摘要：对华反倾销诉讼不仅危害了企业的健康发展，也严重影响着中国经济的发展。如何应对愈演愈烈的反倾销诉讼，成为法学界与企业管理界研究的热点问题，而公共管理学界对此问题的研究不多。本文试图从公共管理与经济学的角度来研究这一问题。作者将先从公共物品理论的分析入手，说明政府在反倾销应对中发挥重要作用的理由；然后着重论述政府在反倾销应对中应扮演的掌舵、规制和服务提供三大角色及其实现途径。
关键词：反倾销；掌舵；规制；服务提供
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008—1569(2007)06—0046—07
反倾销本质上是对一种违反国际贸易规则的来自进口国的不正当倾销行为的回应，以减轻或抵消这种不当竞争行为对本国生产者或本国经济造成的损害。根据1994年的关贸总协定第六条规定：倾销是指—产品自—国出口到另—国的出口价格低于正常贸易中出口国供消费的同类产品的可比价格，即以低于正常价值的价格进人另一国的商业，则该产品将被视为是倾销。目前，经济迅速增长的中国正招致越来越多的反倾销调查，成为遭遇反倾销指控最多的发展中国家。反倾销在宏观上对中国的对外贸易及经济发展造成严重影响，在微观上制约了中国企业的健康发展。于是，如何应对伴随着中国进出口贸易蓬勃发展中愈演愈烈的反倾销诉讼，成为法学界与企业管理界研究的热点问题。法学界的研究主要是侧重于完善应对反倾销法律的内容、程序和机制，运用国际通行规则保护和发展国内产业、维护国内产业安全。而企业管理界的研究多集中在企业自主管理和行业协会的自治管理，使企业练好“内功”以应对反倾销。虽然这些探讨有意义，但是未能对政府在应对反倾销中的作用作深入的分析。因此，本文试图从公共管理与经济学的角度来研究这一问题。笔者将先从公共物品理论的分析人手，说明政府在反倾销应对中发挥重要作用的理由；然后着重论述政府在反倾销应对中应扮演的掌舵、规制和服务提供三大角色及其实现途径。
一、对华反倾销的原因分析
中国已连续12年成为全球遭受反倾销诉讼最多的国家，成为当前反倾销的最大受害国。这种状况的原因是多方面的，既可以归纳为经济、政治、法律的原因，也可以归纳为主观与客观原因。为便于叙述，笔者将其归纳为外因和内因。
(一)外因
1．贸易保护主义。目前中国频遭反倾销诉讼根本原因就是国际上愈演愈烈的贸易保护主义。自1979年8月欧共体对中国的出口产品首次反倾销以来，国外对华反倾销指控就一浪高过一浪，特别是从上世纪90年代起，在西方资本主义国家的经济增长缓慢和亚洲金融危机的影响下，各国的市场矛盾都非常突出，此时中国产品不断涌入国际市场，更引起相关产业界的不满，于是各国政府迫于各产业界压力，不断提出对华反倾销申请。商务部近日在一份研究报告中指出，我国连续12年成为遭遇反倾销调查最多的国家。据商务部统计，2006年共有25个国家和地区对我国发起反倾销调查86起。以下是自1979年至2006年末国外对华反倾销情况统计：
从这个对华反倾销的增长趋势图中以看出，世界各国的反倾销已很大程度地背离它的初衷，成为贸易保护主义的主要手段，这种情况近几年来表现尤其突出，特别是2006年各国对我国发起反倾销调查的数量同比增长37％，涉案金额20.5亿美元。
2．非市场经济国家地位。改革开放以来，中国经济增长相对迅速，在世界贸易中的地位也不断上升，这引得许多国家对中国暗怀戒心，担心中国的产品会冲击本国市场。在这样的背景下，尽管中国改革开放的进程不断加强，但在中国加入WTO的过程中，他们仍将中国划入“非市场经济国家”行列。尽管近些年来，美、欧对我国非市场经济国家地位的认定有所改变，但仍进行严格审查，条件苛刻。
3．发起国内部政治斗争的延伸。反倾销诉讼一旦成功，对于发起国的生产商来说，除了使它们又重新获得了国内的市场外，更为直接的收益是所征收的高昂的反倾销税的补偿。而另一方面，进口商和消费者的利益会受到损失。
