去了及时性——判决一般都迟于最需要金钱进行治疗的时刻。
       在此情形下，我们就需要引入第三种控制策略——政府监管。如前所述，法律的不完备理论指出：公共管制机构的作用就是加强现有法规的执法力度(避免法院的被动性执法和受害者可能的不诉行为等缺陷)，并利用法律赋予的剩余立法权来及时地制定相应的法规并进行主动性执法。如上所述，当前商业纠纷中的民事赔偿尤其是侵权责任很难获得法律合理的救济，商业性的责任保险因为相关基础因素的缺陷而不能完全发挥应有的作用。因此，根据法律的不完备理论，在一些商业民事纠纷领域引入政府相关部门的监管，对危害行为进行标准化，一方面有助于界定责任从而有利于及时监管和私人诉讼，另一方面也有利于保险公司作出及时、合理的偿付，从而在一定程度上解决各种事故纠纷问题。现阶段我国社会的贫富差距愈来愈大，一些弱势群体无法得到社会的及时救助，这时出于维护社会秩序和构建和谐社会的目的，在一定阶段除了加强相关立法工作之外，政府相关部门加强主动性执法工作尤其是在某些领域强制责任方投保，应该是十分必要和有效的制度措施。
       四、道德风险防范：强制责任保险如何更好地体现政府经济管理职能
       正如商业责任保险会带来被保险人的道德风险或者负的外部性一样，强制责任保险也会带来同样的问题。再者，由于强制保险经常是不设免赔额的足额保险，所以，被保险人(致害人)的安全激励问题会更加严重。因此，必须建立相应的配套措施来减弱或消除这种负的外部性。
       从保险人角度来看，保险人控制被保险人道德风险的手段通常包括三个方面：一是对保险责任范围的限制(运用免赔额、赔偿限额等条款)。在实施强制责任保险制度的情况下，为了保证实现足额赔偿的目标，限制保险责任范围的方法通常是政府所不允许的。二是“经验费率”法的采用。经验费率法的基础是被保险人在保险期限内的事故索赔情况，并且费率调整只能等到续保时才能进行。三是对被保险人风险状况的有效监控，并据此调整保险费率。
       在这三种手段都难以采用的情形下，保险人会显得力不从心，可能欲退出强制保险市场。而事实上，强制责任保险制度对保险人或保险业有非常大的依赖性。所以，这就需要政府和社会为保险人控制道德风险创造条件或提供已有的条件：一是允许保险人使用社会已有的风险监控系统；二是逐渐建立有效的信息共享系统；三是要给予保险人拒绝承保的权力。这样就使保险人间接地成为事实上的行业许可证颁发机构，一方面可以直接降低保险人的承保风险，另一方面可以通过保险市场淘汰出险频率明显高的致害人；四是由保险人对特殊行业进行强制监督。在其他手段都无法奏效的情况下，可以授予保险人对被保险人的行为进行强制监督的权力(当然需要付出一定的成本)。应该看到，在控制被保险人道德风险的问题上，保险人的目标与社会目标是一致的，都是为了降低事故发生频率和损害程度，提高社会安全水平。所以，应该赋予保险人相应的权力或手段。因此，政策制定者一定要意识到强制责任保险制度对保险市场的高度依赖性，要想真正推行强制责任保险，就必须同时审慎地考虑保险人面临的风险和保险人的利益。
       五、商业责任保险：强制责任保险的补充
       在强制责任保险推行的同时，也要重视商业责任保险的补充。以机动车交通事故强制责任保险为例，首先，商业责任险不能取代强制责任险。对于商业责任保险，受害人不具有向保险公司的直接求偿权，因此受害人要获得保险赔偿，只能向被保险人主张权利，这就导致保险所发生作用的程序太长，受害人得不到及时的救助。同时，商业责任险是以被保险人的有责为前提的，如果被保险人无责或者承担次要责任，商业保险就不能有效解决受害人最基本的救助需要。其次，强制责任险也无法替代商业责任险。机动车交通事故强制责任险的重要特点，在于其只能向交通事故的受害人提供基本保障。商业责任保险则是可供投保人自由选择的责任保险形式，与强制责任保险不同的是，商业责任保险可以向交通事故的受害人提供更宽泛的保障。由于强制责任保险与商业责任保险在性质与职能上的不同，且被保险人的负担能力的差异以及需要保障的程度不同，因此需要将两者有机地结合起来。二者相得益彰，这样才能更好地发挥或体现政府经济管理的职能。