(二)内因
1．宏观层面。首先，中国已成为世界贸易大国。中国经济在进入新世纪后出现的新一轮增长，带动对外贸易一路走高。加入世贸组织的2001年，中国外贸规模仅5000亿美元，“十五”计划目标为8000亿美元，然而仅仅两年就达到8500亿美元，2004年超过日本，突破万亿美元大关，2005年达到1.4万亿美元，2006年更是高达17606.9亿美元，为2001年的3倍多。其次，转轨体制对市场运作模式的影响。~1993年，我国《宪法》修正案明文规定要实行社会主义市场经济。但是，就从经济体制和经济学理论的分析出发来考察，中国目前的社会主义市场经济体制还不完善。再者，反倾销应诉机制尚不完善，中国尚缺乏健全的法律机制、专业的人才队伍和应诉反倾销所需的信息库等。
2．微观层面。我国企业出口产品结构低，出口结构失衡，国际营销战略失误；出口秩序混乱，企业低价竞销；缺乏反倾销认识，应诉不力；企业管理不规范。
3．中观层面。我国行业协会发育不良，功能不健全。多数行业协会属于转型时期的产物，与政府关系密切，不清楚自己的职能定位，被人们认为是“二政府”，不能真正为企业服务，发挥行业协会的功能。
二、政府在反倾销应对中发挥作用的理由
(一)反倾销应对的物品属性
根据公共部门经济学的物品属性理论，公共物品是指任何社会成员都可以均等消费的物品，任何成员对该物品消费的增加不会导致他人对该物品消费的减少。根据公共物品非排他性和非竞争性的特征，反倾销应对属公共物品，用下图来表示它属D象限——公共物品。因此，政府的干预是必要的。
(二)政府在反倾销应对中发挥作用的理由
1．反倾销应对的公共物品属性对政府职能的诉求。根据第一部分物品的属性分析可知，反倾销应对具有消费的非排他性(公共物品的必要条件)，即反倾销应对具有公共物品的属性。也就是说反倾销应对本身就带着一些外部性，反倾销应对的提供者不仅会使其自身受益，也同样会使其他生产商受益，其他生产商也可以免费消费，从而就出现每个生产商都想“搭便车”，消极等待其它生产商来提供此物品。一般来说，公共物品的成本是相对固定的，就反倾销应对来说它的成本也是相对固定的，反倾销应对的所耗费的成本是不会随着它能够带来收益的企业的数量的增加而变化。
2．反倾销应对在转轨市场经济国家中对政府职能的诉求。毛寿龙在他的《有限政府的经济分析》中认为，“从经济角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。”较为成熟的市场经济国家的企业对于倾销行为较为敏感，成熟的行业中介将在第一时间作为企业代表向政府传达他们认为存在倾销的信息，要求政府对这种情况采取必要的措施(通常征收很高的倾销税)以抵消这种行为给他们带来的损失，以维护自身利益。中国目前还属于转轨经济国家，市场体系不健全，行业协会又发育不完全，企业未形成一个能较好表达自身利益的
利益集团，因此，在受到倾销侵害时，不能迅速向政府传递信息并要求政府采取措施，更不能通过自身的力量来抑制或减少这种侵害造成的损失，因而这些国家的政府在反倾销中的作用就举足轻重。同样，在企业面临反倾销诉讼时，市场经济发展不完善的国家，也比成熟的市场经济国家更需要政府的作用。
3．反倾销应诉中“志愿失灵”现象对政府职能的诉求。“志愿失灵”的现象说明非营利部门与政府之间不是互相排斥和竞争的，而是相互依赖的。政府无法替代行业协会来履行行业协会的功能，行业协会是社会主义市场经济的一部分，政府需要把本应由行业协会履行的职能交还给行业协会。但这并非意味着政府只需要简单的退出、还权就行，政府退出还权的前提是保证这部分职能有组织承担，因此，它必须先找到一个可以保证履行这一职能的合格组织。目前，在中国的反倾销应对队伍中，行业协会作用的缺失要求政府介入并发挥积极的培育作用。
三、政府在反倾销应对中的角色定位与实现途径
戴维·奥斯本等人在推出《改革政府》一书之后，又与彼德·普拉斯特里克一起推出了《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》和《政府改革手册：战略与工具》两本著作，这两本书为构建企业型政府提出了一些具体的战略战术，为实践提供了系统而实用的理论指导。这些战略战术对于正处在转变政府职能阶段的中国政府有着理论和实践的意义，特别是人世后WTO对政府行为的严格限制，政府不得不改变对市场作用的方式，这就使得西方的这些战略战术有了现实的指导意义。笔者试图借助《摒弃官僚制》和《政府改革手册》中对政府角色的形象比喻和政府再造的战略与战术的框架，来论述政府在反倾销应对中应扮演的“掌舵”、“规制”和“服务提供”的三大角色及其实现途径。这两本书还对政府再造的推进提出了一些较为合理的组合，笔者也将选其中之一来考察反倾销应对中政府角色的定位及其履行。这一组合就是：使用核心战略将掌舵与划桨职能分离时，也应当随即使用后果战略和控制战略来塑造划桨组织的行为模式。
(一)政府在反倾销应对中的角色定位
政府扮演的最重要的角色是掌舵，而政府再造的核心战略是如何改进政府的掌舵职能。从本质上说，这一战略是关于如何明确组织目标的。目标是组织行动的先导，无目标或目标杂乱都会使行动者无所适从。这里，我们不妨通过核心战略的推进，首先明确政府在反倾销应对中应扮演的角色。第一条途径是改进目标，即使用战略管理帮助政府确定其使命和核心目标，并使整个系统以取得这些结果为目标，即明确组织方向。在国际贸易领域里，政府使用战略管理工具可以根据国际贸易的发展态势调整本国的贸易政策，及时回应国际贸易环境的变化。战略管理的另一优势就是它能帮助领导者预见未来的趋势、建立所希望的愿景，并将所需资源与人力投入到未来的创造中。第二条途径是准备行动，即明确组织目标，剔除那些对达成目标无益的职能。在反倾销应对中，政府的目标就是有效应对反倾销，预防和降低对华反倾销的危害。因此，在反倾销应对中，政府应将组织和参与反倾销应诉这类具体的服务工作移交给行业中介，而应集中精力在反倾销应对的决策制定及服务安排上。第三条途径是职能分离，即明确政府角色，将掌舵与划桨职能分离。正处于政府职能转变期的中国，行政管理许多领域还存在职能不清，错位、越位和缺位现象均有存在。以奥斯本对政府职能的划分为启发，结合我国政府改革的具体情况，笔者认为，我国政府在反倾销应对中应扮演的是掌舵(决策及导向)、规制(市场监管、社会管理)和服务提供(公共服务)三大角色。
1．掌舵。目前，在我国反倾销应对中政府掌舵的职能主要有：树立企业正确的应诉观；尽快通过外交手段摆脱中国非市场经济地位的待遇；积极参与WTO多边谈判，制定更加合理的反倾销国际法规；制定科学合理的贸易发展战略；形成以政治促经济，以经济推动政治的良性循环，有针对性地解决贸易摩擦；尽快培育行业协会的健康发展。
2．规制。规制方面的职能应包括完善我国反倾销立法；整顿经营秩序，加强政府对企业出口行为的监督与调控；规范企业内部管理等方面。
3．服务提供。服务提供方面的内容有：信息是有效应对反倾销的前提条件；建立反倾销调查的预警机制，为企业提供预警服务；加强高素质反摩擦人才及其队伍的建设等。
(二)反倾销应对中政府角色的实现途径
1．政府角色实现途径的新挑战。美国著名经济学家斯蒂格利茨曾经指出：“市场之所以出现失灵现象，是因为没有人对市场负责。资源配置的决定是由成千上万不同的企业做出的，从而造成了重复生产和无效率。”所以，“一般而言，如果没有政府干预，就不能实现有效的市场配置”。但这些并不能说明只要政府干预就一定能实现帕累托改进，这与政府作用的手段和方式有着直接的关系。我们必须深刻而透彻地理解WTO规则对政府行为的限制，并在遵守这一规则的基础上，转换思路，转变政府职能，创新职能履行方式，科学地发挥政府在应对反倾销中的作用。
2．掌舵职能履行。掌舵就是要把握航行的方向，所以保证正确的航向是掌舵的关键。航向正确就是“做正确的事”，为组织行动设定正确的目标。因此，高质量的决策是保证政府应对反倾销系统工程成功的首要环节。实现有效决策的工具有：(1)建立愿景。即组织对构建什么样的未来的达成共识并为实现这一未来而共同努力。愿景的建立有助于政府明确自己的行动方向。在应对反倾销的过程中，政府的愿景是希望与企业、行业协会联合，尽量预防对华反倾销案的发生并对已提起的反倾销诉案进行全力应对，以使危害降到最低。(2)设立标杆。即为实现共同的愿景而确立的要达到结果的目标，标杆设立为组织行动提供了投向的标靶，并为组织绩效的评估提供了方法。政府应对反倾销是一项复杂工程，这一目标的实现必须设立多个标杆，以使政府在实现目标的过程中有具体的指向。利用这一工具可以对反倾销应对机制设立如反倾销预警机制、培养熟悉国际反倾销法律的人才机制、高容量的信息查询机制、完善的符合规范的会计管理机制等分标杆。对反倾销应对机制的各级标杆的设立有利于组织有计划、有步骤地实现最终目标。若在设立标杆的同时能与绩效评估等工具结合，还可以考察目标的进度，以更好地推进终极目标的实现。(3)战略管理。战略管理的运用使组织对迅速变化的世界及时做出调整。战略管理应用在国际贸易领域里，有助于政府科学地制定短、中、长期贸易发展目标和战略，并根据国际贸易的发展态势及时做出调整，做出有效的应对。据有关资料，进品替代的贸易发展战略虽然在出口创汇方面成绩斐然：截止2006年底，我国的外汇储备余额突破万亿美元大关，达到10663亿美元，全年外汇储备增加2473亿美元，居世界首位。过万亿美元的巨额外汇储备，意味着充裕的国际支付能力，并在一定程度上彰显了中国足以影响世界的经济实力。然而外汇储备的持续过快增长，也给经济带来一些负面影响，容易引发贸易摩擦。另外，WTO对新兴发展中国家给予优惠和特殊待遇的条件越来越苛刻，中国失去了
保护国内工业的“合法”依据。这些客观事实都要求政府及时调整贸易发展战略，改变过去追求创汇额的单一出口战略，引导出口企业对出口利润、出口效益、出口价格的关注。(4)战略评估。这是对政府战略和项目所产生的结果进行系统分析。它超越了传统的项目评估，包括产品与成果之间、项目成果与更宽泛的社会成果之间的因果关系分析，包括与未来行动相关的教训的总结，以及为取得更多的成果而变革的建议。这一工具帮助我们评估：中国的市场经济地位获得也是“双刃剑”。据有关专家测算，中国的市场化程度已经达到69％，中国仍在继续完善和推动着市场化的进程，因为争取市场经济地位是我们正确的抉择，中国的发展需要国际社会的公平待遇。
3．规制职能履行。奥斯本把政府中履行规制职能的组织界定为“起草社会必须遵守的规则的组织。”如图所示，如果政府通过行政手段强制规定企业的市场售价，将打破原来的市场均衡。
由于政府规制实施必然会对企业、市场产生影响，所以，政府可以通过规制对企业或市场的不同影响来设置规制目标，引导企业行为。
4．公共服务提供职能履行。公共服务提供是政府在反倾销应对中的重要职能。我国企业在反倾销的应诉中，除了高昂应诉费用筹集方面存在问题外，还缺乏信息和反倾销的专业人才的问题。因为高容量的市场信息库和高素质的反倾销应诉人才队伍，不是单个企业有能力配备的。而政府存在的理由是解决市场失灵，因此，企业束手无策的地方就是政府发挥作用的地方。但是政府在为公众提供服务时，因为缺乏激励，总给人留下服务质量差、效率低、成本高的印象，那么，如何保证公共服务提供职能良好履行呢?被誉为“世界民营化大师”的萨瓦斯在他的《民营化与公共部门伙伴关系》一书的前言中曾就这一问题提出：“公共选择理论认为‘没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供’，摆脱困境的最好出路就是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。”萨瓦斯从理论和实践上论证了民营化是当前改善政府的最佳途径和社会治理的基本战略。信息不对称是我国企业对于反倾销和应诉反倾销表现冷淡的重要原因之一。要解决信息不对称只有靠政府，建立全国范围内的反倾销数据库，以利于企业密切跟踪进口国国家市场行情及反倾销动向，真正做到知己知彼。为了防止政府直接建构信息库的无效率——信息库的开发需要专业人才和技术——可以采取民营化手段，采用合同外包的方式，利用民间组织来提供。这里政府需要发挥的是服务安排者的角色，通过竞标决定由谁来构建信息库，并提出对信息库构建内容和操作方面的要求，以通过专业组织的生产为企业提供最佳的产品，保证服务提供职能的良好履行。
民营化工具适用于官僚制成本大于交易成本的情况下，那么，当交易成本大于官僚制成本的时候，我们又该如何保证公共服务提供的质量呢?按照上面戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克研究的科学组合：“划桨组织行为模式的型塑可以使用后果战略和控制战略”。后果战略通过引进激励机制打破政府公共垄断，使政府机关及其工作人员关注公众需求，以提高组织绩效。控制战略是还权于社会的战略，并随着权力的转换，控制的形式也发生了变化，由使用命令、规则和检查的方式转向结果导向的控制方式。
首先，来看一下以企业化管理为实现途径之一的后果战略在公共服务提供中的应用。企业化管理就是将公共服务提供组织推入市场，实行企业化运作模式，有自己的财政底线，在市场竞争中履行职能，以使服务提供组织通过尽可能满足顾客要求而获得生存。这一途径适用可以向顾客收费的那些服务。因此，企业化管理适用于反倾销应诉的人才队伍的管理上。由于我国目前缺乏相关反倾销应诉人才，从战略角度出发，政府需要尽快组建一支具有经贸、法律和外语等知识的复合型人才队伍，对他们实施企业化管理，通过将服务出售给顾客的方式即可以保证他们提供反倾销应诉服务的水平，也能减轻财政负担，也会不断吸引更多的人才进入这一领域。
其次，社区授权。社区授权是通过在政府与社区之间创建权力分享的基础上，将政府决策与责任权力转移至以社区为基础的实体，如行业协会等。在反倾销的应对实践中，运用社区授权途径，政府不仅可以委托行业协会完成公共服务的提供，也可以把具体的行业管理权力下放给行业协会，由行业协会为企业直接提供服务并规范本行业企业行为。这样政府与行业协会分工明确，政府只需要负责规则的制定及服务提供的安排，并通过法律法规对行业协会行为实行监管。通过社区授权的运用，由熟悉本行业情况的行业协会为自己提供服务，使服务更便捷、到位。加快行业协会组织建设，真正发挥行业协会的作用，为政府服务提供职能的履行提供新途径，尤其预防反倾销方面，行业协会的作用不可替代：一是通过行业自律方式规范企业行为，维护市场。行业协会可以根据行业发展的特点，制定本行业的市场准入标准及产品／服务的质量标准，以“行规”形式来保护市场。特别是入世之后，WTO对政府行为做了严格限制，行业协会作为非政府组织，管理和服务行为不受WTO管辖，可以有力保护国内市场。二是发挥“维权”职能。行业协会组织可以作为同行企业的代表在反倾销应诉和申诉工作中发挥积极作用，比如，代表企业与国外相关行业组织进行非政府间的交流与沟通，利用利益差异瓦解起诉国反倾销阵线，争取国内企业的损失最小，发挥维护行业权益的职能。三是建立应诉基金。高昂的反倾销应诉费用是困扰应诉企业的一大难题，许多涉案企业的经营额不大，很难支付得起反倾销的应诉费用，因此，需要出口企业共同集资，以共同应对外国的反倾销。